Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Maastricht
Bestuursrecht
Zaaknummers: ROE 23/1395 en ROE 23/1396
Uitspraak van de voorzieningenrechter van 2 augustus 2023 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[naam 1] en [naam 2] , te [woonplaats] , verzoekers,
(gemachtigde: mr. M. van Hoorne)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Valkenburg aan de Geul,verweerder,
(gemachtigde: [Naam gemachtigde] )
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam belanghebbende] ,
gevestigd in [woonplaats] , (vergunninghouder),
(gemachtigde: mr. J.L. Stoop).
Procesverloop
Met het primaire besluit van 16 februari 2023 heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend voor een kiss and ride pad en een uitweg naar de [adres 2] in [woonplaats] .
Met het bestreden besluit van 20 juni 2023 op het bezwaar van verzoekers heeft verweerder de verleende omgevingsvergunning nader gemotiveerd en is bij het verlenen daarvan gebleven.
Verzoekers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld (ROE 23/1396). Zij hebben ook de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen
(ROE 23/1395).
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 20 juli 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoeker ( [naam 1] ), de gemachtigde van verzoekers, de gemachtigde van verweerder, de gemachtigde van vergunninghouder en
[naam belanghebbende] namens vergunninghouder.
Overwegingen
1. Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van verzoekers tegen de verleende omgevingsvergunning. Artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
Totstandkoming van het bestreden besluit
2. Verzoekers wonen aan de [adres 1] in [woonplaats] .
3. Op 2 januari 2023 heeft vergunninghouder een aanvraag voor de onderhavige omgevingsvergunning ingediend. Het kiss and ride pad is bedoeld voor gasten van het hotel, zodat zij bij aankomst en vertrek hun koffers in- en uit kunnen laden. De gasten parkeren hun auto vervolgens ergens anders. Een kiss and ride pad is volgens verweerder in strijd met het bestemmingsplan ‘Initieel omgevingsplan Valkenburg van de Geul 2020’ (hierna: het bestemmingsplan) omdat het gebruik van de gronden met de bestemming ‘Groen’ voor verkeers-en parkeerdoeleinden niet toelaat. Het kiss and ride pad is gedeeltelijk op de bestemming ‘Groen’ gelegen. Daarnaast is het op grond van artikel 7.1.3 van de ‘Verordening Fysieke leefomgeving Valkenburg aan de Geul 2022’ (hierna: Verordening) niet toegestaan om zonder een omgevingsvergunning een uitweg te maken.
4. Verweerder heeft de omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten:
‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Verweerder heeft toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo (de zogenoemde kruimelgevallenregeling) in samenhang met artikel 4, negende lid, van bijlage II bij het Besluit ruimtelijke ordening en artikel 10, vierde lid, van de ‘Beleidsregel voor bouw -en gebruiksactiviteiten in strijd met planologisch regime’ (hierna: Beleidsregel).
‘het maken, hebben of veranderen van een uitweg of het gebruik daarvan veranderen’ als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, onder e, van de Wabo, in samenhang met artikel 7.1.3 van de Verordening.
5. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, gelet op het advies van de bezwaarschriftencommissie, de verleende omgevingsvergunning nader gemotiveerd en is bij het verlenen van die vergunning gebleven. Daarbij heeft verweerder gemotiveerd dat het kiss and ride pad niet tot een toename van de verkeersbelasting leidt met onevenredig negatieve ruimtelijke gevolgen voor de omgeving. Ook heeft verweerder gemotiveerd dat de weigeringsgronden voor het maken van een uitweg niet van toepassing zijn.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Is de omgevingsvergunning in strijd met gemeentelijk beleid?
6. Verzoekers betogen dat de verleende omgevingsvergunning in strijd is met artikel 10, vierde lid, van de Beleidsregel. Met andere woorden: volgens verzoekers heeft verweerder op grond van haar eigen beleid ten onrechte aangenomen dat geen sprake van strijd met de goede ruimtelijke ordening door de omgevingsvergunning te verlenen en het afwijkende gebruik als kiss and ride pad toe te staan. Ter onderbouwing hiervan stellen verzoekers dat de verkeerssituatie aan de [adres 1] al overbelast is en verdere belasting hiervan moet worden voorkomen. Verweerder heeft onvoldoende onderbouwd dat er slechts een toename is van acht tot negen verkeersbewegingen per dag. Verweerder moet voor de verkeersbewegingen juist uitgaan van de maximale planologische situatie, namelijk 32 kamers van het hotel. Dat de hotelgasten meestal twee dagen en niet één dag in het hotel verblijven, is niet door verweerder onderbouwd. Verder is niet uitgesloten dat de gasten niet enkel bij aankomst en vertrek van de uitweg gebruik zullen maken. Het kan ook zijn dat zij juist vaker van de uitweg gebruik zullen maken door bijvoorbeeld een dagje naar Maastricht te gaan en spullen bij het hotel af te geven. Verzoekers concluderen dan ook dat de verkeersbelasting aan de [adres 1] zal toenemen met onevenredig negatieve ruimtelijke gevolgen voor de omgeving.
7. Ter zitting heeft de gemachtigde van vergunninghouder als het gaat om deze beroepsgrond, betoogd dat verzoekers geen procesbelang zouden hebben, omdat vergunninghouder de onderhavige vergunning voor ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo niet hoefde aan te vragen. De bestemming ‘Groen’ laat het aanleggen van paden volgens vergunninghouder toe en dat betekent dat gebruik van de bestemming als kiss-and ride pad volgens vergunninghouder rechtstreeks is toegestaan op grond van het bestemmingsplan.
Ontbreekt het verzoekers aan procesbelang?
8. De voorzieningenrechter is van oordeel dat binnen de bestemming ‘Groen’ gebruik in de vorm van een kiss and ride pad niet rechtstreeks is toegestaan, zodat hiervoor een omgevingsvergunning als aangevraagd nodig is en het procesbelang van verzoekers niet ontbreekt. De voorzieningenrechter overweegt dat in het bestemmingsplan in artikel 24.1 bij de bestemming ‘Groen’ is opgenomen dat ter plaatse van de aanduiding ‘Centrum’ de gronden bestemd zijn voor paden. In zoverre is het feitelijk juist wat vergunninghouder zegt. Het gaat echter vervolgens om de vraag hoe die paden gebruikt mogen worden binnen de bestemming ‘Groen’. De voorzieningenrechter overweegt dat een kiss and ride pad gebruikt wordt door gemotoriseerd verkeer (auto’s). Bekeken moet worden of dat gebruik is toegestaan binnen de bestemming. Dat is naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet het geval. Daartoe overweegt hij als volgt.
8.1.
Vastgesteld wordt dat de planregels zelf geen antwoord geven op de vraag of gemotoriseerd verkeer is toegestaan als gebruikswijze van een pad, omdat het bestemmingsplan geen definitie geeft van ‘pad’ en het gebruik daarvan. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling), kan dan de systematiek van de planregels helpen om de inhoud van de planregel te bepalen. [1] In de bestemming ‘Groen’ zijn naast de aanduiding ‘Centrum’ nog andere aanduidingen van toepassing zoals de aanduidingen ‘Kernen’ en ‘Buitengebied’. Bij de aanduidingen ‘Kernen’ en ’Buitengebied’ wordt uitdrukkelijk aangegeven dat die gronden bestemd zijn voor verkeersdoeleinden in de vorm van fiets- en wandelpaden. Gelet op het feit dat bij de aanduiding ‘Centrum’ niet is opgenomen dat de bestemming gebruikt mag worden voor verkeersdoeleinden, leidt de voorzieningenrechter af dat dit gebruik daarom ook niet is toegestaan. Daar komt nog bij dat gemotoriseerd verkeer zelfs niet is toegestaan bij de aanduidingen ‘Kernen’ en ‘Buitengebied’ waarin verkeersdoeleinden wel zijn toegestaan. Er mag zelfs dan immers alleen gefietst en gewandeld worden. De aanvraag is daarom terecht ingediend, omdat een kiss and ride pad strijdig gebruik oplevert.
8.2.
De voorzieningenrechter zal deze beroepsgrond dan ook inhoudelijk bespreken.
Hoe oordeelt de voorzieningenrechter over de strijd met de Beleidsregel?
9. De voorzieningenrechter stelt vast dat tussen partijen in geschil is of de vergunningverlening in overeenstemming is met artikel 10, vierde lid, van de Beleidsregel.
In dat artikel is het volgende bepaald:
“4. Gebouw, geen woning of woongebouw zijnde:
Een afwijking van het bestemmingsplan wordt verleend, mits de overwegingen om af te wijken zorgvuldig zijn onderbouwd. In de onderbouwing dient in ieder geval aangetoond worden dat:
• de nieuwe functie past binnen de omgeving;
• de nieuwe functie niet tot een toename van de verkeersbelasting en de parkeerdruk leidt met onevenredig negatieve ruimtelijke gevolgen voor de omgeving;
• de nieuwe functie geen onevenredig negatieve milieueffecten veroorzaakt voor de omgeving en een goed woon- en leefklimaat gewaarborgd is.”
10. Specifiek gaat het om de vraag of het gebruik als kiss and ride niet tot een toename van de verkeersbelasting en de parkeerdruk leidt met onevenredig negatieve ruimtelijke gevolgen voor de omgeving. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd dat hiervan geen sprake is en overweegt hiertoe als volgt.
10.1.
In het bestreden besluit heeft verweerder een berekening van het aantal verkeersbewegingen vermeld dat, zo is ter zitting gebleken, volledig gebaseerd is op de verklaringen van vergunninghouder. Ter zitting heeft vergunninghouder daarover betoogd dat de berekeningen zijn gemaakt op basis van gegevens uit algemene onderzoeken die in het verleden zijn gedaan. Het gaat dus niet om onderzoeken die specifiek zien op de verkeerssituatie in de [adres 1] en ook is niet bekend hoe actueel die gegevens zijn. Ter zitting is door verweerder erkend dat zij zelf geen onderzoek naar de juistheid en bruikbaarheid van de berekeningen van vergunninghouder heeft gedaan, ondanks dat zij niet bekend is met de onderzoeken waar vergunninghouder van stelt te zijn uitgegaan. Gelet hierop is sprake van een gebrek vanwege strijd met artikel 3:2 en Pro 3:46 van de Awb. Verweerder had moeten controleren of de aangeleverde berekeningen voor de verkeerssituatie in de Steenstraat bruikbaar en relevant zijn en dit vervolgens in het bestreden besluit moeten motiveren. Dat is niet gebeurd. Het bestreden besluit kan daarom op dit punt niet in stand blijven en zal door de voorzieningenrechter worden vernietigd. Echter, de voorzieningenrechter zal zelf in de zaak voorzien en kiest ervoor om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand laten als bedoeld in artikel 8:72, derde lid, van de Awb. Dat betekent kort gezegd dat verzoekers weliswaar gelijk krijgen, maar het gebruik als kiss and ride pad toch blijft toegestaan. De voorzieningenrechter is namelijk van oordeel dat op grond van de nadere motivering en toelichting van verweerder ter zitting is gebleken dat verweerder ondanks het motiveringsgebrek terecht heeft aangenomen dat het kiss and ride pad niet tot een toename van de verkeersbelasting en de parkeerdruk leidt met onevenredig negatieve ruimtelijke gevolgen voor de omgeving. Hij overweegt daartoe als volgt.
11. Het kiss and ride pad wordt door vergunninghouder ten behoeve van het hotel gerealiseerd. Zonder het hotel zou een kiss and ride pad geen nut hebben. Vaststaat dat op het perceel waarop de kiss and ride is gelegen, het aantal verkeersbewegingen zal toenemen. Immers, er rijden nu geen auto’s over dat perceel en bij een kiss and ride zullen gasten van het hotel gebruik ervan maken door naar en van de hoofdingang van het hotel te rijden en hun koffers in- en uit te laden. Het gaat er echter om of die extra verkeersbewegingen onevenredige negatieve ruimtelijke gevolgen voor de omgeving hebben. De voorzieningenrechter overweegt dat voor de omgeving de verkeersbewegingen en de parkeerdruk door een kiss and ride hooguit in beperkte mate toenemen om de volgende redenen.
11.1.
Een deel van de verkeersbewegingen is inherent aan de hotelfunctie en die functie is al is toegestaan op grond van een eerdere en inmiddels onherroepelijke omgevingsvergunning. Hoewel verzoekers terecht aandragen dat met goede communicatie en borden de gasten van het hotel naar een nabijgelegen parkeergarage geleid zouden kunnen worden, zal, zo heeft verweerder op haar beurt terecht aangedragen, dit naar verwachting maar deels effect hebben. De hoofdingang van het hotel ligt aan de [adres 1] en taxi’s met gasten en wellicht zelfs gasten die weliswaar weten waar ze moeten parkeren maar niet willen lopen met koffers, zullen met hun auto proberen in de buurt van de hoofdingang te komen.
11.2.
Verder overweegt de voorzieningenrechter dat, gelet op de situering van de in- en uitweg van het kiss and ride pad direct aan het begin van de [adres 1] , verweerder terecht heeft aangedragen dat het verkeer dat voor het hotel bestemd via de kiss and ride direct aan het begin van de [adres 1] van de [adres 1] zelf en van de woning van verzoekers wordt weggeleid. Verkeer dat over de kiss and ride is gereden, zal dan immers de [adres 1] niet meer hoeven aan te doen.
11.3.
Ook hebben verzoekers niet bestreden dat, zelfs al moet stoppen op de kiss and ride voor het in- en uitladen van koffers gezien worden als parkeerdruk, dit geen (extra) parkeerdruk voor de omgeving oplevert. Bovendien wordt in de [adres 1] door vergunninghouder nog een extra parkeerplek gerealiseerd, zodat verweerder het standpunt heeft kunnen innemen dat de parkeerdruk als gevolg van de omgevingsvergunning in kwestie niet toeneemt.
Is de omgevingsvergunning in strijd met de Verordening?
12. Verzoekers stellen in hun tweede beroepsgrond dat de verleende omgevingsvergunning in strijd is met artikel 7.1.3, tweede lid, onder d, van de Verordening. Volgens verzoekers heeft het perceel al een uitweg en ziet deze aanvraag op de realisatie van een tweede uitweg. Dat de bestaande uitweg voor personeel en bevoorrading wordt gebruikt, maakt niet dat er niet van een uitweg kan worden gesproken. Ook moet een haag, die openbaar groen is, worden verwijderd om het kiss and ride pad te kunnen realiseren. Omdat er al een bestaande uitweg is en de tweede uitweg ten koste gaat van openbaar groen, moet de aanvraag worden geweigerd.
13. De voorzieningenrechter stelt vast dat tussen partijen alleen in geschil is of de weigeringsgrond van artikel 7.1.3, tweede lid, onder d, van de Verordening van toepassing is. In dat artikel is het volgende bepaald:
“1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning van het college een uitweg te maken naar de weg of verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg.
2. In afwijking van het bepaalde in artikel 1.3 wordt de vergunning alleen geweigerd:
(...)
d. als sprake is van een uitweg van een perceel dat al door een andere uitweg wordt ontsloten, en de aanleg van deze tweede uitweg ten koste gaat van een openbare parkeerplaats of het openbaar groen.”
13.1.
Om te beginnen gaat het, gelet op de weigeringsgrond als hiervoor genoemd, om de vraag of sprake is van een eerste of een tweede uitweg. Om deze vraag te kunnen beantwoorden, moet worden vastgesteld wat wordt verstaan onder ‘een perceel’ als genoemd in de weigeringsgrond. In de Verordening is geen definitie van het begrip perceel opgenomen. Voor de beoordeling of sprake is van een of meerdere percelen wordt daarom gekeken naar de kadastrale situatie, de planologische situatie en de feitelijke actuele situatie. [2]
13.2.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 7.1.3, tweede lid, onder d, van de Verordening niet van toepassing is. Het centrale begrip in de weigeringsgrond is ‘perceel’ en de voorzieningenrechter overweegt dat het kiss and ride pad een ander perceel ontsluit dan het perceel waarop het hotel is gelegen. Zodoende is het kiss and ride pad geen tweede uitweg. Hiertoe overweegt de voorzieningenrechter dat uit de tekeningen behorende bij de verleende omgevingsvergunning blijkt dat de uitweg van het kiss and ride pad wordt gerealiseerd op het kadastrale perceel bekend als [Perceelnummer 2] met de bestemming ‘Groen’. Het is dit kadastrale perceel dat met een uitweg wordt ontsloten. Het hotel en de uitweg voor leveranciers en personeel aan de [adres 2] is gelegen op het kadastrale perceel bekend als [Perceelnummer 1] met de bestemming ‘Gemengd’. Hoewel verzoekers dus terecht het standpunt innemen dat het hotel al met een uitweg wordt ontsloten, betekent dit niet dat de uitweg voor de kiss and ride als een tweede uitweg in de zin van artikel 7.1.3. van de Verordening geldt. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is er immers sprake van twee verschillende percelen die worden ontsloten. Dit is niet alleen kadastraal het geval, maar ook is de bestemming van de percelen anders. De enkele omstandigheid dat zowel de uitweg aan de [adres 2] als het kiss and ride pad gebruikt worden voor de exploitatie van het hotel brengt hier geen verandering in. Daarmee kan er namelijk niet gesproken worden van één perceel met twee uitwegen. Door verzoekers niet is onderbouwd dat de functie van de uitweg op dat begrip van invloed is en uit de Verordening volgt dat ook niet. Dat beide kadastrale percelen inmiddels eigendom zijn van vergunninghouder maakt het voorgaande ook niet anders. Verweerder heeft de omgevingsvergunning voor de uitweg daarom terecht verleend.
Conclusie en gevolgen
14. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het bestreden besluit een motiveringsgebrek bevat ten aanzien van het verlenen van een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan. Gelet daarop is het beroep gegrond en wordt het bestreden besluit vernietigd. De rechtbank zal de rechtsgevolgen om de onder rechtsoverweging 10.1 genoemde redenen in stand laten.
15. Omdat het beroep gegrond is en het bestreden besluit wordt vernietigd met het in stand laten van de rechtsgevolgen, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
16. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan verzoekers vergoeden en krijgen verzoekers ook een vergoeding van hun proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De voorzieningenrechter stelt deze kosten, met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht, vast op € 2.511,- voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, waarde per punt € 837,00, wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
In het beroep:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover het betrekking heeft op het in afwijking van het bestemmingsplan verlenen van een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van het bestreden besluit in stand blijven;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 184,- aan verzoekers moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 2.511,- aan proceskosten aan verzoekers.
In de voorlopige voorziening:
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 184,- aan verzoekers moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M.J.A. Smitsmans, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Kloos, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op: 2 augustus 2023
de griffier is niet in staat om voorzieningenrechter
deze uitspraak te ondertekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 2 augustus 2023
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.