Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 21/2291
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 juli 2024 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M.H.C. Peters),
en
het dagelijks bestuur van het Waterschap Limburg, verweerder
(gemachtigden: mr. G.G.P.M. Muijres, [gemachtigde 1] , [gemachtigde 2] en [gemachtigde 3] ).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de beslissing op bezwaar van 20 juli 2021 (bestreden besluit) tegen de weigering van 17 december 2020 van een verzoek van eiseres om een maatwerkvoorschrift op grond van de Keur Waterschap Limburg 2019 (hierna: de Keur) vast te stellen.
1.1.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft vervolgens een deskundigennotitie overgelegd, waarop verweerder heeft gereageerd. Hierop heeft de deskundige van eiseres gereageerd.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 26 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van verweerder. Tevens was ter zitting aanwezig als deskundige van eiseres [naam 2] , werkzaam bij AtlaTerra.
(Totstandkoming van) het bestreden besluit
2. Eiseres is eigenaresse van een achttal landbouwpercelen in [plaats] . Deze percelen maken onderdeel uit van het herinrichtingsproject “Kwistbeek”. Eiseres is verplicht uiterlijk op 1 januari 2018 de op de percelen bestaande traditionele buisdrainagesystemen om te bouwen naar peilgestuurde buisdrainagesystemen. Bij besluit van 1 november 2018 heeft verweerder, op verzoek van eiseres, een maatwerkvoorschrift vastgesteld voor uitstel van de ombouw naar peilgestuurde drainage op haar percelen tot 1 januari 2022 vanwege het project “Kwistbeek”.
2.1.
Bij brief van 24 juli 2020 heeft eiseres verweerder verzocht om ontheffing van de ombouwverplichting naar peilgestuurd draineren, omdat de ombouw naar peilgestuurde drainage volgens eiseres weinig effect heeft aangezien de grondwaterstanden in het gebied al jaren stabiel zijn, de drainages het hele jaar onder water liggen en bij peilgestuurde drainage de drainages niet meer doorgespoeld kunnen worden wat noodzakelijk is vanwege het ijzerrijke grondwater.
2.2.
Bij het primaire besluit heeft verweerder, onder verwijzing naar de veldinspectie van 29 oktober 2020, aan eiseres ontheffing verleend van de verplichting tot ombouw naar peilgestuurde drainage voor vier percelen en één perceel deels voor de westzijde. Voor de percelen van eiseres met de nummers [nummer 1] , [nummer 2] , [nummer 3] en [nummer 4] aan de oostzijde heeft verweerder het gevraagde maatwerkvoorschrift als bedoeld in artikel 3.2, derde lid, van de Keur geweigerd, omdat ombouw naar peilgestuurde drainage voor deze percelen mogelijk is en positieve effecten heeft op het grondwaterpeil aangezien de drainagebuizen boven het huidige oppervlaktewaterpeil uitmonden op circa 70 cm beneden maaiveld en zich bevinden boven de gemiddeld laagste grondwaterstand van circa 100 cm beneden maaiveld.
2.3.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit ongewijzigd in stand gelaten. Tevens heeft verweerder aangegeven eiseres een financiële bijdrage van 25% in de kosten van de aanleg van een peilgestuurd drainagesysteem te betalen en te bekijken of het mogelijk is om afspraken met eiseres te maken over het maaien van de Kwistbeek en de termijn voor het aanbrengen van een peilgestuurd drainagesysteem te verlengen tot 1 juli 2022. Eiseres is het hier niet mee eens. Bij mail van 11 juli 2023 heeft zij een notitie ‘Effecten van peilgestuurde drainage’ van [naam 2] (deskundigennotitie) van 20 juni 2023 overgelegd. Hierop heeft verweerder op 24 maart 2024 gereageerd, waarop [naam 2] heeft gereageerd op 9 april 2024.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de weigering om een maatwerkvoorschrift te verlenen voor ontheffing van de verplichting tot ombouw naar peilgestuurde drainage op de percelen nummers [nummer 1] , [nummer 2] , [nummer 3] en [nummer 4] (oostzijde). Indien in deze uitspraak gesproken worden over ‘de percelen’ worden deze percelen bedoeld. De rechtbank beoordeelt de weigering aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
4. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Ter zitting heeft eiseres de grond dat het uitstel voor de aanleg van peilgestuurde drainage tot 1 juli 2022 onvoldoende is, laten vallen. Ook is ter zitting gebleken dat onbetwist is dat het bestreden besluit geen betrekking heeft op de subsidieregeling, zodat de grond dat eiseres zich tijdig heeft gemeld voor subsidie niet ter beoordeling voorligt. Evenmin is het eiseres te doen over het peil en het draineren op zich. Ter beoordeling ligt enkel voor de weigering van de ontheffing voor de ombouw van het drainagesysteem naar peilgestuurde drainage.
Toetsingskader
5. In artikel 1, eerste lid, van paragraaf 3.8.4.1 van de “Uitvoeringsregels Keur Waterschap Limburg 2019 deel 5” (hierna: de uitvoeringsregel) is bepaald dat degene die in een landbouwperceel een buisdrainage en bijbehorende lozingsvoorzieningen aanlegt of behoudt hierbij een systeem van peilgestuurde drainage toepast.
5.1.
In artikel 3.2, derde lid, van de Keur is bepaald dat indien verweerder dat nodig oordeelt, in aanvulling op of in afwijking van de in een algemene regel gegeven voorschriften, in een specifieke situatie maatwerkvoorschriften kunnen worden opgelegd.
5.2.
Verweerder heeft beleidsruimte bij de beantwoording van de vraag of gebruik wordt gemaakt van de in artikel 3.2, derde lid, van de Keur neergelegde bevoegdheid om maatwerkvoorschriften te stellen.
Toegevoegde waarde peilgestuurde drainage?
6. Eiseres stelt zich op het standpunt dat peilgestuurde drainage geen toegevoegde waarde heeft, omdat uit de RIVM-metingen op perceelsniveau blijkt dat het grondwaterniveau al jarenlang nagenoeg gelijk blijft en minimaal wisselt qua hoogte tussen zomer en winter. De metingen vinden frequent plaats en zijn nauwkeuriger dan de meetpunten waarop verweerder zich beroept, omdat deze verder weg van de percelen van eiseres liggen en gelegen zijn in een andere grondsoort. Ook heeft peilgestuurde drainage volgens eiseres geen zin, omdat het waterpeil door de dichte begroeiing in de beek te hoog is, waardoor de drainagebuizen onder water komen te liggen. Veel begroeiing geeft een nog hogere waterstand in de beek. In beroep heeft eiseres foto’s overgelegd waaruit volgens haar blijkt hoezeer de beek begroeid is en dat de drainagebuizen onder water liggen, waardoor de peilgestuurde drainage niet goed zal werken. Volgens [naam 3] van [drainagebedrijf] heeft peilgestuurde drainage pas zin als het waterpeil in de beek zo’n 30 cm zou zakken, waardoor de beek zo goed als leeg komt te staan, zo brengt eiseres naar voren. Verder wordt peilgestuurde drainage bij zeer ijzerrijke gronden, als in dit geval, volgens het drainagebedrijf dieper aangelegd om ijzeroxidatie en dichtslibben te voorkomen, zodat de drainage 20 cm dieper dan de huidige drainage dient te komen. In de deskundigennotitie wordt geconcludeerd dat bij de percelen van eiseres sprake is van kwelwater. Het ombouwen naar peilgestuurde drainage heeft vanwege het kwelwater tot gevolg dat te natte omstandigheden alleen maar toenemen, wat resulteert in een toename van landbouwkundige schade (opbrengstdepressie en waardedaling van de percelen). Tevens leidt peilgestuurde drainage volgens de deskundigennotitie tot verhoging van bedrijfsrisico’s doordat peilgestuurde drainage door verstopping ook tot schade kan leiden en onderhoud aan het drainagesysteem moeilijker maakt.
7. De rechtbank stelt allereerst vast dat partijen het erover eens zijn dat met peilgestuurde drainage in zijn algemeenheid het waterpeil kan worden gereguleerd en het grondwater vast kan worden gehouden waardoor droogte in de landbouw en natuur tegen wordt gegaan. Verder is niet betwist dat eiseres op grond van artikel 1, eerste lid, van de uitvoeringsregel verplicht is om een peilgestuurd drainagesysteem aan te leggen. Evenmin is in geschil dat in de volgende uitzonderlijke situaties peilgestuurde drainage technisch en/of financieel niet het gewenste rendement heeft en daardoor niet verplicht is: het is technisch niet mogelijk om het buisdrainagesysteem om te bouwen; er is sprake van een functiewijziging van het perceel van agrarisch naar niet agrarisch; er is sprake van een herinrichtingsproject. Gesteld noch gebleken is dat een van deze drie situaties zich voordoen op de percelen van eiseres. Evenmin is in geschil dat bij de percelen van eiseres sprake is van kwel.
7.1.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende gemotiveerd dat ombouw naar peilgestuurde drainage op de percelen van eiseres mogelijk is en zorgt voor een betere regulering van het grondwaterpeil dan traditionele drainage. In droge perioden kan meer water worden vastgehouden en tijdens natte (winter)perioden kan het water op hetzelfde lage (winter)niveau worden afgelaten indien gewenst. De rechtbank is ook van oordeel dat verweerder afdoende duidelijk heeft gemaakt dat peilgestuurde drainage niet nattere omstandigheden en derhalve schade tot gevolg heeft. Hiertoe overweegt de rechtbank als volgt.
7.2.
Tijdens de inspectie op 29 oktober 2020 heeft verweerder geconstateerd dat de drainagebuizen uitmonden boven het huidige oppervlaktewaterpeil op circa 70 cm beneden maaiveld, zich bevinden boven de gemiddeld laagste grondwaterstand van circa 100 cm beneden maaiveld en dat de percelen benedenstrooms van de stuw liggen en dus buiten de beïnvloedingszone, waardoor de stuw en dus verweerder geen invloed hebben op de drooglegging van de percelen. Dit is door eiseres in zoverre niet betwist.
7.3.
Door verwijzing naar verschillende bronnen (o.a. het DINOloket, eigen systeem en meetpunt van de provincie) en opneming van grafieken van het grondwater in onder meer het primaire besluit, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in voldoende mate gemotiveerd dat het grondwaterpeil in de omgeving van de percelen van eiseres niet het gehele jaar gelijk is en fluctueert. Niet bestreden is dat de grondwatermetingen van het RIVM waar eiseres naar verwijst maar twee maal per jaar plaatsvinden, hetgeen onvoldoende is ter onderbouwing van de stelling van eiseres dat de grondwaterstand stabiel is en peilgestuurde drainage daarom niet nodig zou zijn.
7.4.
Dat peilgestuurde drainage geen zin zou hebben, omdat de drainagebuizen onder water komen te liggen vanwege de vele begroeiing in de beek, volgt de rechtbank niet, omdat tijdens genoemde inspectie is gebleken dat de drainagebuizen ruim boven het oppervlaktewaterpeil van de Broekbemdt uitmonden, op sommige plekken tot 40 cm boven het huidige waterpeil. Onder verwijzing naar het plaatje van de maaivelden heeft verweerder voldoende gemotiveerd dat voor de percelen [nummer 1] , [nummer 2] en [nummer 3] geen problemen worden verwacht ten opzichte van het waterpeil, omdat het maaiveld hoger ligt en de drooglegging tijdens de inspectie ongeveer 70 cm was, hetgeen niet is betwist. Enkel een gedeelte van perceel [perceel] heeft een duidelijk lager maaiveld, waardoor voor dat gedeelte de effectiviteit van peilgestuurde drainage minder zal zijn. Dit wil echter niet zeggen dat daarmee voor dat gedeelte van het perceel peilgestuurde drainage geen enkel nut heeft. Verweerder acht het voor de effectiviteit van peilgestuurde drainage namelijk gewenst dat de huidige buizen slechts 5-10 cm boven het waterpeil uitkomen. Niet in geschil is dat maaien positieve effecten heeft op de waterafvoer en dat verweerder conform haar beleid twee maal per jaar onderhoud (maaien) dient uit te voeren aan de beek. Indien de door verweerder daarvoor ingeschakelde aannemer dit niet doet kan eiseres verweerder daarop aanspreken, zo is ter zitting besproken. Dat de buizen soms onder het waterniveau uitkomen wanneer er niet gemaaid is, maakt niet dat de peilgestuurde drainage niet meer zou functioneren. De effectiviteit van de peilgestuurde drainage is, naar ter zitting is verklaard, namelijk afhankelijk van het drukverschil tussen het grondwater en het oppervlaktewater van de Broekbemdt. Dit is door de deskundige van eiseres ter zitting beaamd, alsmede dat peilgestuurde drainage ook effectief is als de uitmonding onder het waterpeil uitkomt. Onbetwist is verder dat het onder water liggen van de buizen als pluspunt heeft dat ten tijde van droogte juist water kan worden ingelaten via het drainagesysteem en op die manier in de percelen kan infiltreren. Onweersproken is dat, als door verweerder gesteld, pas sprake is van duidelijk verminderde effectiviteit van drainage wanneer de drainagebuizen permanent vanaf ca. 30 cm beneden waterpeil uitmonden. In het onderhavige geval is hiervan geen sprake. Dit betekent dat zelfs indien de buizen als door [naam 3] gesteld 20 cm dieper dan de huidige drainage aangelegd moeten worden om ijzeroxidatie en dichtslibben te voorkomen, peilgestuurde drainage, weliswaar minder, maar nog steeds effectief is, omdat in dat geval de buizen 10-15 cm onder het waterpeil komen te liggen. Indien de buizen onder water komen te liggen is de kans op dichtslibben kleiner.
7.5.
Dat de toepassing van peilgestuurde drainage een verhoogd risico geeft op verstopping hoefde voor verweerder geen reden te zijn om ontheffing te verlenen van de plicht tot peilgestuurde drainage. Bij de belangenafweging in het kader van de beslissing om toepassing te geven aan artikel 3.2, derde lid, van de Keur mocht verweerder waterconservering en droogtebestrijding zwaarder laten wegen dan de verhoogde kans op verstopping. Voorts heeft verweerder onweersproken aangegeven dat het ook mogelijk is om in ijzerrijke gronden peilgestuurde drainage aan te leggen. Er moet dan extra rekening worden gehouden met het soort omhulselmateriaal dat kan worden gebruikt.
7.6.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat het ombouwen van de traditionele drainage naar peilgestuurde drainage vanwege de ligging van de percelen in een kwelgebied tot gevolg heeft dat de te natte omstandigheden alleen maar toenemen, omdat in natte periodes het water gewoon weggelaten kan worden indien gewenst, zodat er door peilgestuurde drainage geen extra schade zal ontstaan. Dit terwijl peilgestuurde drainage tot gevolg en doel heeft het grondwaterpeil juist beter te reguleren, waardoor vernatting kan worden gerealiseerd in droge periodes door het grondwater op een hoger peil te houden als er geen gewassen op het land staan. Hierbij neemt de rechtbank mede in aanmerking dat verweerder ter zitting heeft aangegeven dat mocht de afvoer belemmerd worden door een te hoog waterpeil in de Broekbemdt, eiseres hiervan melding kan maken bij Waterschap Limburg met het verzoek de stuw te verlagen.
7.7.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank op het standpunt kunnen stellen dat ombouw naar peilgestuurde drainage op de percelen van eiseres positieve effecten heeft op het grondwaterpeil. Ook is de rechtbank van oordeel dat verweerder de belangen die worden gediend door peilgestuurde drainage zwaarder mocht laten wegen dan het belang van eiseres bij het behouden van een traditioneel drainagesysteem. Dit betekent dat verweerder het verzoek van eiseres om maatwerkvoorschriften heeft mogen weigeren.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat de weigering om een maatwerkvoorschrift te verlenen voor ontheffing van de verplichting tot ombouw naar peilgestuurde drainage op de percelen nummers [nummer 1] , [nummer 2] , [nummer 3] en [nummer 4] (oostzijde) in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten, waaronder de kosten voor het inschakelen van de deskundige.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.B.L. van der Weele, rechter, in aanwezigheid van mr. P.M. van den Brekel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2024
rechter
De griffier is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 17 juli 2024
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.