Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 22/863
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 november 2023 in de zaak tussen
[eiser] , wonende te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. S.C. Leinders),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roerdalen, verweerder
(gemachtigde
:mr. J.R.P. Lamers
).
:mr. J.R.P. Lamers
).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de aan hem opgelegde plicht om binnen vier weken de (vergunningsvrije) aanbouw volledig te verwijderen en de opgelegde last onder dwangsom tot betaling van € 10.000,- (ineens).
1.1.
Eiser is huurder en bewoner van de woning aan de [adres] te [woonplaats] . Eiser heeft op een gegeven moment aan de achterzijde van de woning (vergunningsvrij) een aanbouw (te weten een terrasoverkapping) gerealiseerd.
1.2.
Naar aanleiding van een klacht/melding van een buurtbewoner heeft op
29 september 2021 een toezichtcontrole plaatsgevonden op het adres van eiser. De bevindingen van deze controle zijn neergelegd in de rapportage toezichtcontrole.
1.3.
Op 12 oktober 2021 heeft de omgevingscommissie de door eiser gerealiseerde (vergunningsvrije) aanbouw beoordeeld en aangemerkt als ‘welstandsexces’:
“De omgevingscommissie kan zich bijna niet voorstellen dat het hier gaat om een nieuwe aanbouw. Volgens de commissie is hier sprake van een buitensporige situatie in het aanzien van een bouwwerk, waarbij ook voor niet-deskundigen overduidelijk is dat als een (deel van een) bouwwerk op zichzelf, maar vooral ook in relatie tot de omgeving, ernstig in strijd is met redelijke eisen van welstand en afbreuk doet aan de ruimtelijke kwaliteit van een gebied. Ondanks dat het hier gaat om een welstandsvrij gebied is naar mening van de omgevingscommissie hier zeker sprake van een exces.”
1.4.
Vervolgens heeft verweerder eiser bij brief van 24 november 2021 bericht dat het voornemens is hem op te dragen binnen vier weken de overtreding van artikel 12, eerste lid, van de Woningwet (welstandexces) te beëindigen en beëindigd te houden op straffe van een last onder dwangsom. Naar aanleiding van dit voornemen heeft op 29 november 2021 een zienswijzegesprek plaatsgevonden in het gemeentehuis. Dit zienswijzegesprek heeft verweerder niet tot een ander standpunt gebracht.
1.5.
Op 5 december 2021 heeft eiser een gewijzigd bouwplan aangeleverd dat opnieuw is voorgelegd aan de omgevingscommissie. De omgevingscommissie heeft het gewijzigde bouwplan op 21 december 2021 beoordeeld en opnieuw aangemerkt als ‘welstandsexces’:
“De omgevingscommissie blijft bij haar eerder ingenomen standpunt en blijft deze aanbouw ook met de voorgestelde aanpassingen aanmerken als een exces. Immers is er nog altijd sprake van:
• Armoedig materiaalgebruik of materialen waarvan bekend is dat die onevenredig
‘lelijk’ verouderen en/of die een groot contrast vormen met de kwalitatief betere materialen van de bestaande bebouwing.
• Ernstige verwaarlozing van het uiterlijk van een bouwwerk.
E.e.a. zoals in de welstandsnota onder de excessenregeling staat aangegeven.”
1.6.
Daarna heeft verweerder op 28 december 2021 de last onder dwangsom aan eiser opgelegd.
1.7.
Op verzoek van eiser heeft verweerder op 24 januari 2022 de begunstigingstermijn verlengd tot één week na de verzenddatum van het bestreden besluit.
1.8.
Op 9 februari 2022 heeft de omgevingscommissie aanvullende informatie verstrekt.
1.9.
Verweerder heeft daarna bij het bestreden besluit - onder verwijzing naar het advies van de commissie voor de bezwaarschriften van diezelfde datum - het door eiser ingediende bezwaar ongegrond verklaard.
1.10.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.11.
De rechtbank heeft het beroep op 20 maart 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben als partij deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank moet beoordelen of verweerder op juiste gronden een last onder dwangsom heeft opgelegd tot het beëindigen en beëindigd houden van een welstandsexces. Daarvoor moet de rechtbank beoordelen of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een ‘welstandsexces’ waardoor eiser artikel 12, eerste lid, van de Woningwet heeft overtreden. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
3. Naar het oordeel van de rechtbank is het beroep van eiser ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Juridisch kader
4. Op grond van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet, voor zover hier van belang, mag het uiterlijk van een bestaand bouwwerk niet in ernstige mate in strijd zijn met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onderdeel b.
5. Op grond van artikel 12a, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woningwet stelt de gemeenteraad een welstandsnota vast, inhoudende beleidsregels waarin in ieder geval de criteria zijn opgenomen die het bevoegd gezag toepast bij de beoordeling of het uiterlijk van een bestaand bouwwerk in ernstige mate in strijd is met redelijke eisen van welstand.
6. Op grond van artikel 13a van de Woningwet, voor zover hier van belang, kan het bevoegd gezag, indien niet wordt voldaan aan artikel 12, eerste lid, degene die als eigenaar van een bouwwerk dan wel uit anderen hoofde bevoegd is tot het treffen van voorzieningen daaraan, verplichten tot het binnen een door hem te bepalen termijn treffen van zodanige door hem daarbij aan te geven voorzieningen, dat nadien wordt voldaan aan artikel 12, eerste lid.
7. Op grond van artikel 15, eerste lid, van de Woningwet kan het bevoegd gezag gelijktijdig met een besluit als bedoeld in artikel 12d, 13, 13a of 13b, tweede lid, besluiten tot oplegging van een last onder bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom, gericht op naleving van het eerstgenoemde besluit. In dat geval worden beide besluiten gelijktijdig bekendgemaakt.
7.1.
Op grond van artikel 15, tweede lid, van de Woningwet maakt, indien toepassing wordt gegeven aan het eerste lid, het besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom, wat betreft de mogelijkheid van bezwaar en beroep, deel uit van het in artikel 12d, 13, 13a of 13b, tweede lid, bedoelde besluit.
8. In de Welstandsnota 2018 van de gemeente Roerdalen (hierna: de Welstandsnota) staat in artikel 3.8, voor zover hier van belang, het volgende opgenomen:
“
(...)
(...)
De gemeente hanteert bij het toepassen van deze excessenregeling het criterium dat sprake moet zijn van een buitensporige situatie (exces) in het aanzien van een bouwwerk, waarbij ook voor niet-deskundigen overduidelijk is als dat een (deel van een) bouwwerk op zichzelf, maar vooral ook in relatie tot de omgeving, ernstig in strijd is met redelijke eisen van welstand en afbreuk doet aan de ruimtelijke kwaliteit van een gebied.
(...)
Er is in ieder geval sprake van een exces bij:
(...)
- armoedig materiaalgebruik of materialen waarvan bekend is dat die
onevenredig “lelijk“ verouderen en / of die een groot contrast vormen met de kwalitatief betere materialen van de bestaande bebouwing;
(...)
- ernstige verwaarlozing van het uiterlijk van een bouwwerk;
(...)
De excessenregeling geldt tevens voor vergunningsvrije bouwwerken.”
Het standpunt van eiser
9. Eiser stelt zich allereerst op het standpunt dat het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig is opgesteld en onvoldoende draagkrachtig is gemotiveerd.
Volgens eiser heeft verweerder namelijk onvoldoende rekening gehouden met de omstandigheid dat de aanbouw ten tijde van de besluitvorming slechts een ruwbouw betrof. De aanbouw is inmiddels afgerond en daardoor is er geen sprake meer van armoedige materialen of materialen waarvan bekend is dat die onevenredig lelijk verouderen. Bovendien blijkt uit de besluitvorming van verweerder noch uit de Welstandsnota van welke (vermeende) armoedige of lelijk verouderende materialen gebruik zou zijn gemaakt. Verweerder en de omgevingscommissie noemen wel een aantal materialen, maar deze materialen zijn enkel gebruikt voor de ruwbouw en deze materialen zijn later afgewerkt. Ten onrechte heeft verweerder hiernaar geen nader onderzoek gedaan.
Daarnaast voert eiser aan dat hij diverse alternatieven heeft aangedragen voor de uiteindelijke afwerking, maar verweerder heeft deze, zonder motivering, in strijd geacht met de redelijke eisen van welstand terwijl door verweerder geen alternatieven werden aangeboden.
Verder stelt eiser zich op het standpunt dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat geen sprake is van ernstige verwaarlozing van het uiterlijk van een bouwwerk.
9.1.
Eiser doet daarnaast een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Hij voert in dat kader aan dat verweerder niet heeft onderzocht hoe zijn aanbouw zich verhoudt tot bouwwerken in de buurt. Eiser wijst op het tuinhuis van zijn buurman, waarvan hij bij zijn beroepschrift een foto heeft overgelegd. Eiser kijkt vanuit zijn woning uit op dit tuinhuis en naar zijn mening is hier sprake van lelijk verouderd materiaal. Daarom kan niet zonder meer geconcludeerd worden dat zijn bouwwerk afbreuk doet aan de ruimtelijke kwaliteit van het gebied.
9.2.
Eiser voert tot slot aan dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met zijn belangen, die volgens hem voorts onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen belangen. Zo heeft verweerder onvoldoende rekening gehouden met eisers zeer beperkte financiële draagkracht. Hij is niet in staat om aan de dwangsom te voldoen, aangezien hij en zijn echtgenote beschikken over een inkomen op bijstandsniveau.
Daarnaast is eiser van mening dat verwijdering van het bouwwerk geen aanmerkelijke verbetering van de omgeving tot gevolg heeft. Het bouwwerk is namelijk zeer beschut gelegen tussen muren en een schutting.
Is sprake van een welstandsexces?
10. De rechtbank ziet zich allereerst – ambtshalve – voor de vraag gesteld of verweerder bevoegd is handhavend op te treden. Daarvoor dient de rechtbank in dit geval te beoordelen of sprake is van een welstandsexces. Als sprake is van een welstandsexces, dan is verweerder bevoegd tot handhavend optreden en geldt de beginselplicht tot handhaving. Als geen sprake is van een welstandsexces, dan is geen sprake van een overtreding op grond van de Woningwet en is verweerder niet bevoegd om op die grondslag handhavend op te treden. De rechtbank toetst het bestreden besluit ex-tunc, hetgeen wil zeggen: of ten tijde van de totstandkoming van het bestreden besluit sprake was van een welstandsexces.
11. De rechtbank komt op grond van het dossier en wat ter zitting is besproken tot het oordeel dat verweerder voldoende gemotiveerd tot de conclusie is gekomen dat sprake is van welstandsexces. De rechtbank heeft daartoe het volgende overwogen.
11.1.
Niet in geschil is dat de aanbouw een vergunningsvrij bouwwerk is en dat de woning (en aanbouw) van eiser ligt in een welstandsvrij gebied. Dat betekent dat er geen welstandstoetsing plaatsvindt, tenzij sprake is van een welstandsexces.
11.2.
Vast staat dat verweerder tot twee keer toe, te weten op 12 oktober 2021 en
21 december 2021, een welstandsadvies heeft ingewonnen bij de omgevingscommissie en dat de omgevingscommissie op 9 februari 2022 nog een nadere toelichting heeft gegeven.
Tussen partijen is niet in geschil dat de omgevingscommissie zich bij haar advisering telkens heeft gebaseerd op foto’s van de actuele situatie, die eiser zelf aan de omgevingscommissie heeft toegezonden. Weliswaar staat vast dat de omgevingscommissie zelf niet ter plaatse is geweest maar, anders dan eiser stelt, betekent dit naar het oordeel van de rechtbank niet dat dat deze adviezen van de omgevingscommissie daarmee niet zorgvuldig tot stand zijn gekomen. De foto’s geven immers een goed beeld van de aanbouw en de gebruikte materialen zoals die ten tijde van de totstandkoming van de adviezen op het perceel aanwezig waren [1] .
11.3.
Naar het oordeel van de rechtbank blijkt verder ook niet dat de adviezen en nadere toelichting naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertonen dat verweerder de adviezen en nadere toelichting niet bij zijn besluitvorming mocht betrekken. Zo volgt uit de nadere toelichting van de omgevingscommissie:
‘(…) Wat we zien is een willekeur aan diverse materialen, zoals underlaymentplaat welke deels, maar niet geheel, uit het zicht wordt onttrokken door een blauw dekzeil en dat weer is afgedekt met doorzichtig plexiglas om het geheel weersbestendig te maken. Dekzeilen bevatten ringen zodat men deze kan gebruiken om bijvoorbeeld goederen af te dekken, deze ringen zijn zichtbaar vanaf de zijde van de buren. Verder zien we dat men de vuren houten dakconstructie aan de buitenzijde heeft verlengd met vuren houten balkjes waarop een plexiglas overstek is gerealiseerd de uitvoering en detaillering van dit overstek is zeer inconsequent uitgevoerd en deels verstevigd met PUR-schuim. De achtergevel bestaat uit een schuifpui met rondom een zwart glanzend plaatmateriaal, waarschijnlijk zwarte plexiglas. Ook dit is met PUR-schuim verstevigd. Het geheel is onsamenhangend qua materiaal- en kleurkeuze, daarnaast is de uitvoering zowel qua maatvoering als detaillering inconsequent en willekeurig gekozen. Bovendien geldt de excessenregeling ook voor bouwwerken welke gelegen zijn in een welstandsvrijgebied. Gekeken is naar de ruimtelijke kwaliteit zover als deze zichtbaar is vanaf ons programma: streetsmart.cyclomedia. Het feit dat het slechts een ruwbouw betreft en de afwerking nog niet duidelijk is wordt ten zeerste door ons bestreden omdat aan de gevel met de buren geen ruimte meer aanwezig is om een andere afwerking te realiseren. Wel heeft de heer [eiser] in een gesprek op het gemeentehuis aangegeven dat er een andere afwerking mogelijk is en heeft daarvoor alternatieven aangereikt. Deze aanpassingen hadden betrekking op het veranderen van de zijgevel in kleur en materiaal én het verwijderen van het overstek aan de achterzijde. Deze aanpassingen betreffen niet het afwerken van een ruwbouw, immers moet het bestaande plaatmateriaal van de zijgevel worden weggehaald evenals de speciaal aangebrachte houten verlengstukken van de dakbalken en komt het door plexiglas vervaardigd overstek door deze aanpassingen te vervallen. De voorgestelde aanpassingen zijn op 21 december 2021 opnieuw aan de omgevingscommissie voorgelegd (zie Z/069794-008) maar waren geen aanleiding voor de commissie om hun eerdere advies (Z/069794-002) bij te stellen.’
11.4.
Met de voorgaande nadere toelichting, in onderlinge samenhang bezien met de adviezen, heeft de omgevingscommissie uiteen gezet waarom het bouwwerk volgens haar kan worden aangemerkt als een welstandsexces. Daargelaten of het hier een buitensporigheid in het uiterlijk betreft die ook voor niet-deskundigen evident is, volgt uit de advisering van de omgevingscommissie genoegzaam dat sprake is van armoedig materiaalgebruik waarvan bekend is dat die onevenredig ‘lelijk’ verouderen en/of die een groot contrast vormen met de kwalitatief betere materialen van de bestaande bebouwing.
De omgevingscommissie heeft daarbij, anders dan eiser heeft gesteld, betrokken dat de aanbouw nog niet gereed was en een ruwbouw betrof. Zij heeft immers in de nadere toelichting opgenomen dat de gevel aan de kant van de buren geen ruimte meer overliet om een andere afwerking te realiseren en dat de door eiser aangedragen alternatieven geen betrekking hebben op het afwerken van de ruwbouw. Verder staat in het advies van
21 december 2021 dat de omgevingscommissie “de aanbouw ook met de voorgestelde aanpassingen” blijft aanmerken als een exces. Ook hieruit volgt dat de omgevingscommissie rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat de aanbouw nog niet af was en dat de omgevingscommissie de door eiser voorgestelde aanpassingen in de advisering heeft betrokken. Voor zover eiser stelt dat hij in december 2021 meerdere alternatieven voor de afwerking heeft aangedragen, die niet in de advisering zijn betrokken, volgt de rechtbank hem daarin dus niet. Bovendien volgt uit het advies van 21 december 2021 genoegzaam dat ook deze voorgestelde aanpassingen blijk geven van armoedig materiaalgebruik waarvan bekend is dat die onevenredig ‘lelijk’ verouderen en/of die een groot contrast vormen met de kwalitatief betere materialen van de bestaande bebouwing. Dat verweerder niet zelf alternatieven heeft aangedragen, leidt niet tot een ander oordeel nu een dergelijke verplichting voor verweerder niet geldt.
11.5.
Naar het oordeel van de rechtbank zijn de adviezen en de nadere toelichting qua totstandkoming inzichtelijk en qua inhoud concludent en heeft verweerder zijn besluitvorming hierop mogen baseren. Verweerder heeft zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat sprake is van armoedig materiaalgebruik waardoor op grond van de Welstandsnota 2018 sprake is van een exces. Gelet daarop behoeft de vraag of sprake is van ernstige verwaarlozing van een bouwwerk geen nader bespreking meer. Door eiser zijn geen concrete aanknopingspunten naar voren gebracht die maken dat getwijfeld kan worden aan de adviezen. De rechtbank ziet reeds daarom geen aanleiding om, zoals eiser ter zitting heeft verzocht, een deskundige te benoemen. Dat eiser bij gebreke aan voldoende financiële middelen zelf geen deskundig tegenbericht heeft kunnen laten opstellen, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel
Had verweerder moeten afzien van het handhavend optreden en het opleggen van de last onder dwangsom?
12. De rechtbank stelt vast dat verweerder in zijn besluitvorming terecht heeft gewezen op de beginselplicht tot handhaving en de omstandigheid dat er geen concreet zicht is op legalisatie omdat er sprake is van een welstandsexces. Een welstandsexces is volgens vaste jurisprudentie geen overtreding van geringe aard en/of ernst [2] . Dat het handhavend optreden van verweerder mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor eiser, maakt dit optreden niet onevenredig. Eiser heeft met de bouw van de aanbouw het risico genomen dat hiertegen handhavend kon worden optreden [3] . Immers, zoals hiervoor reeds is overwogen, betekent vergunningsvrij bouwen in een welstandsvrij gebied niet dat zomaar alles kan worden gebouwd. Daarbij komt dat verweerder geen rekening hoefde te houden met het financiële argument van eiser, aangezien de last onder dwangsom immers slechts dient als prikkel om de situatie ongedaan te maken. Als eiser de aanbouw verwijdert, hoeft hij immers geen dwangsom te betalen.
12.1.
Voor zover eiser stelt dat de opgelegde dwangsom een onevenredig karakter heeft omdat hij zijn woning enkel groter wilde maken, heeft verweerder een zwaarder gewicht mogen toekennen aan het belang van handhaving dan aan het belang van eiser om de illegale situatie te kunnen voortzetten.
12.2.
Tot slot slaagt ook eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel niet, nu eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat verweerder in gelijke gevallen niet handhavend optreedt. Eiser heeft in dat verband erop gewezen dat zijn buren achterin de tuin een schuurtje hebben dat volgens hem verouderd en verwaarloosd is. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht gesteld dat het schuurtje geen aanbouw is en dat voor het schuurtje andere materialen zijn gebruikt dan voor de aanbouw. Er is daarmee geen sprake van gelijke gevallen.
Conclusie en gevolgen
13. Het beroep is ongegrond. Van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel of het motiveringsbeginsel is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Dat betekent dat het college eiser terecht de plicht heeft opgelegd om de aanbouw te verwijderen en verwijderd te houden op straffe van een dwangsom, omdat er sprake is van een welstandsexces. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.J. Krens, rechter, in aanwezigheid van
mr. D.S.A.W. Raes, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 29 november 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 29 november 2023
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.