Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 21 / 3377
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 maart 2024 in de zaak tussen
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., te Nijmegen, eiseres
(gemachtigde: mr. D. Delibes),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg, verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
TBM Powerplant B.V., te Maasbree
TBM Powerplant B.V., te Maasbree
(gemachtigde: mr. J.J. Peelen).
Procesverloop
Bij besluit van 31 mei 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres afgewezen om wegens overtreding van de Wet natuurbescherming (Wnb) handhavend op te treden tegen TBM Powerplant B.V. (verder: TBM).
Bij besluit van 9 november 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 december 2022. Voor eiseres is haar gemachtigde verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. Y.J.A. van Oers, mr. B.M.C. Maas en [naam 1] . Voor TBM zijn [naam 2] en [naam 2] verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde.
Met toepassing van artikel 8:64 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is het onderzoek ter zitting geschorst om verweerder gelegenheid te geven te specificeren wat de concrete stikstof reducerende effecten zijn van de getroffen (passende) maatregelen voor de relevante stikstofgevoelige Natura-2000 gebieden, waarvoor geldt dat de bedrijfsactiviteiten van TBM leiden tot een toename, en in welke omvang, van stikstofdepositie. Verweerder heeft vervolgens nadere informatie verstrekt en partijen hebben daarop gereageerd. Bij brieven van 28 augustus 2023 heeft de rechtbank het onderzoek in de zaak gesloten.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. TBM exploiteert een biomassacentrale en is onder de PAS-regelgeving aangemerkt als vergunningvrij omdat de stikstofemissie maximaal 0,05 mol/ha/jaar op enig stikstofgevoelig Natura 2000-gebied bedroeg. Sinds de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) van 29 mei 2019 geldt dat de PAS niet als basis mag dienen voor het verlenen van toestemming voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden. [1] Op 30 maart 2021 is aan TBM een gedoogbeslissing verleend voor het onder voorwaarden gedogen van de exploitatie van de biomassa-installatie. Daarin heeft verweerder het standpunt ingenomen dat gegeven de overtreding van artikel 2.7, eerste lid, van de Wnb, de voorgeschiedenis, het wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering en de ‘Gedoogstrategie omgevingsrecht Provincie Limburg’, er sprake is van een situatie waarin bestuursrechtelijk handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Omdat op voorhand niet duidelijk is op welk moment de vereiste vergunning kan worden verleend en in werking treedt, is de geldigheidsduur van de gedoogbeslissing gekoppeld aan het moment waarop de vereiste Wnb-vergunning in werking treedt dan wel redelijkerwijs moet worden aangenomen dat geen zicht meer bestaat op legalisatie van de overtreding. Het wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering houdt in dat er een programma wordt vastgesteld met maatregelen om de gevolgen van stikstofdepositie van de in het voorstel bedoelde projecten te mitigeren of te compenseren en dat dat programma binnen drie jaar moet worden uitgevoerd. Deze gedoogbeslissing van 30 maart 2021 is niet vatbaar voor bezwaar en beroep. [2]
Besluitvorming
2. Op 10 april 2021 heeft eiseres verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen TBM omdat het bedrijf in werking is zonder geldige natuurvergunning. Bij het primaire besluit heeft verweerder dat verzoek afgewezen, omdat op grond van het wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering redelijkerwijs mag worden verwacht dat de aanvraag van TBM om een natuurvergunning op afzienbare termijn kan worden verleend. Aan de hand van de ‘Gedoogstrategie omgevingsrecht Provincie Limburg’ heeft verweerder geconcludeerd dat sprake is van een gedoogwaardige situatie en daarom van een situatie waarin bestuursrechtelijk handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Volgens verweerder bestaat er in redelijkheid aanleiding om van handhavend optreden af te zien en het gebruik van de biomassa-installatie door TBM actief en onder voorwaarden te gedogen met de op 30 maart 2021 verleende gedoogbeslissing.
3. Bij het bestreden besluit is het door eiseres tegen het primaire besluit ingediende bezwaarschrift ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder zijn eerder ingenomen standpunt aangevuld met een verwijzing naar de op 1 juli 2021 in werking getreden Wet stikstofreductie en natuurverbetering (Wsn) die uitzicht geeft op vergunningverlening voor projecten, zoals van TBM, die ten tijde van de PAS voldeden aan specifieke voorwaarden. Nu in de toekomst legalisatie van de activiteiten van TBM te verwachten is, blijft verweerder zich op het standpunt stellen dat handhaving gezien de concrete omstandigheden van het geval onevenredig is.
Beroep
4. In beroep heeft eiseres gewezen op de beginselplicht tot handhaving en gesteld dat met het gedogen, voor onbepaalde tijd, een onrechtmatige situatie in stand wordt gehouden, terwijl er geen sprake is van bijzondere omstandigheden die handhavend optreden onevenredig maken. Een zorgvuldige afweging van betrokken belangen ontbreekt en de zekerheid dat het bedrijf van TBM volledig legaliseerbaar is ontbreekt. Of en wanneer de benodigde depositieruimte locatie specifiek beschikbaar komt is de vraag. Voor zover verweerder de rechtszekerheid van TBM respecteert, heeft eiseres gesteld dat aan TBM nooit een vergunning is verleend waaraan het bedrijf rechtszekerheid heeft kunnen ontlenen, terwijl sinds november 2018 en uiterlijk mei 2019 duidelijk is dat TBM zonder de vereiste natuurvergunning in werking is en niet handhavend optreden daartegen de rechtszekerheid ook schendt. Verder bestrijdt eiseres de inputgegevens van de AERIUS-berekening en daarom de conclusie dat er sprake is van een beperkte depositie van stikstof. Ook als wordt uitgegaan van die beperkte depositie heeft verweerder verzuimd te motiveren op grond waarvan tot de conclusie is gekomen dat de emissie van TBM, in samenhang met de gecumuleerde emissie en de tijdsduur, zo beperkt is dat er geen ecologische schade in de relevante Natura 2000-gebieden optreedt. Voor zover verweerder zich beroept op (het wetsontwerp van) de Wsn is eiseres van mening dat hiermee geen concreet zicht op legalisatie is gegeven en dat niet zeker is dat de overtreding binnen afzienbare, vooralsnog niet geconcretiseerde, tijd kan worden gelegaliseerd.
Beoordeling
Overgangsrecht
5. Op 1 januari 2024 is de Wnb ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat het handhavingsverzoek van eiseres vóór die datum is ingediend, is in deze zaak de Wnb nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 2.9, eerste lid, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet.
Overtreding
6. Op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is het verboden om zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Op grond van artikel 7.2, eerste lid, van de Wnb is verweerder het bevoegde gezag om te handhaven.
6.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat als gevolg van de uitspraken van de Afdeling van 29 mei 2019 [3] de activiteiten van TBM niet langer kunnen worden aangemerkt als vergunningvrij in het kader van de Wnb nu deze activiteiten door de stikstofemissies significante gevolgen kunnen hebben op omliggende Natura 2000-gebieden. TBM beschikt niet over de vereiste natuurvergunning. Dat betekent dat verweerder bevoegd is handhavend op te treden en dan geldt er een beginselplicht tot handhaving.
Beginselplicht tot handhaving
7. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Concreet zicht op legalisatie?
8. Van concreet zicht op legalisatie is sprake als ten tijde van het besluit (op het handhavingsverzoek) een ontvankelijke aanvraag, met voldoende gegevens voor een goede beoordeling van de gevolgen van het project voor Natura 2000-gebieden, ter legalisatie van de illegale activiteit is ingediend, en er op voorhand geen beletselen zijn voor vergunningverlening. Van concreet zicht op legalisatie is in het onderhavige geval geen sprake. TBM heeft een aanvraag ingediend, maar niet gecompleteerd, zodat van een ontvankelijke aanvraag geen sprake is. Voor zover in de gedoogbeslissing de verwachting is uitgesproken dat er op enige termijn sprake zal zijn van legalisering, is daarmee nog geen concreet zicht op legalisatie gegeven.
9. Onder bepaalde omstandigheden kan door een toekomstige wetswijziging ook sprake zijn van concreet zicht op legalisatie. Ten tijde van de besluitvorming door verweerder, was de Wsn in voorbereiding. De gedoogbeslissing ten aanzien van TBM van 30 maart 2021 is genomen op grond van de destijds bekende plannen omtrent legalisering van PAS-meldingen. Per 1 juli 2021 is met de inwerkingtreding van de Wsn in artikel 1.13a van de Wnb vastgelegd dat de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit samen met gedeputeerde staten van de provincies, zorg draagt voor het legaliseren van de projecten met een geringe stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden die vielen onder de PAS. Het legalisatieprogramma als bedoeld in 1.13a van de Wnb, is op 28 februari 2022 bekend gemaakt en van start gegaan. Op pagina 4 van dit programma staat vermeld dat in de Wnb is vastgelegd dat het legalisatieprogramma bedoeld is voor het legaliseren van zowel de PAS-meldingen als voor de meldingsvrije activiteiten. Het op 28 februari 2022 bekend gemaakte programma heeft betrekking op PAS-meldingen en daarin is opgenomen dat het programma in de loop van 2022 wordt aangevuld voor de meldingsvrije activiteiten.
De rechtbank is van oordeel dat hetgeen in artikel 1.13a van de Wnb en het legalisatieprogramma is opgenomen ten tijde van de beslissing op het handhavingsverzoek van eiseres (en ten tijde van het bestreden besluit) onvoldoende concreet zicht biedt op het legaliseren van de activiteiten van TBM, laat staan op welke termijn.
Bijzondere omstandigheden?
10. Vervolgens ziet de rechtbank zich geplaatst voor beantwoording van de vraag of er ten tijde van het besluit (op het handhavingsverzoek) sprake was van bijzondere omstandigheden die handhavend optreden dusdanig onevenredig maken dat daarvan dient te worden afgezien.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat op grond van het (ten tijde van het primaire besluit) wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering, en (ten tijde van het besluit op bezwaar) de inwerking getreden Wsn, redelijkerwijs mag worden verwacht dat de aanvraag van TBM om een natuurvergunning op afzienbare termijn kan worden verleend. Aan de hand van de ‘Gedoogstrategie omgevingsrecht Provincie Limburg’ heeft verweerder geconcludeerd dat sprake is van een gedoogwaardige situatie en daarom van een situatie waarin bestuursrechtelijk handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Volgens verweerder bestaat er in redelijkheid aanleiding om van handhavend optreden af te zien en het gebruik van de biomassa-installatie door TBM actief en onder voorwaarden te gedogen met de op 30 maart 2021 verleende gedoogbeslissing.
Daarbij kent verweerder ook gewicht toe aan het feit dat het gebruik van de biomassa-installatie door TBM niet is gewijzigd ten opzichte van de situatie ten tijde van het realiseren en de ingebruikname, welke situatie onder het oude PAS-systeem vergunningvrij was.
11. Op grond van artikel 1.13a, vierde lid, van de Wnb moeten de in het legalisatieprogramma, bedoeld in het tweede lid van dat artikel, opgenomen maatregelen worden uitgevoerd binnen drie jaar na de vaststelling van het programma. Op 28 februari 2022 is het legalisatieprogramma bekend gemaakt en van start gegaan. Dat betekent dat uiterlijk 28 februari 2025 de in de Wsn bedoelde maatregelen moeten zijn uitgevoerd en dat verweerder ten tijde van het primaire besluit en ten tijde van de beslissing op bezwaar nog geen zicht heeft gehad op de concrete tijdsduur die TBM is gegeven met het gedogen van de niet vergunde situatie. De bepaling in de gedoogbeslissing dat deze zijn geldigheid verliest op het moment dat redelijkerwijs moet worden aangenomen dat geen sprake meer is van zicht op legalisatie van de overtreding, is dusdanig ruim en vaag dat in het kader van een beslissing op een handhavingsverzoek gezegd moet worden dat daarmee het gedogen van een met de Wnb strijdige situatie voor onbepaalde duur wordt toegestaan.
12. De rechtbank is van oordeel dat voor het afzien van handhavend optreden, waartoe in beginsel had moeten worden overgegaan, gedurende een dusdanig lange en vooralsnog onbepaalde tijd, slechts dan aanleiding bestaat indien voldoende inzicht bestaat in de aard en impact van de gevolgen van overtreding van de vergunningplicht. Daarvoor is inzicht nodig in de (gecumuleerde) ecologische gevolgen van de stikstofemissies (en de bijdrage daaraan door TBM) op de relevante Natura 2000-gebieden, in het bijzonder de Maasduinen, en de aldaar voor stikstof gevoelige vegetatie. Verder dient de situatie van de te beschermen natuurwaarden duidelijk te zijn, in hoeverre de instandhoudingsdoelen voor die natuurwaarden worden gehaald en welke gevolgen het gedogen van de overtreding van de vergunningplicht door TBM gedurende een, vooralsnog, onbepaalde tijd heeft voor die natuurwaarden. Ook dient inzichtelijk te zijn of, in hoeverre en op welke termijn er stikstofruimte ontstaat die het mogelijk maakt dat aan TBM een natuurvergunning kan worden verleend.
12.1.
In de weging die verweerder heeft gemaakt ziet de rechtbank weliswaar terecht aandacht voor de voorgeschiedenis, de rechtszekerheid voor TBM en het bedrijfsbelang van TBM, de problematiek van de stikstofdiscussie en het voornemen van de wetgever om bedrijven als TBM te legaliseren, maar aan de natuurbelangen als hiervoor weergegeven is in de besluitvorming onvoldoende gewicht toegekend. Anders dan in algemene zin is aan het belang van natuurbescherming geen concrete invulling gegeven en is met de weigering van handhavend optreden in feite een status quo geformaliseerd sinds de afschaffing van de PAS voor een ten tijde van de besluitvorming onbepaalde duur. Afzien van handhavend optreden kan naar het oordeel van de rechtbank in het voorliggende geval, ook al zou de bijdrage door TBM beperkt zijn, niet of onvoldoende worden gedragen door toekomstige onzekere gebeurtenissen.
12.2.
In de uitspraak van 28 februari 2024 komt de Afdeling op een vergelijkbare wijze tot het oordeel dat een afweging van belangen waarbij aan de natuurbescherming onvoldoende invulling en gewicht is toegekend, de beslissing tot het weigeren handhavend op te treden in het geval van het ontbreken van een vereiste natuurvergunning de aan de rechter toekomende toetst niet doorstaat. [4]
13. Verweerder heeft nog aangevoerd dat een bedrijf als TBM niet stringenter dient te worden behandeld in vergelijking met een drijver die over een onherroepelijke PAS-vergunning beschikt die, achteraf bezien, onrechtmatig is verleend, terwijl daarvan toch gebruik mag worden gemaakt. Wat daarvan ook zij, de rechtbank is van oordeel dat als dit is bedoeld als een beroep op het gelijkheidsbeginsel, dat dan niet slaagt, reeds omdat er geen sprake is van gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld. Bovendien doet het aan bovenstaande conclusie over het motiveringsgebrek in de besluitvorming niet af.
14. Voor zover met een verwijzing naar de gedoogbeslissing is beoogd te stellen dat handhavend optreden in strijd komt met het vertrouwen dat TBM aan die beslissing zou kunnen ontlenen, overweegt de rechtbank als volgt.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in de voormelde uitspraak van 24 april 2019 [5] zijn gedoogbeslissingen, behoudens in zeer uitzonderlijke gevallen, geen besluiten omdat deze beslissingen niet op rechtsgevolg zijn gericht. Een beslissing om (al dan niet onder voorwaarden) niet tot handhaving over te gaan, berust immers niet op een zelfstandige bevoegdheid, maar vloeit voort uit een wettelijk toegekende bevoegdheid tot het nemen van een handhavingsbesluit. Een gedoogbeslissing is een brief van een bestuursorgaan waarin is vermeld dat volgens het bestuursorgaan sprake is van een overtreding, waartegen het bestuursorgaan vooralsnog niet tot handhaving overgaat, zonder meer of alleen als aan de in de brief vermelde voorwaarden wordt voldaan. De gedoogbeslissing heeft het karakter van een - al dan niet voorwaardelijke - toezegging van het bestuursorgaan dat het vooralsnog niet tot handhaving overgaat. Een dergelijke toezegging behelst geen rechtshandeling. In de voorliggende situatie doen zich geen zeer uitzonderlijke gevallen voor op grond waarvan geconcludeerd moet worden dat aan de gedoogbeslissing van 30 maart 2021 een ander rechtskarakter moet worden toegekend.
15. De rechtbank is van oordeel dat de gedoogbeslissing onmiskenbaar kwalificeert als een toezegging van het bevoegde bestuursorgaan om (in dit geval) vooralsnog niet handhavend op te treden. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van
29 mei 2019. [6] Het vertrouwensbeginsel brengt volgens die uitspraak echter niet met zich dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd. Daartoe is vereist dat bij afweging van de betrokken belangen, waarbij het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt, geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan. Die zwaarder wegende belangen kunnen zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang en meer specifiek, veel voorkomend in het omgevingsrecht, belangen van derden. De Afdeling overweegt in dit verband dat het algemeen belang dat is gediend bij handhaving in zijn algemeenheid weliswaar zwaar weegt, maar, indien een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel wordt gedaan, niet doorslaggevend hoeft te zijn, als er geen concrete bedreigde belangen van enige betekenis aangewezen kunnen worden.
16. Concreet betekent dit dat indien er zwaarder wegende belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen om vooralsnog niet handhavend op te treden, er reden is het gerechtvaardigd gewekte vertrouwen niet (langer) te honoreren.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder die belangenafweging onvoldoende heeft gemaakt nu daarin niet voldoende gewicht is toegekend aan de belangen van natuurbescherming in dezelfde zin als beschreven onder 12 t/m 12.2.
Tussenconclusie
17. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerders standpunt (ten tijde van het besluit tot afwijzing van het handhavingsverzoek en ten tijde van het bestreden besluit), dat er sprake is van bijzondere omstandigheden die handhavend optreden in de onderhavige situatie onevenredig maken, niet gedragen wordt door een deugdelijke motivering en in strijd komt met artikel 7:12 van de Awb. Daarom slaagt het beroep van eiseres. Het bestreden besluit dient daarom te worden vernietigd, met bepalingen over de vergoeding van het griffierecht en de proceskostenveroordeling (zie onder 23 en 24).
In stand laten van de rechtsgevolgen?
18. Vlak voor de zitting van 13 december 2022 heeft verweerder bij brief van
25 november 2022 laten weten dat inmiddels zes PAS-melders zijn gelegaliseerd en dat daaruit kan worden geconcludeerd dat in het kader van het legalisatieprogramma vorderingen worden gemaakt. Verder is aangevoerd dat op 24 mei 2022 een (landelijk) ontwerpprogramma voor de in artikel 1.12a van de Wnb bedoelde resultaatsverplichtingen is gepubliceerd gericht op het versnellen en verbreden van de stikstofaanpak. Op provinciaal niveau is er een Aanvalsplan Stikstof Limburg vastgesteld, onder meer met herstelmaatregelen voor de periode 2021 tot 2025, en een Limburgse Aanpak Stikstofreductie en Natuurverbetering.
18.1.
Van de zijde van TBM is vlak voor de zitting bij brief van 2 december 2022 aangevoerd dat inmiddels de eerste stikstofdepositieruimte beschikbaar is gekomen door uitkoop van veehouderijen en landelijke maatregelen zoals de verlaging van de maximumsnelheid op snelwegen en dat PAS-melders waartegen handhavingsverzoeken lopen met voorrang worden gelegaliseerd. Verder meldt TBM dat verweerder op 2 december 2022 bekend heeft gemaakt dat nog eens 25 veehouderijen zijn uitgekocht op korte afstand van Natura 2000-gebied Maasduinen en de locatie van TBM, resulterend in een reductie van 124 ton ammoniak per jaar. TBM heeft er ook nog op gewezen dat bij stillegging van de biomassacentrale aangesloten tuinders hun eigen gasgestookte WKK’s weer zouden moeten opstarten waarbij ook stikstof vrijkomt, zodat er per saldo geen stikstofwinst is.
18.2.
Deze stellingen en opmerkingen leiden de rechtbank niet tot een ander oordeel dan hiervoor (zie met name onder 17) weergegeven, omdat hiermee nog geenszins concreet invulling is gegeven aan de natuurbeschermingsbelangen in het geval waarvoor eiseres heeft verzocht om handhaving.
19. Het onderzoek ter zitting is geschorst om verweerder gelegenheid te geven de in geding zijnde natuurbeschermingsbelangen concreet in te vullen. De rechtbank zal aan de hand van de door verweerder ingebrachte informatie, en reacties daarop, bezien of er aanleiding is de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit op bezwaar in stand te laten.
20. In de brief van 3 maart 2023 heeft verweerder de stikstofdeposities van de bedrijfsactiviteiten van TBM op de betrokken overbelaste voor stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden gekwantificeerd. Verder heeft verweerder van de meeste betrokken gebieden aangegeven hoeveel afname van stikstofdepositie (totaal per gebied) zal worden gerealiseerd door vrijwillige uitkoop van agrarische bedrijven. Deze ruimte komt ten goede aan legalisering van projecten, onder andere zoals die van TBM. Verder heeft verweerder aangegeven dat een additionele stikstofreductie van in totaal 133.351,41 kg ammoniak binnen de provincie Limburg uit ‘warme sanering’ is te verwachten. Daar komt de verwachting bij dat op afzienbare termijn opnieuw uitkopen van een groot aantal bedrijven zal resulteren in een verdere substantiële afname van stikstofdepositie. Verweerder verwacht hiermee, mede in relatie tot de omvang van de stikstofdepositie van de bedrijfsactiviteiten van TBM, voldoende ruimte te hebben voor legalisatie van TBM, zodat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen.
21. De rechtbank stelt vast dat aannemelijk is gemaakt dat er, op termijn, door stikstofdepositiedaling (enige) stikstofruimte beschikbaar kan komen, maar dat daarmee nog niet duidelijk is dat, op welke hexagonen en wanneer die ruimte ook daadwerkelijk voor legalisering van de bedrijfsactiviteiten van TBM gebruikt kan worden. Verder is daarmee niet geconcretiseerd wat de ecologische gevolgen zijn van het toestaan van niet vergunde stikstofemissies van TBM op de relevante Natura 2000-gebieden en de effecten daarvan op de instandhoudingsdoelstellingen, juist nu het gedogen voor (zo) een lange tijd is toegestaan. Van belang is dat de relevante Natura 2000-gebieden stikstof overbelast zijn, niet zeker is waar en wanneer stikstofdepositieruimte beschikbaar komt en of en wanneer dat feitelijk ook ten gunste van vergunningverlening aan TBM kan worden aangewend. Omdat de bijdrage van TBM aan de stikstofdeposities beperkt lijkt, is te meer te verwachten dat de gevolgen geconcretiseerd kunnen worden, of aangestuurd kan worden op saldering dan wel op een andere oplossing.
21.1.
Kennelijk hebben verweerder en TBM ervoor gekozen de aanvraag niet door te zetten en te koersen op gedogen. De rechtbank ziet echter niet in dat er geen andere opties zijn geweest in de zin van (een poging doen tot zelf) maatregelen treffen door TBM, omdat stilzitten eigenlijk geen optie was. Sinds de uitspraken van de Afdeling van 29 mei 2019 [7] was immers duidelijk dat TBM ten onrechte niet over een natuurvergunning beschikte en gezien de ecologische situatie van de voor stikstof gevoelige natuurgebieden, is het naar het oordeel van de rechtbank niet aanvaardbaar stil te zitten tot (uiterlijk) eind februari 2025. De rechtbank ziet in de aanvullende stukken ook geen acties, of pogingen daartoe, om al eerder tot een concrete beëindiging van de met de wet strijdige situatie te komen. Kennelijk kiezen verweerder en TBM nog steeds voor het bewaren van de status quo zonder afweging van de gevolgen daarvan voor de betrokken Natura 2000-gebieden. De rechtbank ziet in deze omstandigheden geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand te laten.
Conclusie en gevolgen
22. Uit het voorgaande volgt dat verweerder niet mocht afzien van handhaving. Het beroep is daarom gegrond en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden (te vernietigen) besluit in stand te laten. De rechtbank zal, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, verweerder opdragen om, met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres te nemen, alsmede op het verzoek van eiseres om een vergoeding van de proceskosten in bezwaar. De rechtbank zal daartoe een termijn stellen.
23. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
24. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.187,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke uiteenzetting met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zestien weken na verzending van deze uitspraak een
nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak en dit
besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan eiseres te
vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van
€ 2.187,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, rechter, in aanwezigheid van
J.N. Buddeke, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 maart 2024.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 maart 2024.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 21 maart 2024
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.