Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 22/1182
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 januari 2024 in de zaak tussen
Vreba Melkvee CV, uit Vredepeel, eiseres
(gemachtigde: mr. J. van Groningen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Venray
(gemachtigde: S. Abdoel).
Procesverloop
Bij besluit van 14 december 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd.
Bij besluit van 9 mei 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het daartegen ingediende bezwaar van eiseres (deels) gegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten met een nadere motivering.
Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld.
Op 30 juni 2023 heeft verweerder een wijzigingsbesluit genomen.
De rechtbank heeft het beroep op 12 juli 2023 op zitting behandeld. Namens eiseres zijn [naam 1] en [naam 2] verschenen, vertegenwoordigd door gemachtigde mr. J. van Groningen. Namens verweerder zijn naast gemachtigde [naam 3] ook [naam 4] en [naam 5] verschenen.
Na de behandeling ter zitting heeft de rechtbank het onderzoek geschorst om informatie op te vragen bij Gedeputeerde Staten van Limburg (hierna: GS). GS hebben bij brief van 11 augustus 2023 informatie gegeven. Eiseres heeft hierop bij brieven van 5 en 23 oktober 2023 (met aanvullende stukken) gereageerd. De rechtbank heeft daarna bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft nu partijen desgevraagd (wat betreft eiseres na afwijzing van haar verzoek om GS op die nadere zitting te horen) niet hebben verklaard dat zij gebruik willen maken van hun recht op een nadere zitting te worden gehoord. De rechtbank heeft het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1. Eiseres is eigenaar van de percelen aan de [adressen] in Vredepeel waar haar melkveebedrijf is gevestigd. Verweerder heeft tijdens controles bij dit bedrijf geconstateerd dat op het perceel twee sleufsilo’s en twee foliebassins (hierna: de bouwwerken) zijn gerealiseerd zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning. Ook heeft verweerder geconstateerd dat sprake is van melkverwerking die in strijd is met de agrarische bestemming op grond van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Venray 2010’ [1] zoals dat luidt na inwerkingtreding van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Venray 2010, herziening regels’ [2] (hierna: het bestemmingsplan).
De besluitvorming en procedure tot nu toe
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd voor de buiten het bouwvlak en zonder omgevingsvergunning gerealiseerde bouwwerken en voor het gebruik van de gronden voor melkverwerking. Verweerder heeft daaraan ten grondslag gelegd dat sprake is van strijdigheid met het bestemmingsplan en dat geen medewerking kan worden verleend aan afwijking van het bestemmingsplan. Verweerder heeft eiseres gelast om een einde te maken aan de strijdige situatie door de bouwwerken te verwijderen en verwijderd te houden en de melkverwerking anders dan opslaan, afkoelen en afvoeren van melk, te staken en gestaakt te houden, binnen een termijn van twee maanden onder oplegging van een dwangsom van 10.000 euro per week, tot een maximum van 100.000 euro. Eiseres is het niet eens met de opgelegde last en heeft daartegen bezwaar gemaakt.
3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres (deels) gegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten met een aanvullende motivering. Hierbij heeft verweerder nader gemotiveerd dat verweerder het bevoegd gezag is om handhavend op te treden en waarom door de bouwwerken en door de melkverwerking
sprake is van strijdigheid met de agrarische bestemming. Verder heeft verweerder bij het bestreden besluit het verzoek van eiseres om vergoeding van de proceskosten afgewezen.
4. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ingediend. De voorzieningenrechter van deze rechtbank heeft bij uitspraak van 6 juli 2022 het verzoek toegewezen en de begunstigingstermijn voor de aan eiseres opgelegde last onder dwangsom verlengd tot 1 december 2022.
5. Op 30 juni 2023 heeft verweerder een wijzigingsbesluit genomen, waarbij het bestreden besluit is gewijzigd door het primaire besluit deels in te trekken. De last onder dwangsom is ingevolge dit wijzigingsbesluit ingetrokken voor zover die ziet op de melkverwerking. Verweerder is verder in het wijzigingsbesluit bij het standpunt gebleven dat verweerder het bevoegd gezag is ten aanzien van handhaving op de betreffende locatie en dat sprake is van een overtreding ten aanzien van de bouwwerken, waartegen hij gehouden is handhavend op te treden. Verweerder heeft eiseres bij het wijzigingsbesluit gelast om de bouwwerken te verwijderen en verwijderd te houden, binnen één maand na datum van het wijzigingsbesluit. De dwangsomhoogte heeft verweerder bij het wijzigingsbesluit gewijzigd in € 5.000 per week tot een maximum van € 50.000.
Standpunt eiseres
6. Eiseres is het niet eens met de opgelegde last onder dwangsom en voert daartoe kort samengevat het volgende aan. Eiseres stelt dat verweerder niet bevoegd is en dat GS het bevoegd gezag zijn. Eiseres wijst er verder op dat ten tijde van het bestreden besluit, bij GS aanvragen om omgevingsvergunning waren ingediend waardoor volgens eiseres concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder doet eiseres een beroep op het vertrouwensbeginsel en is zij van mening dat handhavend optreden onevenredig is.
Omvang geschil
7. Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder bevoegd was handhavend op te treden tegen de gerealiseerde bouwwerken op het perceel en of verweerder in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden die eiseres heeft aangevoerd of verweerder in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen.
8. De rechtbank stelt vast dat het beroep gelet op artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede betrekking heeft op het wijzigingsbesluit, in zoverre dat het beroep gericht is tegen de last onder dwangsom zoals die luidt na het wijzigingsbesluit.
Beoordeling
Juridisch kader
9. Het bestreden besluit is een besluit genomen op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Per 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden en is de Wabo ingetrokken. Omdat de aanvraag die heeft geleid tot het bestreden besluit is ingediend voor 1 januari 2024, volgt uit artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet dat dit geschil moet worden beoordeeld aan de hand van het voor die datum geldende recht, dus aan de hand van de Wabo.
Wijzigingsbesluit
10. De rechtbank stelt voorop dat verweerder met het wijzigingsbesluit het bestreden besluit heeft gewijzigd en dat uit hetgeen op zitting besproken is, is gebleken dat dat is gebeurd naar aanleiding van het door eiseres ingestelde bezwaar. Verweerder heeft bij het wijzigingsbesluit erkend dat de last ten aanzien van de melkverwerking ten onrechte was opgelegd en heeft daarom het primaire besluit alsnog gewijzigd c.q. gedeeltelijk herroepen. Aan het primaire besluit kleeft naar het oordeel van de rechtbank dan ook een zorgvuldigheidsgebrek. In zoverre is daardoor sprake van het gedeeltelijk herroepen van het wegens een aan verweerder te wijten onrechtmatigheid als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb. Het bezwaar van eiseres had daarom naar het oordeel van de rechtbank bij het wijzigingsbesluit gegrond moeten worden verklaard met toekenning van de door eiseres in bezwaar gevraagde kostenvergoeding. Verweerder ter zitting heeft erkend dat in het wijzigingsbesluit ten onrechte geen kostenvergoeding is opgenomen. Het beroep is reeds om die reden gegrond en het bestreden besluit zoals dat luidt na het wijzigingsbesluit komt wat betreft het niet toekennen van een kostenvergoeding voor vernietiging in aanmerking.
11. Verder overweegt de rechtbank dat verweerder met het wijzigingsbesluit tevens heeft beoogd een bevoegdheidsgebrek in het bestreden besluit (betreffende de ondertekening daarvan) te herstellen. Eiseres heeft daarover in beroep aangevoerd dat de ondertekening van het bestreden besluit onjuist is, waardoor sprake is van een bevoegdheidsgebrek. Eiseres heeft daarvoor verwezen naar het bevoegdhedenbesluit Gemeente Venray, waaruit volgens eiseres blijkt dat de gemandateerde die het bestreden besluit heeft ondertekend, niet bevoegd is geweest. Verweerder heeft dit gebrek in het verweerschrift en ter zitting erkend. In het bestreden besluit is zodoende sprake van een bevoegdheidsgebrek in de ondertekening. De rechtbank ziet evenwel aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Aannemelijk is dat eiseres niet is benadeeld door het gebrek in de ondertekening, nu verweerder dit gebrek heeft hersteld met het wijzigingsbesluit.
Bevoegdheid tot handhaving
12. Eiseres voert aan dat verweerder niet bevoegd is handhavend op te treden. Volgens eiseres is niet verweerder maar zijn GS het bevoegd gezag om handhavend op te treden. Verder voert eiseres aan dat verweerder niet bevoegd is handhavend op te treden tegen de bouwwerken nu daarvoor een omgevingsvergunning is aangevraagd. Eiseres wijst daarbij op de omgevingsvergunningen die op 7 maart 2022 bij GS zijn aangevraagd voor de sleufsilo’s en mestbassins in afwijking van het bestemmingsplan.
13. De rechtbank zal hierna eerst ingaan op de vraag wie het bevoegd gezag is en zal vervolgens beoordelen verweerder of bevoegd was om tegen de gerealiseerde bouwwerken handhavend op te treden.
Het bevoegd gezag
14. Volgens eiseres is verweerder ten onrechte uitgegaan van een verwerkingscapaciteit voor de inrichting van minder dan 55.000.000 kg per jaar, zoals opgenomen in categorie 9.3, onder b, van bijlage I bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Verweerder heeft daarbij volgens eiseres ten onrechte de melkverwerking van overige melkveelocaties buiten beschouwing gelaten. Ook stelt eiseres dat sprake is van bewerking van afvalstoffen met een capaciteit van 15.000.000 kg per jaar of meer, als bedoeld in categorie 28.4 van bijlage I, onderdeel C, van bijlage I bij het Bor. Het voorgaande maakt GS het bevoegd gezag. Verder wijst eiseres erop dat voor de installatie een aanvraag bij GS is ingediend en in behandeling is genomen. GS zijn het bevoegd gezag voor vergunningverlening en dus, gelet op het uitgangspunt dat er slechts één bevoegd gezag kan zijn, ook voor handhaving, aldus eiseres.
15. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
15.1.
De rechtbank stelt voorop dat voor de vraag wie het bevoegd gezag is om handhavend op te treden, de feitelijke situatie ten tijde van het handhavingsbesluit bepalend is. [3] Gelet daarop moet de rechtbank de vraag beantwoorden of de melkverwerkingscapaciteit ten tijde van het bestreden besluit feitelijk meer of minder dan 55.000.000 kg per jaar bedroeg en of tot de inrichting toen een IPPC-installatie behoorde. Als de capaciteit meer bedroeg en sprake was van een IPPC-installatie, waren GS bevoegd om handhavend optreden, als de capaciteit minder bedroeg of geen sprake was van een IPPC-installatie, was verweerder daartoe bevoegd. [4] Nu eisers hun stelling dat ook op een andere grondslag (bewerking van afvalstoffen) GS het bevoegde gezag waren, op geen enkele wijze hebben onderbouwd, gaat de rechtbank daaraan voorbij.
15.2.
Verweerder heeft diverse controles uitgevoerd, te weten op 5 februari 2021, 26 augustus 2021 en 11 november 2021.
Tijdens de controle van 5 februari 2021 is onder meer geconstateerd dat een gebouw (N-7) met als omschrijving “melkverwerkingsfabriek en opslag fase 2” gereed en in gebruik is en dat een gebouw (N-8) met als omschrijving “melkverwerkingsfabriek fase 1” zich in de afbouwfase bevindt en dat dit gebouw deels in gebruik is als melkverwerkingsfabriek. Uit het controleverslag blijkt dat is gesproken met de eigenaren van het bedrijf en dat zij hebben aangegeven grote toekomstplannen te hebben om het product te verbeteren en daarmee de omzet te verhogen. In een separaat rapport over de milieusituatie, opgemaakt naar aanleiding van de controle op die dag, staat de conclusie dat verweerder het bevoegd gezag is. Uit dat rapport volgt verder dat nader onderzoek moet uitwijzen of de toekomstige situatie tot bevoegdheid van GS leidt. In dit rapport is ook het aantal feitelijk aanwezige stuks vee weergegeven (2.168 stuks melkvee en 85 stuks vrouwelijk jongvee jonger dan twee jaar, in totaal 2.243 dieren nader gespecifieerd in een tabel bij het rapport), afgezet tegen de vergunde situatie (totaal 3.485 dieren).
Tijdens de controle op 11 november 2021 wordt aan de medewerkers van de gemeente door en namens de bedrijfseigenaar gemeld dat verweerder niet het bevoegde gezag is en dat dit blijkt uit e-mails van de provincie (van juni 2021). In het verslag van deze controle staat dat de toezichthouder niet in de melkfabriek is geweest, maar dat tijdens het gesprek op het kantoor van het bedrijf is verteld dat het niet om zuivelverwerking gaat, maar om lactoferrine verwerking uit melk afkomstig van het eigen bedrijf.
In het bestreden besluit geeft verweerder aan dat is vastgesteld dat 2.168 koeien ter plaatse worden gemolken en dat dit duidt op een gemiddelde jaarproductie aan melk van 20.596.000 liter. Verweerder heeft op basis van die gegevens geconcludeerd dat sprake is van een verwerkingscapaciteit van 21.255.072 kg per jaar, omdat een liter melk 1,032 kg weegt. Omdat deze verwerkingscapaciteit (ruim) onder de norm van 55.000.000 kg ligt, heeft verweerder ten tijde van het handhavingsbesluit geconcludeerd dat geen sprake was van een inwerking zijnde provinciale inrichting.
15.3.
Eiseres heeft ter zitting gesteld dat GS op basis van door de RUD Zuid-Limburg (in opdracht van GS) uitgevoerde controles en locatiebezoeken kunnen bevestigen dat op het moment van het handhavingsbesluit (het primaire besluit) de inrichting al in werking was conform de aanvraag van 7 maart 2022 en dat toen dus (illegaal) feitelijk al sprake was van een provinciale inrichting. Naar aanleiding van die stelling heeft de rechtbank het onderzoek aangehouden en aan GS de vraag gesteld of zij kunnen bevestigen dat destijds reeds sprake was van een provinciale inrichting, waarbij het bedrijf van eiseres dus feitelijk al in werking was conform de ingediende milieu-omgevingsvergunningaanvraag en in de in die aanvraag weergegeven omvang. GS hebben bij brief van 11 augustus 2023 in antwoord op deze vraag aangegeven dat geen controle door of namens GS heeft plaatsgevonden naar de feitelijke situatie ter plaatse.
15.4.
De rechtbank stelt vast dat de enige echte controle naar de feitelijke capaciteit van de inrichting heeft plaatsgevonden op 5 februari 2021, dus ruim voor het primaire en het bestreden besluit. De rechtbank acht het echter niet opportuun alsnog een nader onderzoek te laten instellen naar de feitelijke situatie ten tijde van het bestreden besluit – door verweerder of door de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak – omdat inmiddels ruim 1,5 jaar verstreken is en achteraf naar het oordeel van de rechtbank daarnaar met onvoldoende zekerheid alsnog nieuw onderzoek kan worden gedaan. De rechtbank baseert zich daarom op de gegevens zoals deze blijken uit het dossier en hetgeen op zitting besproken is.
15.5.
Uit de controle van 5 februari 2021 blijkt niet dat sprake was van verwerking van melk anders dan afkomstig van de op het bedrijf ter plaatse aanwezige koeien. Dit is kennelijk destijds ook niet door de medewerkers van het bedrijf aangegeven.
15.6.
De rechtbank concludeert dat uit de door verweerder uitgevoerde controles (zoals onder 15.2 weergegeven) en de reactie van GS (zoals onder 15.3 weergegeven) niet blijkt dat feitelijk omstreeks het moment van het primaire besluit sprake was van een provinciale inrichting. De rechtbank heeft, mede gelet op hetgeen eiseres heeft aangevoerd, geen aanleiding om te veronderstellen dat dit ten tijde van het bestreden besluit c.q. het wijzigingsbesluit anders was. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
15.6.1.
Dat door of namens de provincie, in 2021 of daarna, zou zijn aangegeven dat (feitelijk) sprake is van een provinciale inrichting en/of dat GS het bevoegd gezag zijn ten aanzien van handhaving, zoals eiseres stelt, is niet gebleken. Sterker nog: desgevraagd door de rechtbank hebben GS aangegeven dat dit niet het geval is, althans dat zij dit niet hebben onderzocht of beoordeeld.
Het overzicht van overleggen en gesprekken met medewerkers van de RUD Zuid-Limburg en/of de provincie Limburg in 2021, dat eiseres heeft aangeleverd, wijst daar ook niet op. De betreffende bezoeken hebben kennelijk plaatsgevonden in het kader van het vergunningtraject (voor de toekomstige situatie). Nog daargelaten het feit dat van de betreffende overleggen geen verslagen zijn aangeleverd, geven dergelijke overleggen geen blijk van een feitelijke controle waaruit blijkt welke activiteiten en processen op dat moment in de inrichting plaatsvonden en in welke omvang. Tijdens een gesprek kan niet worden vastgesteld of de inrichting feitelijk reeds in werking was conform de aangevraagde vergunning. Ook de stelling van eiseres, in reactie op de brief van GS van 11 augustus 2023, dat tijdens bezoeken door provinciale ambtenaren de fabriek is bekeken, is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om niet uit te gaan van de door GS verstrekte informatie. Het bezoeken en bekijken van het bedrijf (tijdens een rondleiding) kan immers niet zonder meer [5] worden aangemerkt als een controle waaruit blijkt of sprake is van een provinciale inrichting. In stukken die eiseres zelf heeft aangeleverd, geeft de betreffende medewerker van de RUD Zuid-Limburg expliciet aan dat de rondleidingen niet tot doel hadden om vast te stellen of de inrichting in werking was overeenkomstig de ingediende milieuvergunningaanvraag. Gelet daarop en op basis van de brief van GS van 11 augustus 2023 gaat de rechtbank er vanuit dat controles daarnaar niet hebben plaatsgevonden en dat dus, anders dan eiseres stelt, niet door feitelijke controles is geconstateerd dat het bedrijf feitelijk (in december 2021 of daarna) reeds in werking was conform de ingediende milieu-omgevingsvergunning-aanvraag.
15.6.2.
Eiseres stelt in dit verband nog dat (zoals door de medewerker van de RUD Zuid-Limburg wordt bevestigd) de fabriek als geïntegreerd onderdeel van de melkveehouderij in werking was in december 2021, maar dit zegt niets over de omvang van de inrichting en de vraag of het feitelijk een provinciale inrichting betrof. De rechtbank constateert dat uit het dossier niet blijkt dat door of namens de provincie een illegale situatie (inrichting feitelijk in werking conform een nog niet verleende vergunning) is geconstateerd.
15.6.3.
De enkele stelling van eiseres dat ook melk wordt verwerkt van koeien die niet tot de inrichting ter plaatse behoren kan aan de onder 15 getrokken conclusie niet afdoen. De juistheid van deze stelling is niet onderbouwd en ook is geen cijfermatige onderbouwing gegeven. Bovendien heeft verweerder dit tijdens de controlebezoeken op geen enkele wijze geconstateerd, zo mag uit de verslaglegging van met name de controle van 5 februari 2021 worden afgeleid. Bij haar reactie van 23 oktober 2023 heeft eiseres laadrapporten van 20 april 2021 overgelegd van de producten “Onder Melk”, “Magere melk 35%” en “Room” met vermelding van het gewicht van de ladingen. De rechtbank kan daaruit echter geen vervaardiging van melk c.a. met een verwerkingscapaciteit groter dan 55.000.000 kg per jaar afleiden. Dat geldt ook voor de bij deze reactie overgelegde capaciteitsberekening van Farmer House Products B.V. gebaseerd op de hoeveelheid gepasteuriseerde melk op 9 september 2021.
15.7.
De door eiseres ingediende vergunningaanvragen voor de inrichting bij GS maken het voorgaande niet anders. Eiseres heeft weliswaar op 29 juni 2021, voorafgaande aan het handhavingsbesluit, een aanvraag voor de inrichting ingediend maar uit die aanvraag en de overige gedingstukken is de rechtbank niet gebleken dat de inrichting feitelijk al in werking was ten tijde van het handhavingsbesluit. Ook was nog niet op die aanvraag beslist ten tijde van het handhavingsbesluit en is deze aanvraag op 31 januari 2022 buiten behandeling gesteld. De rechtbank volgt eiseres evenmin in haar stelling dat de bevoegdheid van verweerder om handhavend op te treden als gevolg van de vergunningaanvraag van 2 maart 2022 (alsnog) zou zijn overgegaan naar GS. Uit de enkele indiening en behandeling van een aanvraag voor een inrichting volgt immers niet dat sprake is van een geldende provinciale milieuvergunning of van een provinciale inrichting.
15.8.
Dat eiseres omgevingsvergunningen heeft aangevraagd voor de bouwwerken kan aan de bevoegdheid van verweerder ook niet afdoen. Eiseres heeft deze aanvragen ingediend bij GS, die deze aanvragen hebben doorgezonden aan verweerder, omdat verweerder het bevoegd gezag was om op deze aanvragen te beslissen. Op de omgevingsvergunningaanvragen voor wijziging van de inrichting hadden GS ten tijde van het bestreden besluit immers nog niet beslist. [6]
15.9.
Uit het voorgaande volgt dat verweerder zich ten tijde van het bestreden besluit terecht bevoegd geacht heeft om handhavend op te treden. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
Was sprake van een overtreding?
16. De rechtbank ziet zich verder (ambtshalve) voor de vraag gesteld of sprake was van een overtreding. De rechtbank stelt voorop dat tussen partijen niet in geschil is dat ten aanzien van de bouwwerken sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Eiseres heeft immers niet bestreden dat de bouwwerken buiten het bouwvlak en daarmee in strijd met het bestemmingsplan zijn gerealiseerd en dat daarvoor geen omgevingsvergunning is verleend. Nu de bouwwerken vanwege de ligging buiten het bouwvlak strijdig zijn met het bestemmingsplan, was verweerder bevoegd om daartegen handhavend op te treden.
Gebruikmaking bevoegdheid
17. De rechtbank ziet zich verder gesteld voor de vraag of verweerder in redelijkheid van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden gebruik heeft kunnen maken. De rechtbank stelt daarbij voorop dat, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van een bestuursorgaan worden gevergd dat niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhavend optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. [7] De rechtbank zal hieronder beoordelen of de omstandigheden die eiseres heeft aangevoerd zijn aan te merken als bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhaving had moeten afzien.
Concreet zicht op legalisatie
18. Eiseres voert aan dat verweerder ten onrechte tegen de bouwwerken handhavend heeft opgetreden. Daartoe stelt eiseres dat ten tijde van het bestreden besluit aanvragen om omgevingsvergunning waren ingediend (bij GS) en dat daardoor concreet zicht op legalisatie bestaat. Eiseres wijst er daarbij op dit aanvragen zijn voor tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II van het Bor en dat daarop de reguliere procedure van toepassing is. Voor het bestaan van concreet zicht op legalisatie is in die gevallen volgens eiseres slechts vereist dat een aanvraag is ingediend.
19. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
19.1.
De rechtbank is uit de gedingstukken gebleken dat eiseres op 7 maart 2022 omgevingsvergunningen heeft aangevraagd bij GS ter legalisatie van de reeds aanwezige bouwwerken in afwijking van het bestemmingsplan. GS hebben deze aanvragen doorgezonden aan verweerder, omdat verweerder het bevoegd gezag was om op deze aanvragen te beslissen. Op deze aanvragen heeft verweerder nog niet beslist. Zoals onder 15 e.v. is geoordeeld, was verweerder ten tijde van het bestreden besluit (nog) bevoegd gezag en dus ook het bevoegde gezag ten aanzien van de vraag of de bouwwerken voor legalisatie in aanmerking komen.
19.2.
Voor het antwoord op de vraag of concreet zicht op legalisatie bestaat, moet worden gekeken naar de feiten en omstandigheden ten tijde van de besluitvorming. [8] Uit de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat voor het bestaan van concreet zicht op legalisatie bij planologisch strijdig gebruik het enkel indienen van een aanvraag onvoldoende is en dat tevens sprake moet zijn van bereidheid om de omgevingsvergunning te verlenen. [9] Wanneer de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, moet voor concreet zicht op legalisatie van met het bestemmingsplan strijdig gebruik ten minste al een begin zijn gemaakt met de voor verlening van die vergunning vereiste procedure. Verweerder moet dus concrete stappen hebben gezet voor de legalisatie van het strijdige gebruik, bijvoorbeeld door de terinzagelegging van een ontwerpvergunning. De rechtbank verwijst is dit kader eveneens naar vaste rechtspraak van de Afdeling. [10]
19.3.
De rechtbank stelt vast dat de aanvragen van eiseres voor de bouwwerken (mede) zien op de activiteit ‘afwijken bestemmingsplan’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo en dat uit de dossierstukken is gebleken dat, anders dan eiseres stelt, daarop de uitgebreide procedure van toepassing is. Uit de gedingstukken is de rechtbank niet gebleken dat verweerder ten tijde van het bestreden besluit en het wijzigingsbesluit concrete stappen heeft gezet tot legalisatie of dat verweerder bereid was medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan. Sterker nog: verweerder heeft aan het bestreden besluit onder meer ten grondslag gelegd dat verweerder geen medewerking wenst te verlenen aan de realisatie van de bouwwerken buiten het bouwvlak omdat het bestemmingsplan uitdrukkelijk voorschrijft dat de bouwwerken binnen het bouwvlak moeten worden gerealiseerd en het bestemmingsplan geen mogelijkheid biedt om daarvan af te wijken. Ook heeft verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat verweerder geen medewerking wenst te verlenen aan een buitenplanse afwijkingsprocedure, omdat verweerder van mening is dat het bestaande bouwvlak voldoende ruimte biedt en geschikt is om de bouwwerken te realiseren. Verweerder heeft daarbij ook van belang geacht dat in de omgeving elders mogelijkheden zijn om de mestopslag te laten plaatsvinden. Aan een uitputtende toets van dit standpunt komt de rechtbank in de handhavingsprocedure niet toe, [11] maar uit dit standpunt blijkt in ieder geval dat verweerder geen medewerking wil verlenen en dat er dus geen (concreet) zicht op legalisatie is. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Beroep op het vertrouwensbeginsel
20. Eiseres stelt dat met medeweten van het (toenmalige) college de bouwwerken zijn gerealiseerd en dat er gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat daartegen niet handhavend zou worden opgetreden.
21. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
21.1.
Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is volgens vaste rechtspraak [12] in de eerste plaats vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Verder is vereist dat die uitlatingen of gedragingen aan het bevoegde bestuursorgaan kunnen worden toegerekend. Eerst moet dus worden beoordeeld of er sprake is van een ‘toezegging’. Daarvoor is nodig dat de betrokkene redelijkerwijs moet hebben kunnen denken dat de overheid welbewust een standpunt heeft ingenomen over de manier waarop zij haar bevoegdheid zal gaan uitoefenen. Naar het oordeel van de rechtbank is daar in het onderhavige geval geen sprake van.
21.2.
Uit hetgeen eiseres heeft aangevoerd is de rechtbank niet gebleken van een toezegging, uitlating of gedraging aan de zijde van verweerder waaraan gerechtvaardigde verwachtingen konden worden ontleend of waaruit zou volgen dat de situatie door verweerder (actief) werd gedoogd of dat tegen de realisatie van de bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan niet handhavend zou worden opgetreden. Eiseres heeft een dergelijke toezegging niet aannemelijk gemaakt, nu zij geen brieven of verklaringen heeft overgelegd waaruit dit blijkt. De enkele stelling van eiseres dat door of namens verweerder tijdens controles dergelijke toezeggingen zijn gedaan acht de rechtbank daartoe onvoldoende. Verweerder ontkent dat deze toezeggingen gedaan zijn. Bovendien is de inhoud van het betreffende gesprek en de context daarvan onbekend en ook door eiseres niet verder toegelicht.
21.3.
Eiseres heeft voorafgaand aan de zitting en ter zitting weliswaar de rechtbank verzocht om getuigen op te roepen zodat zij hierover op zitting kunnen verklaren, maar de rechtbank heeft dit verzoek ter zitting afgewezen, omdat het in eerste instantie aan eiseres is om (begin van) bewijs te leveren en niet aan de rechtbank om dat bewijs zelf te vergaren. Eiseres heeft voorafgaand aan dit verzoek geen pogingen ondernomen om zelf de betreffende getuigen op schrift of ter zitting te laten verklaren.
21.4.
Gelet op het voorgaande is niet gebleken van een toezegging of gewekte verwachting door verweerder, waaruit zou volgen dat tegen het realiseren van de bouwwerken buiten het bouwvlak niet handhavend zou worden opgetreden. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt daarom niet.
21.5.
Tot slot overweegt de rechtbank ten overvloede dat, gelet op vaste rechtspraak van de Afdeling, [13] het vertrouwensbeginsel niet zover strekt dat van een gedoogbeslissing, in gevallen waarin daarvan sprake is, niet kan worden teruggekomen of dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd, nu daartoe een nadere afweging van de betrokken belangen is vereist. Als toezeggingen wel aannemelijk zouden zijn gemaakt, is dan ook niet gegeven dat verweerder om die reden van handhavend optreden had moeten afzien.
Evenredigheid last tot verwijdering van de bouwwerken
22. Eiseres stelt verder dat handhavend optreden tegen de bouwwerken onevenredig is. Daartoe voert eiseres aan dat sprake is van een groot bouwvlak van 9 hectare, waardoor de impact van de bouwwerken op het perceel gering is en de uitstraling van het perceel met deze voorzieningen passend blijft binnen de agrarische bestemming. Ook voert eiseres aan dat de sleufsilo’s niet gemist kunnen worden, omdat er anders onvoldoende opslagcapaciteit aanwezig is voor ruwvoer en dat de sleufsilo’s logistiek gezien niet op een andere locatie kunnen worden gerealiseerd.
23. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
23.1.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat handhavend optreden tegen de bouwwerken onevenredig zou zijn. Het enkele feit dat sprake is van een groot bouwvlak, maakt niet dat sprake is van een bijzondere omstandigheid op basis waarvan verweerder van handhavend optreden had moeten afzien. Gelet op de grootte van het bouwvlak, zoals door eiseres aangevoerd, valt juist niet in te zien waarom eiseres de bouwwerken niet binnen het bouwvlak kan realiseren in overeenstemming met het bestemmingsplan. Ook de stelling van eiseres dat de impact van de bouwwerken op het perceel, gelet op de grootte van het bouwvlak, gering is en de uitstraling van het perceel passend blijft binnen de agrarische bestemming, kan niet afdoen aan de constatering van verweerder dat deze voorzieningen buiten het bouwvlak zijn gelegen en daardoor in strijd met de (bouw)regels van het bestemmingsplan zijn gerealiseerd. Dat geldt ook voor de enkele stelling dat dat de sleufsilo’s logistiek gezien niet op een andere locatie zouden kunnen worden gerealiseerd. De rechtbank verwijst verder naar hetgeen onder 19.3 is overwogen over zicht op legalisatie.
23.2.
De rechtbank is verder niet gebleken dat de last voor eiseres onevenredig zou zijn, nu eiseres niet heeft aangevoerd of onderbouwd waarom dit zo zou zijn. Het enkele feit dat eiseres kosten moet maken voor het verwijderen van de bouwwerken, acht de rechtbank onvoldoende om te concluderen dat de last onevenredig zou zijn voor eiseres. Hiertoe overweegt de rechtbank, op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling, [14] dat enkel financieel nadeel in beginsel geen grond oplevert voor het oordeel dat handhaving onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen
Conclusie en gevolgen
24. Gelet op het voorgaande, is de rechtbank van oordeel dat verweerder bevoegd was handhavend op te treden en dat verweerder het belang bij handhaving in redelijkheid zwaarder heeft kunnen laten wegen dan de belangen van eiseres. De rechtbank is daarom oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen komen tot oplegging van de last onder dwangsom.
25. Nu verweerder ten onrechte heeft geweigerd de kosten te vergoeden die eiseres in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken, verklaart de rechtbank het beroep (in zoverre) echter wel gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij een vergoeding van de kosten in de bezwaarfase is geweigerd.
25.1.
De rechtbank voorziet zelf in de zaak door te bepalen dat verweerder aan eiseres de kosten vergoed als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb. Deze kosten stelt de rechtbank overeenkomstig het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.248,- (1 punt voor het bezwaarschrift en 1 punt voor de hoorzitting in bezwaar, met een waarde per punt van € 624,-). Deze uitspraak treedt in zoverre in de plaats van het bestreden besluit
25.2.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 365,- vergoedt.
25.3.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,- (één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 1). Van andere voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond voor zover gericht tegen het niet toekennen van een kostenvergoeding in bezwaar;
vernietigt het bestreden besluit zoals dat luidt na het wijzigingsbesluit, voor zover daarbij een vergoeding van kosten van bezwaar is geweigerd en bepaalt dat verweerder aan eiseres de kosten in de bezwaarfase van € 1.248,- moet vergoeden;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dat is vernietigd;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 365,- aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.674,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, rechter, in aanwezigheid van mr. N.A.M. Bergmans, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 januari 2024
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 12 januari 2024
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.