Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: ROE 22/322 en 22/413
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 oktober 2023 in de zaken tussen
1. [eiseres sub 1]te [vestigingsplaats] , eiseres,
2. [eiser sub 2]te [woonplaats] , eiser,
gezamenlijk: eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roerdalen, verweerder
(gemachtigden: mr. J.R.P. Lamers en mr. L. van Melick).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel:
[naam vergunninghouder], te [woonplaats] (vergunninghouder).
[naam vergunninghouder], te [woonplaats] (vergunninghouder).
Procesverloop
Bij besluit van 19 april 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een horecapand met bedrijfswoning aan het [adres] te [plaats] tot zes appartementen.
Bij afzonderlijke besluiten van 14 december 2021 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren tegen het primaire besluit van respectievelijk eiseres en eiser ongegrond verklaard, onder aanvulling van de voorschriften waaronder de omgevingsvergunning is verleend.
Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eisers hebben binnen de termijn van artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) nadere stukken ingediend, die aan het dossier zijn toegevoegd.
De rechtbank heeft het beroep op 4 september 2023 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, ook als voorzitter van eiseres. Verder zijn verschenen [naam penningmeester] , penningmeester van eiseres, en de door eisers meegenomen deskundige [naam deskundige] , landschapsarchitect en planoloog.
Beoordeling door de rechtbank
Inleiding
1. Het geschil gaat over de verbouw van voormalig dorpscafé [naam café] in [plaats] tot zes appartementen. Vergunninghouder is de kleinzoon van mevrouw [naam] naar wie het café is vernoemd. Zoals hij ter zitting heeft toegelicht, heeft hij het café zo’n vijftien jaar uitgebaat. Door persoonlijke omstandigheden werd het te zwaar voor hem en is hij gestopt met de exploitatie. Het café heeft vervolgens zonder succes 2,5 jaar te koop gestaan.
2. De aanvraag die vergunninghouder op 18 december 2020 heeft ingediend, ziet op de verbouwing van het voormalige café met bovenwoning tot een appartementengebouw van drie lagen met steeds twee appartementen, met op de begane grond ook bergingen. Verweerder heeft de gevraagde omgevingsvergunning verleend voor het bouwen en het afwijken van het bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder respectievelijk a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
3. Eisers zijn het niet eens met de verleende vergunning. Zij vinden dat het café niet mag verdwijnen en dat verweerder alternatieven had moeten onderzoeken waardoor de horecafunctie daar behouden blijft. Eiser, die twee huizen naast het voormalige café woont, heeft daarbovenop aangevoerd dat de toekomstige bewoners van de zes appartementen meer geluidhinder en een grotere parkeerdruk zullen veroorzaken. Ook vreest hij voor aantasting van zijn privacy.
Is het beroep van eiseres ontvankelijk?
4. Bij het bestreden besluit gericht aan eiseres heeft verweerder – in navolging van het advies van de Commissie bezwaarschriften van de gemeente Roerdalen – het bezwaar van eiseres ontvankelijk en ongegrond geacht. In het verweerschrift in de beroepsprocedure heeft verweerder betoogd dat eiseres bij nader inzien geen belanghebbende is bij het primaire besluit. Of eiseres belanghebbende was bij het primaire besluit en of zij om die reden bezwaar kon maken, dient de rechtbank ambtshalve te toetsen.
5. In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb is bepaald dat onder belanghebbende wordt verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 1:2, derde lid, van de Awb is bepaald dat ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede worden beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
6. Blijkens de jurisprudentie [1] van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) dienen bij de vraag naar het rechtstreekse belang de doelstelling en de feitelijke werkzaamheden in onderling verband te worden beoordeeld. Bij de feitelijke werkzaamheden dient acht te worden geslagen op de periode voorafgaand aan het indienen van bezwaar. Verder geldt dat het louter in rechte opkomen tegen besluiten als regel niet kan worden aangemerkt als feitelijke werkzaamheden in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Evenmin kunnen als zodanig worden aangemerkt werkzaamheden die daarmee verband houden, zoals het indienen van zienswijzen over ontwerpbesluiten, het vergaren van informatie ten behoeve van bestuursrechtelijke procedures en het via de website informeren van derden over aanhangige of afgeronde procedures. Een andere uitleg zou betekenen dat voor de ontvankelijkheid van een bezwaar of beroep van een rechtspersoon, in een geval als hier aan de orde, in zoverre voldoende is dat hij dergelijke rechtsmiddelen pleegt aan te wenden. Dat zou erop neerkomen dat het beroepsrecht in feite voor een ieder open zou staan (actio popularis).
7. De rechtbank is van oordeel dat het opkomen tegen de vergunning voor de verbouw van café [naam café] past binnen de doelstellingen van eiseres. In artikel 3 van Pro haar statuten staat namelijk als doelstelling:
a. het behoud van een full service dag-café met (kleine) keuken en terras aan de straatzijde voor dorpsgenoten en toeristen in de oude dorpskern van [plaats] , in ieder geval op het perceel [adres] , thans bekend als café [naam café] ;
b. het beschermen van de historisch, beeldbepalende, oude dorpskern in het bijzonder [straatnaam 1] en [straatnaam 2] en ander cultureel erfgoed in [plaats] ;
c. het (doen) bevorderen van de levendigheid/vitaliteit van de oude dorpskern van [plaats] ;
d. het (doen) aanbieden van maatschappelijke voorzieningen voor dorpsgenoten en toeristen in de oude dorpskern van [plaats] ;
e. alsmede al hetgeen met een en ander rechtstreek of zijdelings verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn, alles in de ruimste zin des woords, waartoe behoort het voeren van juridische procedures om met de doelomschrijving ongewenste ontwikkelingen tegen te gaan of gewenste ontwikkelingen te initiëren en/of te bevorderen.
8. Zoals hiervoor is vermeld, moet voor de feitelijke werkzaamheden worden gekeken naar de activiteiten die eiseres heeft ontplooid tot het einde van de bezwaartermijn. Voor de vraag of de vergunningverlening eiseres rechtstreeks in haar belang heeft geraakt, is immers bepalend welke belangen zij op dat moment behartigde. Eiseres is op 31 mei 2021 opgericht. Tegen de vergunning konden tot en met 3 juni 2021 bezwaren worden ingediend. De rechtbank stelt vast dat niet is gebleken van feitelijke werkzaamheden tussen 31 mei en 3 juni 2021, anders dan werkzaamheden die verband hielden met het in rechte opkomen tegen de vergunning, zoals het indienen van het bezwaarschrift. De rechtbank begrijpt tegelijkertijd dat de zeer korte termijn tussen de oprichting van eiseres en het einde van de bezwaartermijn meebrengt dat eiseres nauwelijks de tijd had om feitelijke werkzaamheden te ontplooien. Daarom ziet de rechtbank aanleiding om te beoordelen of in de aanloop naar de oprichting van eiseres sprake was van feitelijke werkzaamheden in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb die aan eiseres ‘in oprichting’ kunnen worden toegerekend.
9. Eiseres heeft erop gewezen dat er vanaf 2018 een initiatief is geweest voor het ophangen van bloemen aan de lantaarnpalen in de omgeving van het [straatnaam 1] / [straatnaam 2] , en dat er met de gemeente overleg is geweest over het hekwerk rondom het Heilig Hartbeeld, het verbeteren van de kano-uitstapplaats aan de Roer en over de verkeerssituatie daar. De rechtbank stelt vast dat dit initiatieven waren van bewoners van [plaats] , waaronder eiser, en dat van oprichting van een stichting toen nog geen enkele sprake was. Dat is pas aan de orde gekomen in de bezwaartermijn, toen de latere oprichters van eiseres – zoals zij zelf zeggen – het gevoel hadden dat verweerder hen niet serieus nam en zij hun krachten wilden bundelen. Dat eiseres in de jaren na de oprichting wel feitelijke werkzaamheden heeft uitgevoerd die passen bij haar doelstellingen, maakt niet dat de vergunning in de bezwaartermijn eiseres rechtstreeks in haar belang raakte.
10. Het voorgaande betekent dat de rechtbank van oordeel is dat eiseres geen belanghebbende was bij de vergunningverlening. Dit betekent dat eiseres geen bezwaar kon indienen en dat verweerder het bezwaar ten onrechte inhoudelijk heeft behandeld. Het beroep van eiseres moet om die reden gegrond worden verklaard.
Kan vergunninghouder worden verplicht om het voormalige café te (laten) heropenen?
11. Het beroep van eiser tegen de verbouw van café [naam café] is vooral ingegeven door zijn zorg dat het voorzieningenniveau en daarmee de leefbaarheid in het centrum van [plaats] onder druk komt te staan. De rechtbank wijst er echter op dat wat eiser wil – heropening van het café – in de onderhavige procedure niet kan worden bereikt. Een eigenaar kan namelijk binnen het ruimtelijk ordeningsrecht niet worden verplicht om de bestemming die in een bestemmingsplan is vastgesteld, daadwerkelijk te verwezenlijken. Bestemmingsplannen bevatten verboden en geen geboden. Nu heropening van het café tegen de wil van vergunninghouder niet aan de orde is in deze procedure, hoefde verweerder anders dan eiser heeft gesteld, niet te onderzoeken of horeca in het pand mogelijk was. In deze procedure is dus alleen aan de orde of de vergunning voor de verbouw tot zes appartementen in strijd is met het recht.
Wat is het toetsingskader voor de verlening van de vergunning?
12. In artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is bepaald dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1º met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2º in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3º in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke ordening bevat.
13. Hieruit volgt dat een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan alleen kan worden verleend als wordt voldaan aan twee voorwaarden. Allereerst moet – kort gezegd – sprake zijn van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid, een verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad of, zoals hier, een geval als bedoeld in artikel 4 van Pro bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Ten tweede mag de activiteit niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. Het is aan verweerder om dat laatste te beoordelen; de bestuursrechter toetst terughoudend. Als aan de twee voorwaarden is voldaan, heeft verweerder de bevoegdheid om vergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan.
14. Bij de beslissing om al dan niet gebruik te maken van die bevoegdheid, is het aan verweerder om een belangenafweging te maken. Daarbij dient verweerder de ruimtelijke effecten die optreden als gevolg van de afwijking af te wegen tegen de met de afwijking gediende belangen. In beroep beoordeelt de bestuursrechter of de belangenafweging onevenredig is uitgevallen.
Is sprake van een geval als bedoeld in artikel 4 bijlage Pro II bij het Bor?
15. Het project ligt in het bestemmingsplan 1e herziening Kernen Roerdalen, en heeft de enkelbestemming Horeca. Met het project wordt afgeweken van artikel 10.1, aanhef en onder e, en artikel 10.2.3, onder c, van de planregels door respectievelijk het gebruik voor wonen (niet zijnde een bedrijfswoning) en de gezamenlijke oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken (bergingen, aan te bouwen woonkamers, overkapping en bestaande bouwwerken achter op het perceel) van meer dan 100 m2.
16. Voor de vergunning voor het afwijken heeft verweerder gebruik gemaakt van de kruimelgevallenregeling van artikel 4, eerste en negende lid, van bijlage II bij het Bor, namelijk voor “een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan” en voor “het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein”.
17. Eiser stelt dat artikel 4, negende lid, van bijlage II bij het Bor niet kan worden toegepast, omdat het bouwvolume wordt vergroot. Het is echter volgens jurisprudentie toegestaan om – zoals hier – het eerste en het negende lid te combineren. [2] Dit betekent dat bij toepassing van artikel 4, eerste en negende lid, van bijlage II bij het Bor de vergroting van het bouwvolume niet in de weg staat aan een afwijkingsvergunning.
18. Eiser stelt ook dat artikel 5, eerste lid, van bijlage II bij het Bor in de weg staat aan verlening van de afwijkingsvergunning omdat het aantal woningen toeneemt. Hierin is, voor zover hier van belang, bepaald dat bij de toepassing van artikel 4 het Pro aantal woningen gelijk blijft. Deze eis is volgens de tekst van artikel 5 echter Pro niet van toepassing op de gevallen bedoeld in artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II bij het Bor. Nu in dit geval toepassing wordt gegeven aan artikel 4, onderdeel 9, staat de toename van het aantal woningen niet in de weg aan vergunningverlening.
19. Conclusie is dat het project behoort tot de kruimelgevallen van artikel 4 van Pro bijlage II bij het Bor. Het project valt daarmee onder artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2, van de Wabo. Dit betekent ook dat, anders dan eiser stelt, er geen verplichting was voor verweerder om via een verklaring van geen bedenkingen de gemeenteraad te betrekken bij de beslissing op de aanvraag. Die verplichting is er alleen bij toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 3, van de Wabo.
Is de activiteit in strijd met een goede ruimtelijke ordening?
20. Zoals hiervoor vermeld, is voor de bevoegdheid om een vergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen, ook vereist dat de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Verweerder heeft erop gewezen dat [plaats] een woonomgeving is met enkele centrumvoorzieningen. De toevoeging van een woonfunctie is volgens verweerder daarom ruimtelijk passend. Daarbij heeft verweerder erop gewezen dat in het bouwplan het karakteristieke straatbeeld blijft behouden.
21. De rechtbank is van oordeel dat verweerder gebruik voor wonen mocht aanmerken als niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening, gelet op de woonomgeving waarin het voormalige café ligt. In dat verband merkt de rechtbank op dat in het gemeentelijke beleid de bouw van woningen juist wordt gestimuleerd, zoals hierna aan de orde komt. De door eiser ingeschakelde deskundige heeft gesteld dat een horecafunctie een essentiële functie is en dat binnen [plaats] eigenlijk alleen horeca mogelijk is op de plaats van het voormalige café. Dat moge zo zijn, het maakt wonen in een woonomgeving nog niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening, mede in ogenschouw nemend wat hiervoor is overwogen over de onmogelijkheid om binnen het ruimtelijk ordeningsrecht de verwezenlijking van een bestemming te verplichten.
22. Gezien het voorgaande is ook aan de tweede voorwaarde voldaan en had verweerder de bevoegdheid om de gevraagde vergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen.
Is de door verweerder gemaakte belangenafweging onevenredig?
23. Bij de beslissing om al dan niet gebruik te maken van de bevoegdheid om vergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan, heeft verweerder de doorslag gegeven aan de belangen die worden gediend door de afwijking. Verweerder heeft daarbij gewezen op de destijds geldende Beleidsregel compensatie woningbouwinitiatieven gemeente Roerdalen 2019. Hoewel deze beleidsregel ziet op de mogelijkheid van een financiële bijdrage voor ontwikkelaars van woningbouw, heeft verweerder op de zitting erop gewezen dat als wordt voldaan aan de voorwaarden voor een financiële bijdrage, woningbouw in ieder geval past binnen het beleid. In dat verband heeft verweerder opgemerkt dat de verbouw tot gevolg heeft dat woningen worden toegevoegd aan de gemeentelijke woningvoorraad door de splitsing van het pand, dat er sprake is van inbreiding, hergebruik van bestaand vastgoed en levensloopbestendige bouw doordat vergunninghouder in het bouwplan een lift heeft opgenomen. Daartegenover staan volgens verweerder geen milieuhygiënische belemmeringen.
24. Eiser stelt dat er wel degelijk milieuhygiënische belemmeringen zijn doordat de toekomstige bewoners geluid veroorzaken, zijn privacy aantasten doordat zij zicht hebben op zijn tuin en meer parkeerdruk veroorzaken. Voor zover eiser in de nadere stukken en op de zitting heeft gesteld dat verweerder onterecht geen rekening heeft gehouden met respectievelijk de waterhuishouding en de boom voor het voormalige café, is de rechtbank van oordeel dat eiser dit zodanig laat aan de orde heeft gesteld, dat het buiten beschouwing dient te worden gelaten. Over het betoog van eiser dat het zicht vanuit zijn tuin op het pand rommelig zal zijn, overweegt de rechtbank dat het welstandsadvies positief was. Dat verweerder het advies mocht overnemen, heeft hij niet betwist.
25. De rechtbank overweegt dat verweerder bij de vereiste belangenafweging niet de gevolgen van het hele project moet betrekken, maar alleen de gevolgen van de afwijking. In dit geval gaat het om het gebruik voor wonen in plaats van middelzware horeca met een bedrijfswoning. Het ligt voor de hand dat een horecabestemming over het algemeen meer geluidoverlast en meer parkeerdruk mee kan brengen dan gebruik voor wonen. Tegelijk is de rechtbank van oordeel dat gelet op de toename van het aantal woningen en de indeling van het pand het niet is uitgesloten dat de hinder juist toeneemt. Daarom beoordeelt de rechtbank hierna de aspecten van geluid, privacy en parkeerdruk.
26. Op de zitting heeft vergunninghouder toegelicht dat hij het bouwplan heeft aangepast om aan de zorgen van omwonenden tegemoet te komen. Hij heeft namelijk het bouwplan zo aangepast dat op de bovenverdiepingen de ramen aan de rechterzijgevel – de kant waar eiser woont – van matglas zijn en niet open kunnen. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat eiser wat betreft de rechterzijgevel door het gebruik van matglas niet voor aantasting van zijn privacy hoeft te vrezen, en doordat de ramen niet open kunnen ook niet voor geluidhinder. Wel zijn er ramen aan de achterkant van het pand, en beschikken de twee appartementen op de eerste verdieping aan de achterzijde van het pand over een terras. Enig geluid van die kant kan wel worden verwacht. Om geluidhinder tegen te gaan en om te voorkomen dat de toekomstige bewoners vanaf hun terras recht in de tuin van de rechterbuurman kijken, heeft vergunninghouder in het bouwplan een hoge afscheiding aan de rechterzijde van het terras aangebracht die doorloopt in het dak van de schuur van de rechterbuurman. Dit beperkt niet alleen het zicht van toekomstige bewoners van de eerste verdieping op de tuin van de rechterbuurman, maar ook op het daarnaast gelegen perceel van eiser: het zal daarbij alleen nog gaan om het achterste deel van zijn tuin, op een afstand van zo’n vijftig meter. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de gevolgen van de vergunning voor de aspecten geluid en privacy beperkt zullen zijn.
27. Eiser heeft ook betoogd dat verweerder had moeten onderzoeken hoeveel geluidhinder de warmtepompen bij de appartementen zullen gaan veroorzaken. De rechtbank stelt vast dat vergunninghouder geen warmtepompen heeft aangevraagd, en verweerder deze ook niet heeft vergund. Daarbij heeft verweerder er ter zitting op gewezen dat sprake is van bestaande bouw met een gasaansluiting. De rechtbank ziet dan ook geen reden waarom verweerder aanleiding had moeten zien om in te gaan op geluidhinder door warmtepompen die in deze procedure niet aan de orde zijn.
28. Vanwege de mogelijke parkeeroverlast heeft verweerder bij de beslissing op bezwaar een nader voorschrift opgenomen dat, kort gezegd, parkeerplaatsen conform het parkeerplan moeten worden gerealiseerd vanaf het moment waarop het pand in gebruik wordt genomen als wonen. De rechtbank stelt vast dat de parkeerplaatsen deels op eigen terrein zijn gepland en voor het overige op het [straatnaam 3] . De rechtbank heeft geen aanwijzing dat dit onvoldoende is om de eventuele toename van de parkeerdruk op te vangen.
29. Gezien het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de vergunning geen onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat van eiser meebrengt. Verweerder heeft daarom het belang van vergunninghouder bij realisering van zijn bouwplan en het belang bij een vergroting van de (levensbestendige) woningvoorraad mogen laten prevaleren boven het belang van eiser bij het voorkomen van mogelijke overlast door de toekomstige bewoners van de zes appartementeen.
Conclusie en gevolgen
30. Het beroep van eiseres is gegrond, nu verweerder haar bezwaar ten onrechte inhoudelijk heeft behandeld. Het besluit dat is gericht aan eiseres dient te worden vernietigd. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en het bezwaar van eiseres nietontvankelijk te verklaren.
31. Verweerder wordt opgedragen het betaalde griffierecht aan eiseres te vergoeden. Van proceskosten die volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
32. Het beroep van eiser is ongegrond. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug en ook geen vergoeding van zijn proceskosten, voor zover hij die gemaakt heeft.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eiseres gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit dat is gericht aan eiseres;
- verklaart het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit niet-ontvankelijk, en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 365,- aan eiseres te vergoeden;
- verklaart het beroep van eiser ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.B.L. van der Weele, rechter, in aanwezigheid van F.G.A. Claessen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 16 oktober 2023
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.