Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Maastricht
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 21/1138
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 05 september 2023
in de zaak tussen
1)
Carolus Magnus B.V. handelend onder de naam Café Charlemagne, uit Maastricht, eiseres,
Carolus Magnus B.V. handelend onder de naam Café Charlemagne, uit Maastricht, eiseres,
2)
[eiseres sub 2] handelend onder de naam [handelsnaam], uit [vestigingsplaats] , eiseres,
[eiseres sub 2] handelend onder de naam [handelsnaam], uit [vestigingsplaats] , eiseres,
hierna tezamen ook aangeduid als eiseressen,
(gemachtigde: mr. A.J.J. Kreutzkamp),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maastricht, het college,
(gemachtigden: mr. M.E.J.M. Vorstermans en J.M. van den Bergh).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseressen gericht tegen de vaststelling van het indelingsplan voor het pleinterras [adres] te Maastricht.
Bij besluit van 29 september 2020 (het primaire besluit) heeft het college het indelingsplan voor het pleinterras [adres] vastgesteld.
Met het besluit van 5 maart 2021 (het bestreden besluit) - verzonden 9 maart 2021 - heeft het college de bezwaren van eiseressen tegen de vaststelling van het indelingsplan ongegrond verklaard onder aanvulling van de motivering.
Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 15 juni 2023 op zitting gevoegd behandeld met de beroepszaak van eiseressen met nummer ROE 21/1187. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseressen, [naam 1] (vertegenwoordiger van eiseres sub 1), [naam 2] (vertegenwoordiger van eiseres sub 2) en de gemachtigden van verweerder. Daarna zijn de beroepszaken gesplitst en wordt in iedere zaak afzonderlijk uitspraak gedaan.
De zaken zijn vervolgens gesplitst en in elke zaak is afzonderlijk uitspraak gedaan.
Totstandkoming van het besluit
1. De gemeenteraad van de gemeente Maastricht heeft op 29 februari 2020 een Terrasverordening vastgesteld. De Terrasverordening bevat een uitgebreide procedurebeschrijving voor verdeling en verlening van pleinterrasvergunningen. In deze verordening is bepaald dat het [adres] een plein is waar sprake is van een pleinterras.
2. Eiseressen exploiteren een horecaonderneming aan het [adres] .
3. In de Terrasverordening is bepaald dat een pleinterrasvergunning enkel kan worden verleend wanneer de horecalokaliteit van een aanvrager voor een terrasvergunning is geplaatst op een indelingsplan (plan dat een beknopte en feitelijke weergave vormt van de verdeling en indeling van een pleinterras tussen de aanmelders). Om een kans te maken op plaatsing op het indelingsplan is, onder meer vereist dat de loodlijn van de gevel van de horecalokaliteit op het betreffende pleinterras uitkomt (het loodlijncriterium).
4. De aanvragen van eiseressen en vier andere horecaondernemers om te worden geplaatst op het indelingsplan van het pleinterras aan het [adres] zijn bij besluit van 19 mei 2020 (hierna: het plaatsingsbesluit) toegewezen.
5. Zij zijn vervolgens in de gelegenheid gesteld om gezamenlijk tot een voorstel te komen voor een verdeling van de beschikbare m2 aan terras. Dit is niet gelukt: het college heeft geen indelingsplan ontvangen dat is ondertekend door alle partijen. Hierop heeft het college het primaire besluit genomen en zelf het indelingsplan voor het [adres] vastgesteld. Daarbij is de totale beschikbare terrasruimte op het plein in gelijke delen verdeeld over de zes tot het plein toegelaten horecaondernemers, waaronder eiseressen, hetgeen neerkomt op 118 m2 aan terrasruimte voor elke ondernemer.
6. Tegen dat besluit hebben eiseressen bezwaar gemaakt. Hangende bezwaar hebben eiseressen op 1 februari 2021 nog een alternatief indelingsplan ingediend. Dit plan kreeg geen bijval van de overige vier horecaondernemers, die in aanmerking komen voor een terras op het [adres] . Bij het bestreden besluit heeft verweerder het indelingsplan, zoals vastgesteld bij het primaire besluit gehandhaafd.
Beoordeling door de rechtbank
7. De rechtbank beoordeelt of het college terecht het indelingsplan heeft kunnen vaststellen zoals het heeft gedaan. Zij doet dit aan de hand van de beroepsgronden van eiseressen.
8. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
De Terrasverordening
9. In de Terrasverordening is - voor zover thans van belang - het volgende bepaald.
“Artikel 12 Procedure Pro om te komen tot een Indelingsplan
1. Nadat het college van burgemeester en wethouders de ontvangen verzoeken tot plaatsing op het indelingsplan heeft beoordeeld, maakt zij bekend welke horecalokaliteiten van welke aanmelders op het indelingsplan gaan worden geplaatst.
2. Vervolgens worden de bekendgemaakte aanmelders in de gelegenheid gesteld om aan het college van burgemeester en wethouders een voorstel te doen voor een indelingsplan. Een dergelijk voorstel dient binnen 2 maanden na de bekendmaking als opgenomen in lid 1 door het college van burgemeester en wethouders te zijn ontvangen.
[…]
4. Wordt een voorstel niet of niet tijdig ontvangen, dan wel voldoet het ontvangen voorstel niet aan de vereisten als opgenomen in artikel 13 van Pro deze verordening, dan stelt het college van burgemeester en wethouders zelf per pleinterras een indelingsplan vast met inachtneming van deze verordening.
Artikel 13 Vaststelling Pro Indelingsplan door college van burgemeester en wethouders
1. Het indelingsplan waarvan door de aanmelders een voorstel aan het college van burgemeester en wethouders is verzonden, voldoet aan de volgende vereisten:
i. De horecalokaliteiten van alle aanmelders die zijn opgenomen in de bekendmaking van het college van burgemeester en wethouders zijn op het indelingsplan geplaatst.
ii. Er is geen horecalokaliteit op een zodanige wijze op het indelingsplan geplaatst, dat deze het terras van een andere horecalokaliteit moet doorkruisen om vanuit zijn terras te komen.
iii. […]
iv. Het voorstel voor het indelingsplan is door alle aanmelders voor akkoord getekend.
Binnen voormelde eisen, zorgen aanmelders ervoor dat de terrasruimte van hun horecalokaliteiten op de meest logische wijze wordt ingedeeld op het indelingsplan. Daarbij dienen zij zoveel mogelijk aan te sluiten bij de volgende uitgangspunten:
v. De ligging van de horecalokaliteit van de aanmelder ten opzichte van de plaats op het indelingsplan. De terrasruimte van een horecalokaliteit is zoveel mogelijk gelegen op dat deel van het pleinterras dat is gelegen binnen of in het verlengde van de gevel van de horecalokaliteit.
vi. Voor wat betreft de afmetingen van de breedte van de terrasruimte geldt dat zoveel mogelijk wordt aangesloten bij de breedte van de corresponderende horecalokaliteit van de aanmelders.
[…]
2. In het geval dat een voorstel niet of niet tijdig wordt ontvangen, dan wel wanneer het ontvangen voorstel niet voldoet aan de vereisten als opgenomen in artikel 13 lid 1 van Pro deze verordening of wanneer het college van burgemeester en wethouders anderszins aanleiding ziet het ontvangen voorstel niet vast te stellen, dan stelt het college van burgemeester en wethouders zelf per pleinterras een indelingsplan vast.
a. Voor een regulier pleinterras wordt een indelingsplan vastgesteld met inachtneming van het volgende:
i. Het pleinterras wordt ten behoeve van de verdeling van beschikbare terrasruimte tussen de horecalokaliteiten van aanmelders die op het indelingsplan worden geplaatst, opgedeeld in gelijke delen waarbij de totale beschikbare terrasruimte van een pleinterras (het maximum is opgenomen in bijlage 1) wordt gedeeld door het aantal horecalokaliteiten van aanmelders dat op het indelingsplan wordt geplaatst.
ii. Aanmelders kunnen maximaal voor een gelijk deel aanspraak maken op de beschikbare terrasruimte van een pleinterras, ongeacht hoeveel m2 aan gewenste oppervlakte er door de aanmelders in het schriftelijk verzoek is opgegeven. Als er een schriftelijk verzoek is gedaan voor minder m2 dan het gelijke deel van de terrasruimte van een pleinterras, dan kan die aanmelder slechts aanspraak maken op het gewenste aantal m2 en wordt het verschil tussen het gewenste aantal m2 en het gelijke deel opnieuw evenredig verdeeld tussen eventuele andere aanmelders.
iii. Het indelingsplan voldoet aan de uitgangspunten voor wat betreft indeling opgenomen in lid 1 van dit artikel.”
10. Tussen partijen is niet in geschil dat een pleinterrasvergunning een schaarse vergunning is die enkel kan worden verleend wanneer de horecalokaliteit van een aanvrager voor een terrasvergunning is geplaatst op een indelingsplan.
11. Eiseressen stellen zich op het standpunt dat onverkorte toepassing van artikel 13 van Pro de Terrasverordening bij het vaststellen van het indelingsplan onredelijk is. Meer specifiek voeren zij aan dat het - gelet op de conflicterende belangen onderling - onredelijk is om de voorwaarde te stellen dat de horecaondernemers die in aanmerking komen voor een plek op het [adres] unaniem een indelingsplan dienen op te stellen. Verder zijn zij het niet eens met het in de verordening neergelegde uitgangspunt dat als het college overgaat tot vaststelling van het indelingsplan de beschikbare vierkante meters in gelijke delen wordt verdeeld over het aantal gegadigden. De in Terrasverordening neergelegde procedure en toe te passen criteria voor het vaststellen van het indelingsplan door het college is niet in overeenstemming met de rechtspraak die betrekking heeft op de verdeling van schaarse vergunningen. Bovendien is dit in strijd met het geldende terrassenbeleid 2015 en de horecabeleidsnota 2016-2019. Op basis daarvan dient de beschikbare terrasruimte evenredig te worden verdeeld waarbij rekening moet worden gehouden met de specifieke locatie en de individuele belangen van partijen. Daar komt bij dat in artikel 20 van Pro het terrassenbeleid is opgenomen dat de vergunde terrasoppervlakte op een locatie nooit meer dan 10% naar beneden mag wijzigen en op grond van het indelingsplan de terrassen van eiseressen niet zijn gelegen voor hun voorgevel. Dat laatste is om toezicht te kunnen houden op het terras vanuit de horecalokaliteit noodzakelijk. Eiseressen zijn dan ook van mening dat artikel 13 van Pro de Terrasverordening onverbindend moet worden verklaard.
12. Artikel 13 van Pro de Terrasverordening is een algemeen verbindend voorschrift. Volgens vaste rechtspraak kan de rechter een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, toetsen op rechtmatigheid (de zogenaamde exceptieve toetsing). In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. De intensiteit van die beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. De enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht; hierna: Awb) en het motiveringsbeginsel (artikel 3:46 van Pro de Awb) kan niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de bestuursrechter als gevolg van een onzorgvuldige voorbereiding of gebrekkige motivering van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, dan kan hij het voorschrift wel buiten toepassing laten en een daarop gebaseerd besluit vernietigen. [1]
13. De rechtbank ziet in wat eiseressen hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat artikel 13 van Pro de verordening in strijd is met het geschreven en ongeschreven recht. Zij licht dit hierna toe.
14. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dat in het Nederlands recht een rechtsnorm bestaat die ertoe strekt dat bij de verdeling van schaarse vergunningen door het bestuur op enigerlei wijze aan (potentiële) gegadigden ruimte moet worden geboden om naar de beschikbare vergunning(en) mee te dingen. Deze rechtsnorm is gebaseerd op het gelijkheidsbeginsel dat in deze context strekt tot het bieden van gelijke kansen. Om die gelijke kansen te realiseren moet het bestuur een passende mate van openbaarheid verzekeren met betrekking tot de beschikbaarheid van de schaarse vergunning, de verdelingsprocedure, het aanvraagtijdvak en de toe te passen criteria. Het bestuur moet hierover tijdig voorafgaand aan de start van de aanvraagprocedure duidelijkheid scheppen, door informatie over deze aspecten bekend te maken via een zodanig medium dat potentiële gegadigden daarvan kennis kunnen nemen. Verder vloeit uit de hiervoor genoemde rechtsnorm voort dat schaarse vergunningen in beginsel niet voor onbepaalde tijd, maar alleen tijdelijk kunnen worden verleend.
15. De rechtbank is van oordeel - en dat is tussen partijen ook niet in geschil - dat de wijze waarop een indelingsplan wordt vastgesteld en de daarbij toe te passen verdeelsystematiek duidelijk, precies en ondubbelzinnig is geformuleerd in de verordening. Eiseressen hebben bovendien tijdig kennis kunnen nemen van de te volgen procedure en de wijze waarop de verdeling van de beschikbare vierkante meters aan terrasruimte over de horecaondernemers, die geplaatst zijn op het indelingsplan, is geregeld. Dat uit deze rechtspraak niet volgt dat het college de beschikbare terrasoppervlakte op een regulier pleinterras in gelijke delen dient te verdelen is weliswaar juist, maar dat betekent niet dat het de gemeenteraad niet is toegestaan voor de in artikel 13 neergelegde Pro verdelingssystematiek te kiezen nu deze verdelingssystematiek ook zeker niet in strijd is met de in deze rechtspraak verankerde rechtsnorm, die gebaseerd is op het gelijkheidsbeginsel en strekt tot het bieden van gelijke kansen.
16. Verder is de rechtbank van oordeel dat de keuze om het pleinterras in gelijke delen te verdelen ook niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel op grond waarvan artikel 13 van Pro de verordening buiten toepassing moet worden gelaten. Uit de toelichting bij de Terrasverordening volgt dat er bewust is gekozen voor een op maat ontwikkeld regime voor het verlenen van pleinterrasvergunningen waarbij de keuze is gemaakt om de beschikbare terrasruimte evenredig te verdelen over de horecaondernemers die geplaatst zijn op het indelingsplan. Dat heeft, zoals hiervoor al weergegeven, enerzijds te maken met de verdeling van de schaarse ruimte en anderzijds met de specifieke kenmerken van een pleinterras, waarbij het wenselijk is dat alle beschikbare ruimte voor terras ook feitelijk door een terras kan worden ingevuld. Een verdeling in gelijke delen van de terrasruimte, zeker gelet op het gelijkheidsbeginsel en de conflicterende belangen van de horecaondernemers die in aanmerking komen voor plaatsing op het indelingsplan, is naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet onevenredig. Hierbij acht de rechtbank nog het volgende van belang.
17. Met de vaststelling en inwerkingtreding van de Terrasverordening zijn de bepalingen in deze verordening de grondslag voor de besluitvorming met betrekking tot het verlenen van een pleinterrasvergunning. Het eerder in het Terrassenbeleid Maastricht 2015 neergelegde beleid over de indeling van pleinterrassen is daarmee niet meer van toepassing, zodat eiseressen hier geen rechten aan kunnen ontlenen. Dit was ook voldoende kenbaar voor eiseressen nu uit de toelichting bij de Terrasverordening volgt dat de gemeenteraad er bewust voor gekozen heeft om de regels over terrassen in de vorm van een specifieke op maat van de gemeente Maastricht geschreven verordening vast te leggen waarin de vergunningenplicht en de toetsingskaders voor een terrasvergunning zijn opgenomen. Dit omdat er in het oude beleid op onderdelen sprake was van een spanningsveld met de rechtspraak over schaarse vergunningen. Dat in het oude beleid voor eiseressen gunstigere bepalingen stonden, zoals de bepaling dat bij een evenredige verdeling gekeken wordt naar oppervlakte van de horeca-inrichting en de bepaling dat de vergunde terrasoppervlakte van een reeds terrasvoerende onderneming nooit meer dan 10% kan wijzigen, kan niet leiden tot het oordeel dat de thans geldende bepaling die ziet op de vaststelling van het indelingsplan, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid, de situatie ter plaatse en de daarbij te betrekken belangen van de overige horecaondernemers die geplaatst zijn op het indelingsplan, onredelijk is. Er bestond geen verplichting voor de gemeenteraad om deze voor eiseressen gunstigere bepalingen op te nemen in de Terrasverordening. Dat eiseressen als gevolg van het vastgestelde indelingsplan een kleinere terrasruimte toebedeeld hebben gekregen dan voorafgaande jaren en daardoor inkomsten mislopen is inherent aan de in de Terrasverordening neergelegde keuze om het pleinterras in gelijke delen te verdelen. Hierbij overweegt de rechtbank dat eiseressen geen rechten kunnen ontlenen aan de eerder verleende terrasvergunningen.
18. Dat de gemeenteraad ervoor heeft gekozen in de Terrassenverordening om toegelaten horecaondernemers eerst in de gelegenheid te stellen om unaniem tot een gezamenlijk indelingsplan te komen, acht de rechtbank evenmin onredelijk of onzorgvuldig. De gemeenteraad heeft het wenselijk gevonden om de horecaondernemers actief te betrekken bij de indeling van de terrasruimte op het plein door zelf met een gezamenlijk indelingsplan te komen, voordat het college de verantwoordelijkheid neemt om een indelingsplan vast te stellen. Dat het geen gemakkelijke opgave is om in onderling overleg tot een terrassenindeling te komen, gelet op ieders concurrentiebelang, kan zo zijn, maar dit maakt niet dat deze bepaling in de Terrassenverordening buiten toepassing moet worden gelaten.
19. Evenmin volgt de rechtbank het standpunt van eiseressen dat de door het college vastgestelde indeling van de terrassen in strijd is met de uitgangspunten van de Terrasverordening. De rechtbank is van oordeel dat het college in het bestreden besluit en ter zitting voldoende gemotiveerd heeft aangegeven dat het feitelijk niet mogelijk is om het [adres] zo in te richten dat het terras van eiseressen voor de gevel van hun horecalokaliteit komt te liggen. Uitgaande van een gelijke verdeling van de terrasruimte op het gehele plein tussen de zes horecaondernemers is de indeling, zoals voorzien in het bestreden besluit, de beste oplossing. Daarbij staat vast dat ook onder het oude regime zich deze situatie voordeed.
20. Tot slot overweegt de rechtbank dat de vraag of The Chocolate Company bij besluit van 19 mei 2020 ten onrechte op het indelingsplan is geplaatst, zoals eiseressen betogen, in deze procedure, die betrekking heeft op de vaststelling van het indelingsplan, niet aan de orde kan komen.
Conclusie en gevolgen
Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiseressen krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.J.J. Derks-Voncken, rechter, in aanwezigheid van mr. D.H.J. Laeven, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 05 september 2023
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 05 september 2023
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.