Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
Zaaknummer: ROE 21 / 3414
Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 september 2023 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , wonend te [woonplaats] , eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roermond, verweerder.
Procesverloop
Bij brief van 11 februari 2021 heeft verweerder aan Yask Facility Management B.V. (hierna: Yask) een van rechtswege verleende omgevingsvergunning bekendgemaakt voor het realiseren van een erfafscheiding rondom een containerpark op het adres [adres] te [woonplaats]
(hierna: het besluit van rechtswege).
Bij besluit van 12 maart 2021 heeft verweerder aan Yask een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een erfafscheiding rondom een containerpark op het adres [adres] te [woonplaats] (hierna: het besluit op aanvraag).
Eisers hebben zowel tegen het besluit van rechtswege als het besluit op aanvraag bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 12 november 2021 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar tegen het besluit op aanvraag ongegrond verklaard, het bezwaar tegen het besluit van rechtswege gegrond verklaard en dit besluit in stand gelaten onder wijziging van de motivering en de inhoud ervan door voorschriften aan dit besluit te verbinden.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eisers hebben een reactie op het verweerschrift gegeven en nadere stukken ingediend.
Yask heeft geen gebruik gemaakt van de gelegenheid om als partij aan het geding deel te nemen.
Het beroep is behandeld op de zitting van 30 maart 2023, waar eisers en verweerder, vertegenwoordigd door mr. R. Gilissen, zijn verschenen.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
Overwegingen
Voorgeschiedenis van het bestreden besluit
1. Yask is exploitant/beheerder van het pand gelegen op het adres [adres] te [woonplaats] . Het pand betreft een beschermd rijksmonument, waarin de [naam] is gevestigd. Eisers wonen naast dit gebouw en stellen overlast te ervaren van – kort gezegd – het gebruik van de groenvoorziening achter het [naam] als opslagplaats voor bedrijfsafval in vuilniscontainers en de opslag van bedrijfsmateriaal.
2. Naar aanleiding van een handhavingsverzoek van eisers van 20 september 2020 heeft verweerder bij brief van 27 oktober 2020 aan Yask onder meer het volgende medegedeeld:
“Tijdens de controle op 2 oktober 2020 constateerden wij dat op het terrein achter de [naam] diverse (afval-) containers, dranghekken en ander bedrijfsmateriaal is opgeslagen, waarbij enkele containers niet of niet goed zijn afgesloten.
(...)
Voor het gebruiken van de gronden achter het [naam] om afval en andere materialen te verzamelen en op te slaan, heeft u toestemming nodig. Die toestemming bestaat uit het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘handelen in strijd met het bestemmingsplan’. (...) Het verzamelen en opslaan van afval en andere materialen is (...) niet rechtstreeks toegestaan op grond van het vigerende bestemmingsplan. Daarnaast is het op grond van het bestemmingsplan niet toegestaan om niet-bebouwde grond te gebruiken voor het opslaan, storten of bergen van al dan niet afgedankte stoffen, voorwerpen en producten, tenzij dit gebruik noodzakelijk is voor of verband houdt met op de bestemming gerichte gebruik van de gronden. Het verzamelen en opslaan van afval en andere materialen houdt geen verband met de groenbestemming die op deze locatie rust.
(...)
Wij vragen van u binnen 6 weken na verzenddatum van deze brief een einde te maken aan de illegale situatie (...). (Gebruik terrein achterzijde [naam] voor het verzamelen van afval en andere opslag). Dit kunt als volgt doen:
a. U kunt een omgevingsvergunning aanvragen voor de activiteit ‘handelen in strijd met het bestemmingsplan’, zodat de gronden achter het [naam] , waar het afval en diverse andere materialen (al dan niet in containers) worden verzameld en opgeslagen, als zodanig worden gebruikt. Indien er tevens bouwwerken zullen worden gerealiseerd die niet omgevingsvergunningsvrij zijn (zoals het plaatsen van een afscheiding zodat de buren een prettiger zicht hebben), dient ook de activiteit ‘bouwen’ te worden aangevraagd.
b. Een andere mogelijkheid om de onderhavige situatie te legaliseren, is om deze gronden met een groenbestemming niet meer als opslagplaats te gebruiken en deze (in de toekomst) ook niet als zodanig in gebruik te nemen (...).”
2.1.
Yask heeft op 9 december 2020 bij verweerder een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het project “realiseren van een terreinafscheiding rondom het containerpark t.p.v. de [naam] te [woonplaats] ”. De aanvraag vermeldt dat deze wordt aangevraagd voor de activiteit ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’ omdat de terreinafscheiding buiten het bestemmingsvlak ‘cultuur en ontspanning’ ligt. Daarnaast is met betrekking tot deze activiteit vermeld dat het beoogde gebruik van de gronden of het bouwwerk het huidige gebruik betreft. De locatie van de terreinafscheiding “betreft een bestaande buitenruimte (...) die als stalling dient voor de afvalcontainers”, aldus de aanvraag.
2.2.
Op 27 januari 2021 is – kennelijk namens Yask – een melding Activiteitenbesluit gedaan voor het veranderen van het bedrijf. De melding vermeldt dat deze ziet op “het exploiteren van een bestaande afvalinrichting aanwezig aan de achterzijde van de [naam] . Deze bestaande afvalopslag wordt heringericht en voorzien van een scherm om de opslag uit het zicht te brengen.”. Als datum van het veranderen van de activiteit is 1 april 2021 genoemd.
2.3.
Verweerder heeft niet binnen de in artikel 3.9, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) genoemde termijn op de aanvraag van 9 december 2020 beslist, zodat op 4 februari 2021 het besluit van rechtswege is ontstaan. De brief van 11 februari 2021 vermeldt in dat kader dat deze vergunning is ontstaan voor de activiteit “Handeling in strijd met bestemmingsplan
(realiseren terreinafscheiding rondom bestaande containerpark.)”.
(realiseren terreinafscheiding rondom bestaande containerpark.)”.
2.4.
Op 15 februari 2021 heeft Yask bij verweerder een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het project “plaatsing van een terreinafscheiding t.p.v. een buitenruimte van de [naam] ”. De aanvraag vermeldt dat deze wordt aangevraagd voor de activiteit ‘bouwen’ en ziet op het nieuw plaatsen van een erfscheiding voorzien van beplanting. Daarnaast is met betrekking tot deze activiteit (onder meer) vermeld dat het beoogde gebruik van het bouwwerk conform het bestaande gebruik zal zijn.
2.5.
Bij het besluit op aanvraag heeft verweerder – voor zover hier van belang – een omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen van een bouwwerk
(plaatsen erfafscheiding)” verleend. In dit besluit heeft verweerder overwogen dat het bouwplan niet in overeenstemming is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘Roerdelta fase 1’ (hierna: het bestemmingsplan) en vervolgens verwezen naar het besluit van rechtswege.
(plaatsen erfafscheiding)” verleend. In dit besluit heeft verweerder overwogen dat het bouwplan niet in overeenstemming is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘Roerdelta fase 1’ (hierna: het bestemmingsplan) en vervolgens verwezen naar het besluit van rechtswege.
3. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen de onder 2.3 en 2.5 genoemde besluiten. In het kader van de bezwaarprocedure heeft op 25 mei 2021 een hoorzitting van de gemeentelijke bezwaarschriftencommissie (hierna: de commissie) plaatsgevonden. De commissie heeft op 3 september 2021 advies uitgebracht.
3.1.
Met betrekking tot het besluit van rechtswege vermeldt het advies dat de commissie van oordeel is dat verweerder in het kader van de heroverweging in bezwaar alsnog dient te toetsen of sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Zij adviseert de van rechtswege verleende vergunning te herroepen, in die zin dat deze alsnog geweigerd wordt tenzij aangetoond wordt dat de vergunning in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening is. Met betrekking tot het besluit op aanvraag heeft de commissie overwogen – voor zover hier van belang – dat verweerder het (positieve) welstandsadvies van de Commissie Beeldkwaliteit over het bouwplan aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen en geadviseerd het bezwaar tegen dit besluit ongegrond te verklaren. Tot slot heeft de commissie overwogen dat voor zover de bezwaren van eisers betrekking hebben op het gebruik van de grond als opslag van afval en goederen en op de gevolgen die de vergunningen voor hen hebben, deze geen doel treffen nu slechts relevant is wat aangevraagd is. Dit is in dit geval het realiseren van een erfafscheiding.
Inhoud van het bestreden besluit
4. Verweerder heeft bij het bestreden besluit het besluit van rechtswege en het besluit op aanvraag in stand gelaten, met dien verstande dat de motivering van eerstgenoemd besluit is aangevuld en aan dat besluit voorschriften zijn verbonden.
4.1.
Met betrekking tot het besluit van rechtswege heeft verweerder overwogen dat de erfafscheiding wordt opgericht met het oog op een gebruik dat in strijd is met de geldende bestemming (‘groen’), nu zij dient voor de afsluiting van een terrein dat dient als stallingsplaats voor afvalcontainers. Hoewel dit niet expliciet uit de aanvraag van 9 december 2020 blijkt, heeft deze aanvraag volgens verweerder ook betrekking op het realiseren van een stallingsplaats voor afvalcontainers. Gelet hierop heeft het besluit van rechtswege voor de activiteit ‘handelen in strijd met het bestemmingsplan’ dus zowel betrekking op het bouwen van een erfafscheiding als op het realiseren van een stallingsplaats voor afvalcontainers. Voor de erfafscheiding kan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, onder 3, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) de gevraagde omgevingsvergunning worden verleend. Voor het realiseren van een stallingsplaats voor afvalcontainers kan de vergunning worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, onder 9, van bijlage II van het Bor. Gelet op de locatie van de stallingsplaats – ongeveer 25,55 meter tot de gevel van het dichtstbijzijnde gevoelige object (de woning van eisers) – en in aanmerking genomen dat het gaat om kleinschalige opslag in containers van afval dat hoofdzakelijk afkomstig is van de in de [naam] uitgeoefende activiteiten die periodiek door een ophaaldienst worden geleegd, acht verweerder verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening, mits de – nader in het bestreden besluit geduide – voorschriften aan de vergunning worden verbonden. Nu op deze vergunningverlening de reguliere procedure van toepassing is, is artikel 3.9 van de Wabo van toepassing en is de gevraagde omgevingsvergunning van rechtswege verleend.
4.2.
Met betrekking tot het besluit op aanvraag heeft verweerder – voor zover hier van belang – overwogen dat de erfafscheiding een vergunningplichtig bouwwerk is dat voldoet aan de regels over bouwactiviteiten behorende bij de geldende bestemming ‘groen’ van het bestemmingsplan en dat in overeenstemming is met redelijke eisen van welstand.
Beoordeling van het bestreden besluit
5. Eisers kunnen zich niet verenigen met het bestreden besluit en hebben hiertegen beroep ingesteld. Op wat zij in dat kader hebben aangevoerd, zal de rechtbank hieronder waar nodig ingaan.
6. De rechtbank stelt daarbij voorop dat zij verweerder niet kan volgen in zijn – eerst bij het bestreden besluit ingenomen – standpunt dat het besluit van rechtswege mede betrekking heeft op het realiseren van een stallingsplaats voor afvalcontainers. Uit de bewoordingen van de aanvraag van 9 december 2020 – als hiervoor onder 2.1 weergegeven – is op geen enkele wijze af te leiden dat Yask (ook) daarvoor een vergunning heeft aangevraagd. Dit volgt overigens evenmin uit (de bewoordingen van) het besluit van rechtswege zelf. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat de grondslag van de aanvraag bepalend is voor wat vergund kan worden [1] . In het stelsel van de Wabo is geen plaats voor een beslissing over een omgevingsvergunning anders dan op grond van een daartoe strekkende aanvraag. Uitgangspunt van de Wabo is dat het, behoudens de situatie als bedoeld in artikel 2.7 van die wet, de aanvrager is die bepaalt voor welke activiteiten hij een aanvraag indient en dus wat de omvang van het project is.
6.1.
Yask heeft op 9 december 2020 een aanvraag ingediend voor het realiseren van een terreinafscheiding. Dit is daarmee de omvang van het project waarvoor de omgevingsvergunning is aangevraagd. Dat in de aanvraag ook is vermeld dat de terreinafscheiding rondom de – zonder omgevingsvergunning – reeds gerealiseerde en in gebruik zijnde stallingsplaats bij het [naam] wordt opgericht, maakt dit niet anders. Hoewel gelet op de brief van verweerder van 27 oktober 2020 niet uit te sluiten valt dat Yask naar aanleiding van die brief wel de intentie heeft gehad ook een vergunning voor de realisatie en het gebruik van een stallingsplaats voor afvalcontainers aan te vragen (te meer nu de aanvraag ziet op de activiteit ‘handelen in strijd met het bestemmingsplan’ en er ook een melding op grond van het Activiteitenbesluit is gedaan), is de enkele vermelding in de aanvraag dat de terreinafscheiding wordt opgericht bij een locatie die dient als stalling voor afvalcontainers onvoldoende concreet om daar een dergelijke aanvraag in te lezen. Evenmin is sprake van onlosmakelijke activiteiten als bedoeld in artikel 2.7 van de Wabo, nu het oprichten van een erfafscheiding een fysiek van de realisatie en het gebruik van een stallingsplaats voor afvalcontainers te onderscheiden activiteit betreft. Die activiteiten kunnen daarom los van elkaar worden gezien.
7. Door bij het bestreden besluit te oordelen dat het besluit van rechtswege ook betrekking heeft op het realiseren van een stallingsplaats voor afvalcontainers, is verweerder derhalve buiten zijn beoordelingskader getreden. Daarom is sprake van een zorgvuldigheidsgebrek. Het bestreden besluit dient hierom te worden vernietigd voor zover dit betrekking heeft op de – volgens verweerder verleende – omgevingsvergunning voor het realiseren van een stallingsplaats voor afvalcontainers. Dit heeft tot gevolg dat de beroepsgronden van eisers tegen deze omgevingsvergunning geen bespreking behoeven.
Tussenconclusie, vervolgvragen en verdere beoordeling
8. Op grond van het vorenstaande moet worden geconcludeerd dat de aanvraag die aan het besluit van rechtswege ten grondslag ligt enkel betrekking heeft op het oprichten van een erfafscheiding, zoals ook door de commissie met juistheid is opgemerkt, en ziet op de activiteit ‘handelen in strijd met het bestemmingsplan’. Het is juist dat, zoals in de aanvraag is vermeld, dit bouwwerk buiten het bestemmingsvlak ‘cultuur en ontspanning’ ligt, maar dit miskent dat die bestemming enkel geldt voor het [naam] zelf en niet voor de naast dit gebouw gelegen gronden waarop de erfafscheiding wordt opgericht. Op die bestemming rust op grond van het bestemmingsplan de (enkel)bestemming ‘Groen’. In zoverre gaat de aanvraag dus uit van een onjuiste aanname inzake het ter plaatse geldende planologische kader. Dit roept de vraag op of voor het oprichten van de erfafscheiding wel een vergunning voor de activiteit ‘handelen in strijd met het bestemmingsplan’ is vereist (en naar aanleiding van de daartoe strekkende aanvraag van rechtswege is verleend).
9. Zoals uit het bestreden besluit blijkt, dient het antwoord op deze vraag volgens verweerder bevestigend te luiden. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de omgevingsvergunning voor het realiseren van een erfafscheiding rondom een containerpark op 4 februari 2021 van rechtswege is ontstaan voor de activiteit ‘handelen in strijd met bestemmingsplan’, nu dit bouwwerk wordt opgericht met het oog op een gebruik in strijd met de geldende bestemming ‘Groen’ en daarmee op zichzelf in strijd is met artikel 6.2.1, onderdeel a, van de regels van het bestemmingsplan.
10. Op grond van artikel 6.1 van de planregels zijn de voor ‘Groen’ aangewezen gronden bestemd voor (a.) openbare groenvoorzieningen, (b.) water en waterhuishoudkundige voorzieningen en (c.) bestaande bouwwerken ter plaatse van de op de verbeelding aangegeven bouwvlakken, met de daarbij behorende (d.) paden, bruggen en pleinen, (e.) nutsvoorzieningen, (f.) speelvoorzieningen, (g.) verhardingen en (h.) evenementen.
Op grond van artikel 6.2.1, onder a, van de planregels mogen op de als ‘Groen’ bestemde gronden uitsluitend bouwwerken ten dienste van de in artikel 6.1 genoemde functies mogen worden gebouwd.
Op grond van artikel 6.2.3, onder a, van de planregels bedraagt de hoogte van bouwwerken, geen gebouw zijnde, maximaal 3,00 meter, met uitzondering van erfafscheidingen, waarbij de hoogte maximaal 2,00 meter bedraagt.
In artikel 1.31 van de planregels is een gebouw gedefinieerd als: elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt.
11. De rechtbank stelt allereerst vast dat het, gelet op de systematiek van deze regels, de vraag is of artikel 6.2.1 van toepassing is op een erfafscheiding. Een erfafscheiding is immers een bouwwerk, geen gebouw zijnde, en artikel 6.2.1 het opschrift ‘Gebouwen’ heeft, waar artikel 6.2.3 betrekking heeft op bouwwerken, geen gebouwen zijnde, en erfafscheidingen daarbij uitdrukkelijk noemt. Daargelaten het antwoord op deze vraag, overweegt de rechtbank, mede gelet op het gegeven dat artikel 6.2.1, onderdeel a, van de planregels wel (ook) spreekt over ‘bouwwerken’, als volgt.
11.1.
Een erfscheiding is een bouwwerk dat ten dienste van de functie openbare groenvoorziening kan zijn. In zoverre is er, indien, zoals volgt uit wat onder 6.1 en 7 is overwogen, het voorziene, maar niet aangevraagde of vergunde – en derhalve illegale – gebruik van de gronden ter afscheiding van de stallingsplaats voor afvalcontainers buiten beschouwing wordt gelaten, geen strijd met het bestemmingsplan. De stallingsplaats bestaat in planologisch opzicht immers niet. Er kan dus in ruimtelijk opzicht geen link zijn tussen de erfafscheiding en het nog steeds illegaal zijnde gebruik van de grond als stallingsplaats voor afvalcontainers. De bestemming (en het gebruik van de gronden) is nog steeds (bedoeld voor) ‘Groen’; een erfafscheiding past daarbij. Gelet hierop was voor de erfafscheiding geen omgevingsvergunning nodig voor de activiteit ‘handelen in strijd met een bestemmingsplan’ en is er dientengevolge op 4 april 2021 geen omgevingsvergunning van rechtswege ontstaan voor die activiteit. Dit was niet mogelijk, omdat de erfafscheiding immers niet in strijd is met het bestemmingsplan. Dit betekent dat het bestreden besluit vernietigd dient te worden voor zover het betrekking heeft op de omgevingsvergunning voor de erfafscheiding voor het handelen in strijd met het bestemmingsplan en het op 11 februari 2021 bekendgemaakte besluit van rechtswege herroepen zal worden.
11.2.
Wat betreft de beslissing op bezwaar gericht tegen de bij het besluit op aanvraag verleende omgevingsvergunning voor het realiseren van een erfafscheiding rondom een containerpark voor de activiteit ‘bouwen’, is de rechtbank van oordeel dat, daargelaten de vraag of voor het bouwen een omgevingsvergunning nodig was, deze in rechte stand kan houden. Eisers hebben namelijk geen concrete gronden ingediend tegen deze bij het bestreden besluit in stand gelaten omgevingsvergunning.
Conclusie en gevolgen
12. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover dit betrekking heeft op de omgevingsvergunningen voor de erfafscheiding en de stallingsplaats voor afvalcontainers inzake de activiteit ‘handelen in strijd met het bestemmingsplan’. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat het hierop betrekking hebbende besluit van rechtswege wordt herroepen. De bezwaren tegen het besluit op aanvraag heeft verweerder terecht ongegrond verklaard; dit besluit blijft dus in stand.
13. Omdat het beroep gegrond is, dient verweerder het griffierecht aan eisers te vergoeden. Er is niet gebleken van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover dit betrekking heeft op de omgevingsvergunningen voor de erfafscheiding en de stallingsplaats voor afvalcontainers inzake de activiteit ‘handelen in strijd met het bestemmingsplan’;
- herroept het besluit van rechtswege;
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde (deel van het) bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht (ad € 181,00) aan eisers te vergoeden.
Aldus vastgesteld door mr. R.M.M. Kleijkers, rechter, in aanwezigheid van mr. P.M. van den Brekel, griffier.
De uitspraak is openbaar gemaakt op 6 september 2023.
de griffier is verhinderd rechter
te ondertekenen
Afschrift verzonden aan partijen op: 6 september 2023
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan door een belanghebbende en het bestuursorgaan binnen zes weken na de dag van verzending ervan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.