Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 23/1257
uitspraak van de voorzieningenrechter van 25 juli 2023
in de zaak tussen
[naam 1] , uit [woonplaats 1] , verzoekster
(gemachtigde: mr. E. Zonderland-Knijn),
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: [namen 2 gemachtigde] ).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam 2] uit [woonplaats 2] .
Inleiding
In een besluit van 22 mei 2023 (het bestreden besluit) heeft de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA) namens verweerder een door de derde-partij ingediend verzoek op grond van de Wet open overheid (Woo) om documenten openbaar te maken, gedeeltelijk toegewezen. Verweerder heeft daarbij bepaald dat de feitelijke openbaarmaking van de documenten niet eerder plaatsvindt dan twee weken na 22 mei 2023 (de zogenaamde uitgestelde openbaarmaking als bedoeld in artikel 4.4, vijfde lid, van de Woo).
Verzoekster heeft tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek is ingediend bij de rechtbank Noord-Nederland. De rechtbank Noord-Nederland heeft het verzoek aan deze rechtbank doorgestuurd, omdat bij deze rechtbank een ander verzoek om voorlopige voorziening is ingediend dat is gericht tegen hetzelfde bestreden besluit. Dat verzoek is geregistreerd onder zaaknummer ROE 23/1183.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Daarin is de voorzieningenrechter tevens verzocht om toepassing te geven aan artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op grond van artikel 8:29, zesde lid, van de Awb is de in het vijfde lid bedoelde toestemming van rechtswege verleend, zodat de voorzieningenrechter kennis kan nemen van de stukken.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 12 juli 2023 op zitting gevoegd behandeld met het verzoek geregistreerd onder zaaknummer ROE 23/1258. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 3] (een maat van verzoekster, via een video-verbinding), de gemachtigde van verzoekster (via een video-verbinding) en de gemachtigden van verweerder.
Na sluiting van het onderzoek ter zitting zijn de verzoeken om een voorlopige voorziening gesplist en is in ieder verzoek afzonderlijk uitspraak gedaan.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
2. De voorzieningenrechter acht het spoedeisend belang als bedoeld in artikel 8:81 van de Awb bij de gevraagde voorziening aanwezig, omdat (het deels) openbaarmaking van de verzochte documenten onomkeerbare gevolgen heeft. Het verzoek om een voorlopige voorziening kan dan ook verder inhoudelijk worden behandeld.
3. Voor de toepasselijke bepalingen van de Woo wordt verwezen naar de bijlage behorend bij deze uitspraak.
Waar gaat deze zaak over
4. Op 1 februari 2022 (aangevuld bij brief van 22 februari 2022) heeft de derde-partij met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) verweerder gevraagd om openbaarmaking van (i) alle inspectierapporten en rapporten van bevindingen die de NVWA heeft opgemaakt naar aanleiding van dierenwelzijnsinspecties in Nederlandse stallen met kalveren die tot melkkoe worden gefokt, opgemaakt in het jaar 2021, inclusief het bijbehorende beeldmateriaal, waaronder foto’s en de bijlagen, en (ii) een overzicht van alle dierenwelzijnsinspecties. De derde-partij heeft in zijn Wob-verzoek aangegeven dat zij er geen bezwaar tegen heeft als de betreffende documenten aan haar openbaar worden gemaakt na het weglakken van onderdelen, die herleidbaar zouden kunnen zijn tot individuele ondernemers.
5. Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (Staatsblad 2021, 499), zoals gewijzigd bij de Wijzigingswet Woo (Staatsblad 2021, 500) in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen.
6. Verweerder heeft op 22 mei 2022 het bestreden besluit genomen. Dit besluit ziet op het gedeeltelijk openbaar maken van 252 documenten, waaronder documenten die zien op het bedrijf van verzoekster. Verweerder heeft zich onder meer op het standpunt gesteld dat bepaalde informatie deel uitmaakt van een strafdossier dat ter terechtzitting is aangebracht. Op grond van artikel 365, vijfde lid, van het Wetboek van Strafvordering (WvSv) heeft verweerder het Woo-verzoek van de derde-partij voor bepaalde documenten daarom afgewezen. Ook heeft verweerder gewezen op het feit dat de derde-partij heeft aangegeven niet geïnteresseerd te zijn in informatie, die herleidbaar zou kunnen zijn tot de individuele ondernemers. Volgens verweerder valt herleidbare informatie naar ondernemers hierdoor buiten de reikwijdte van het Woo-verzoek en is deze informatie in de documenten dan ook grijs gelakt (onleesbaar gemaakt). Verder heeft verweerder bij zijn besluit het algemeen belang van openbaarmaking afgewogen tegen het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Zo heeft verweerder de persoonsnaam van de indiener van het Woo-verzoek verwijderd en de namen van de ambtenaren, die betrokken waren bij de controles, op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo.
7. Verzoekster is het niet eens met het bestreden besluit. De voorlopige voorziening ziet op het gedeeltelijk openbaarmaking van de stukken die gaan over verzoekster en haar bedrijf.
Inhoudelijk oordeel over het bestreden besluit aan de hand van de gronden van het verzoek om een voorlopige voorziening
8. Verzoekster heeft zich op het standpunt gesteld dat de documenten niet openbaar mogen worden gemaakt, omdat de informatie in deze documenten herleidbaar is naar haar bedrijf en naar het gezin dat woonachtig is op de bedrijfslocatie. De persoonlijke levenssfeer komt naar de mening van verzoekster in het geding. Met name vreest verzoekster acties van dierenrechtenactivisten tegen haar en haar gezin.
9. De voorzieningenrechter stelt vast dat de derde-partij geen bezwaar heeft tegen het anonimiseren van onderdelen van de documenten, die herleidbaar zouden kunnen zijn tot de individuele ondernemers, zoals verzoekster. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat deze informatie daarom niet onder de reikwijdte van het Woo-verzoek valt. Verweerder heeft deze gegevens weggelakt.
9.1.
Uit het verweerschrift – en de toelichting van verweerder ter zitting – is gebleken dat verweerder een fout heeft gemaakt bij de overlegging van de documenten aan verzoekster bij brief van 22 mei 2023, waarbij verzoekster op de hoogte is gesteld van het voornemen om informatie openbaar te maken, die ziet op haar bedrijf. In een bepaald document was namelijk door een vergissing niet alle tot verzoekster herleidbare informatie onleesbaar gemaakt, terwijl in het bestreden besluit staat dat dit wel zou gebeuren. Inmiddels is gebleken dat verweerder deze fout in de feitelijke uitvoering heeft hersteld en hij alle gegevens die herleidbaar zijn tot verzoekster (nog voor de openbaarmaking van de documenten) heeft weggelakt, zodat dit niet tot toewijzing van de verzochte voorlopige voorziening kan leiden.
9.2.
De voorzieningenrechter is verder van oordeel – na kennis te hebben genomen van de met toepassing van artikel 8:29 van de Awb overgelegde stukken – dat geen andere onderdelen van de documenten onleesbaar hadden moeten worden gemaakt. De gedeeltelijk geanonimiseerde versie van de documenten bevat geen informatie meer die herleidbaar is tot verzoekster en haar bedrijf.
10. Ter zitting is door verzoekster toegelicht dat twee foto’s, die buiten zijn genomen, voor buurtgenoten en toeristen, herleidbaar zijn tot haar bedrijf en dus ook tot haar gezin. Verzoekster stelt verder dat het inspectierapport duidelijk genoeg is, waardoor het beeldmateriaal niet openbaar hoeft te worden gemaakt. Verzoekster vreest dat de foto’s terugkomen bij acties van dierenrechtenactivisten. Volgens verzoekster weegt het algemeen belang om die foto’s openbaar te maken dan ook niet op tegen haar belang op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
10.1.
Uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 7 oktober 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2361) volgt dat het beantwoorden van de vraag of een (rechts)persoon op basis van indirecte gegevens kan worden geïdentificeerd casuïstisch is. Hierbij kan een rol spelen of het unieke details zijn binnen het geheel van omstandigheden waarin de identificeerbare (rechts)persoon verkeert of heeft verkeerd, dan wel of het voldoende gegevens zijn die onmiskenbaar naar die (rechts)persoon verwijzen. Als criterium geldt dat de unieke details of herkenbaarheid met zich brengen, dat zij v
oor een ieder zonder onevenredige inspanning leiden tot identificatievan een (rechts)persoon of zijn bedrijf. Verder kan, ook als documenten worden geanonimiseerd, de kring van betrokkenen een rol spelen.
oor een ieder zonder onevenredige inspanning leiden tot identificatievan een (rechts)persoon of zijn bedrijf. Verder kan, ook als documenten worden geanonimiseerd, de kring van betrokkenen een rol spelen.
10.2.
Na bestudering van de foto’s (met name de twee buiten foto’s) is de voorzieningenrechter van oordeel dat de op de foto’s (vaag) in de verte waarneembare windturbine, stallen en stolpboerderij niet zulke unieke details zijn of zodanige herkenbaarheid met zich meebrengen, dat zij voor een ieder zonder onevenredige inspanning leiden tot identificatie van verzoeksters bedrijf. Ook niet in onderlinge samenhang bezien met de andere gegevens in het rapport. Verzoeksters betoog dat buurtgenoten en toeristen, die in de omgeving van verzoeksters bedrijf fietsen en varen, haar bedrijf zouden kunnen identificeren op grond van de (buiten) foto’s, slaagt evenmin, omdat de foto’s geen specifieke details bevatten die gemakkelijk tot identificatie zullen leiden.
10.3.
Nu niet aannemelijk is dat de betreffende foto’s herleidbaar zijn naar verzoeksters bedrijf, komt de voorzieningenrechter niet toe aan het afwegen van het belang van openbaarmaking tegen het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en de vraag of sprake is van dreiging van dierenrechtenactivisten. Voor zover verzoekster zich op het standpunt heeft gesteld dat in zijn algemeenheid uit moet worden gegaan van vrees voor dierenrechtenactivisme, overweegt de voorzieningenrechter dat daar geen reden voor is in verzoeksters geval. Immers, niet gebleken is van een concrete aanleiding dat verzoekster in de belangstelling staat van dierenrechtenactivisten. Daarnaast heeft verweerder ter zitting terecht gewezen naar recente rapporten van de NCTB en AIVD, waaruit kan worden opgemaakt dat dreiging van extremistische acties vanuit dierenrechtenactivisme nog maar weinig of helemaal niet meer voorkomt. De voorzieningenrechter verwijst in dit verband naar de uitspraken van de Afdeling van 8 februari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:489) en 12 juli 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2679).
11. De voorzieningenrechter stelt vervolgens vast dat verzoekster de grond dat de gegevens mogelijk zien op strafbare feiten en op grond van artikel 365, vijfde lid, van het WvSv voor weigering in aanmerking zouden komen, heeft laten vallen op de zitting. Deze grond behoeft dan ook geen bespreking meer.
12. Verzoekster heeft tot slot betoogd dat de door de NVWA geconstateerde problemen zijn opgelost en de openbaarmaking van de verzochte documenten daarom geen enkel belang meer dient.
12.1.
De voorzieningenrechter overweegt dat het hier gaat om het openbaar maken van informatie in het algemeen belang van openbaarheid van publieke informatie voor de democratische samenleving (artikel 2.5 van de Woo). Uitgangspunt is dan ook dat informatie openbaar wordt gemaakt, tenzij er sprake is van een weigeringsgrond. In de artikelen 5.1 en 5.2 van de Woo zijn de weigeringsgronden opgenomen.
12.2.
Dat de inhoud van de gevraagde documenten volgens verzoekster niet meer actueel is en geen enkel belang meer dient, maakt niet dat deze informatie daarmee het belang verliest om openbaar te worden gemaakt. De door de derde-partij gevraagde informatie betreft “publieke informatie”, zoals gedefinieerd in artikel 2.1 van de Woo. Het gaat immers om informatie neergelegd in documenten die berusten bij een bestuursorgaan. Dat betekent dat het algemeen belang van openbaarheid van deze informatie een gegeven is. De relevantie van het openbaar maken van deze informatie, hoeft niet te worden aangetoond.
Conclusie en gevolgen
13. Gelet op het voorgaande concludeert de voorzieningenrechter dat naar verwachting het bestreden besluit in bezwaar in stand zal blijven. De door verzoekster naar voren gebrachte gronden in het verzoekschrift treffen geen doel. De voorzieningenrechter zal daarom het verzoek om een voorlopige voorziening afwijzen.
14. Verzoekster heeft verzocht om verweerder in de proceskosten te veroordelen, ook indien haar verzoek om voorlopige voorziening zou worden afgewezen, in verband met de onder 9.1 genoemde door verweerder gemaakte fout. De voorzieningenrechter ziet daarvoor echter geen aanleiding. Zoals besproken betreft het een fout in de feitelijke uitvoering en niet in het bestreden besluit, is deze fout door verweerder reeds gecorrigeerd en zal deze fout naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet leiden tot een gegrond bezwaar. De voorzieningenrechter begrijpt dat de fout voor verzoekers mogelijk een extra aanleiding was om het onderhavige verzoek in te dienen, maar begrijpt uit de toelichting van verzoekster ter zitting dat er hoe dan ook een verzoek om voorlopige voorziening ingediend zou worden en dat die keuze bovendien op korte termijn gemaakt moest worden omdat verzoekster de post (het bestreden besluit) laat heeft opgehaald waardoor de twee weken van de uitgestelde openbaarmaking al bijna waren verstreken. Gelet op die omstandigheden en het feit dat de gevraagde voorziening zal worden afgewezen, bestaat voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Leijten, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. D.H.J. Laeven, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 juli 2023.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 25 juli 2023.
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
Bijlage: het wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht(Awb)
Artikel 8:29 van de Awb
1. Partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, kunnen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de bestuursrechter mededelen dat uitsluitend hij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken.
2. Gewichtige redenen zijn voor een bestuursorgaan in ieder geval niet aanwezig, voor zover ingevolge de Wet open overheid de verplichting zou bestaan een verzoek om informatie, vervat in de over te leggen stukken, in te willigen.
3. De bestuursrechter beslist of de in het eerste lid bedoelde weigering onderscheidenlijk de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.
4. Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de weigering gerechtvaardigd is, vervalt de verplichting.
5. Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, kan hij slechts met toestemming van de andere partijen mede op de grondslag van die inlichtingen onderscheidenlijk die stukken uitspraak doen. Indien de toestemming wordt geweigerd, wordt de zaak verwezen naar een andere kamer.
6. Inzake een beroep tegen een besluit op grond van de Wet open overheid neemt, in zo verre in afwijking van het eerste en derde lid, uitsluitend de bestuursrechter kennis van de stukken waarvan op grond van de Wet open overheid om openbaarmaking of verstrekking is verzocht. De toestemming, bedoeld in het vijfde lid, is van rechtswege verleend.
Artikel 8:81 van de Awb
1.
Indien tegen een besluit bij de bestuursrechter beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, kan de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Indien tegen een besluit bij de bestuursrechter beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, kan de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
[…]
Wet open overheid(Woo)
Artikel 1.1 van de Woo
Eenieder heeft recht op toegang tot publieke informatie zonder daartoe een belang te hoeven stellen, behoudens bij deze wet gestelde beperkingen.
Artikel 2.1 van de Woo
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
publieke informatie: informatie neergelegd in documenten die berusten bij een orgaan, persoon of college als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, of informatie die krachtens artikel 2.3 door een bestuursorgaan kan worden gevorderd.
Artikel 2.5 van de Woo
Bij de toepassing van deze wet wordt uitgegaan van het algemeen belang van openbaarheid van publieke informatie voor de democratische samenleving.
Artikel 4.1 van de Woo
1. Eenieder kan een verzoek om publieke informatie richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. In het laatste geval beslist het verantwoordelijke bestuursorgaan op het verzoek.
[…]
3. De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.
[…]
Artikel 4.4 van de Woo
[…]
5. Indien het bestuursorgaan heeft besloten informatie te verstrekken, wordt de informatie verstrekt tegelijk met de bekendmaking van het besluit, tenzij naar verwachting een belanghebbende bezwaar daartegen heeft, in welk geval de informatie wordt verstrekt twee weken nadat de beslissing is bekendgemaakt. Indien wordt verzocht om een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht, wordt de openbaarmaking opgeschort totdat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan of het verzoek is ingetrokken.
[…]
Artikel 5.1 van de Woo
[…]
2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
[…]
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
[…]