Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
Zaaknummer: ROE 20 / 2461
Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 februari 2023 in de zaak tussen
[eiser] en [eiseres] , wonend te [woonplaats] , eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergen, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 16 juli 2019 (hierna ook: dwangsombesluit 1) heeft verweerder – voor zover nu van belang – aan eisers een last onder dwangsom opgelegd.
Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
Bij besluit van 28 januari 2020 (hierna ook: dwangsombesluit 2) heeft verweerder dwangsombesluit 1 gewijzigd.
Bij besluit van 25 augustus 2020 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen beide dwangsombesluiten ongegrond verklaard.
Eisers hebben, vertegenwoordigd door mr. M. Henriquez-van Ooijen, rechtsbijstandverlener te Roermond, beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Bij besluit van 6 oktober 2020 heeft verweerder de aan het bestreden besluit verbonden begunstigingstermijn verlengd tot acht weken na de uitspraak van de rechtbank op het ingestelde beroep.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met dat in de zaak met nummer ROE 20/2471, plaatsgevonden op 11 juli 2022. Eiseres [eiseres] is verschenen, bijgestaan door de opvolgende gemachtigde van eisers, drs. S.A.N. Geerling. Voor verweerder is mr. J.M.I. Janssen, werkzaam bij de gemeente Bergen, verschenen.
Na de zitting zijn de gevoegde zaken gesplitst; in elke zaak wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
Overwegingen
Verweerders besluitvorming en de aanleiding daartoe
1. Eisers wonen aan de [adres] te [woonplaats] . Tijdens controles is geconstateerd dat op het perceel van eisers een aantal niet-vergunningvrije bouwwerken zonder de vereiste omgevingsvergunning is gerealiseerd. Het betreft onder meer een overkapping aan de garage (bouwwerk 1), een aanbouw aan de woning (bouwwerk 2) en een bijgebouw naast het tuinhuis (bouwwerk 3). Ook is geconstateerd dat op het perceel sprake is van opslag van diverse (brandgevaarlijke) materialen. Naar aanleiding hiervan heeft verweerder een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom aan [eiser] gezonden. Deze heeft een zienswijze op dit voornemen gegeven.
2. Verweerder heeft vervolgens dwangsombesluit 1 genomen. Hierbij heeft hij eisers gelast om voor 16 september 2019 de overtreding met betrekking tot de overkapping aan de garage (bouwwerk 1) en het bijgebouw naast het tuinhuis (bouwwerk 3) te beëindigen, onder oplegging van een dwangsom van € 20.000,- ineens. Voor de aanbouw aan de woning (bouwwerk 2) heeft verweerder een last onder bestuursdwang opgelegd, waarbij eisers zijn gelast om de overtreding eveneens voor 16 september 2019 te beëindigen door dit bouwwerk te verwijderen of een omgevingsvergunning hiervoor te verkrijgen.
3. Eisers hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt en hebben de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Dit is verzoek is bij uitspraak van 18 november 2019 toegewezen, waarbij dwangsombesluit 1 is geschorst tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op het bezwaar van eisers.
4. Op 9 december 2019 heeft verweerder een nieuwe controle op het perceel van eisers laten uitvoeren. De gemeentelijke toezichthouder heeft daarbij in totaal 114,26 m² aan bouwwerken aangetroffen. Het gaat daarbij om de volgende bouwwerken en afmetingen:
- een overkapping aan de garage (bouwwerk 1): 10,40 m²
- een aanbouw (schuur) aan de woning (bouwwerk 2): 10,15 m²
- een bijgebouw naast het tuinhuis (bouwwerk 3): 20,45 m²
- een garage: 28,48 m²
- een tuinhuis: 17,40 m²
- een aanbouw (keuken): 21,00 m²
- een berging (washok):
totaal: 114,26 m²
5. Naar aanleiding van de controle op 9 december 2019 en de uitspraak van de voorzieningenrechter is verweerder overgegaan tot wijziging van dwangsombesluit 1. Bij dwangsombesluit 2 heeft verweerder de opgelegde last onder bestuursdwang ingetrokken en heeft hij zijn conclusies ten aanzien van de maatvoering van de bouwwerken op het perceel van eisers en het vergunningvrij (kunnen) bouwen daarvan herzien. Verweerder heeft vastgesteld dat op het perceel van eisers maximaal 85,65 m² aan – al dan niet met vergunning gebouwde – bijbehorende bouwwerken, als bedoeld in artikel 1 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), is toegestaan. Dat betekent dat er teveel aan bebouwing op het perceel staat. De bouwwerken 1, 2 en 3 kunnen niet alle drie als vergunningvrij worden aangemerkt en er is geen concreet zicht op legalisatie voor instandhouding van alle op het perceel aanwezige bouwwerken. Verweerder heeft daarom eisers gelast de oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken voor 16 september 2019 terug te brengen naar de maximaal toegestane (vergunningvrije) oppervlakte van 85,65 m², onder oplegging van een dwangsom van € 20.000,- ineens.
6. Eisers hebben aanvullende bezwaargronden tegen dwangsombesluit 2 ingediend. Met betrekking tot hun bezwaren heeft op 18 mei 2020 een hoorzitting van de gemeentelijke bezwaarschriftencommissie (hierna: de commissie) plaatsgevonden. Bij die hoorzitting is gebleken dat eisers de overkapping aan de garage (bouwwerk 1) inmiddels hebben afgebroken, waardoor de oppervlakte aan bouwwerken nog 103,86 m² bedraagt. De commissie heeft op 23 juli 2020 advies uitgebracht.
7. Bij het bestreden besluit heeft verweerder – overeenkomstig het advies van de commissie – het bezwaar van eisers ongegrond verklaard, zij het dat de begunstigingstermijn is gesteld op zes weken na de bekendmaking van dat besluit.
8. Eisers hebben tegen dit besluit beroep ingesteld en hebben andermaal verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Naar aanleiding van dit verzoek heeft verweerder het besluit van 6 oktober 2020 genomen waarbij de begunstigingstermijn is verlengd tot acht weken na de uitspraak op het ingestelde beroep. Eisers hebben daarop het verzoek om een voorlopige voorziening ingetrokken.
Standpunten partijen
9. Eisers betogen in beroep dat verweerder de totale oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken onjuist heeft vastgesteld omdat de aanbouw (keuken) en de berging (washok) niet als bijbehorend bouwwerk, maar als onderdeel van de woning moeten worden aangemerkt. Deze bouwwerken maken functioneel en bouwkundig onderdeel uit van de woning als hoofdgebouw. Zij zijn weliswaar niet gelijktijdig met de woning opgericht, maar moeten aangemerkt worden als uitbreiding daarvan. In de aanbouw is immers de keuken gesitueerd en in de berging het washok. Eisers vinden steun voor dit standpunt in de uitspraak van de voorzieningenrechter van 18 november 2019 en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 28 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:699). Als de aanbouw en berging niet worden meegerekend, is slechts sprake van 86,88 m² aan bijgebouwen in plaats van 114,26 m². Weliswaar is hiermee sprake van een overschrijding van 1,24 m², maar door de reeds afgebroken overkapping aan de garage (bouwwerk 1) zijn eisers niet meer in overtreding en verbeuren zij geen dwangsom. Verder voeren eisers aan dat het gelijkheidsbeginsel zich tegen handhavend optreden verzet, omdat verweerder wel ambtshalve handhavend optreedt tegen de bouwwerken op hun perceel, maar dat niet doet tegen niet-vergunde bijbehorende bouwwerken op de naastgelegen percelen. Tot slot stellen eisers dat de hoogte van de dwangsom niet evenredig is omdat verweerder onvoldoende heeft onderbouwd op welke wijze die hoogte in verhouding staat tot de door verweerder aangenomen overtredingen. Ook heeft verweerder niet inzichtelijk gemaakt waarom is gekozen voor een bedrag ineens.
10. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit, onder verwijzing naar het advies van de commissie, op het standpunt dat de herziene last onder dwangsom (dwangsombesluit 2) op goede gronden berust. Volgens verweerder is wel degelijk sprake van een totale bebouwing van 114,26 m², omdat de aanbouw en de berging moeten worden aangemerkt als bijbehorend bouwwerk in de zin van het Bor. Verweerder heeft daartoe overwogen dat het woonhuis, zoals dat omstreeks 1959 is vergund en opgeleverd, moet worden aangemerkt als het oorspronkelijk hoofdgebouw en dat de aanbouw en de berging pas later zijn gerealiseerd en met het woonhuis zijn verbonden, waardoor deze niet behoren tot het oorspronkelijk hoofdgebouw. Voor beantwoording van de vraag wat het oorspronkelijk hoofdgebouw is, is bepalend hoe het oorspronkelijk hoofdgebouw ten tijde van de afronding van de bouw en overeenkomstig de voor het hoofdgebouw verleende vergunning in eerste instantie is opgeleverd en niet hoe dit in de loop der jaren is vergund. In dit kader heeft verweerder verwezen uitspraken van de Afdeling van 11 juni 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2122) en 30 januari 2019 (ECLI:NL: RVS:2019:238), alsook naar de nota van toelichting bij het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 136). In bouwkundige zin van het hoofdgebouw te onderscheiden aangebouwde bouwwerken waarin slechts ondergeschikte functies plaatsvinden maken volgens die nota geen deel uit van het hoofdgebouw en daarmee ook niet van het oorspronkelijk hoofdgebouw. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 17 juni 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1897) wordt een later gerealiseerde aanbouw van een woning geen onderdeel van het oorspronkelijk hoofdgebouw, maar moet deze worden beschouwd als een
uitbreidingvan het reeds aanwezige (oorspronkelijk) hoofdgebouw. Een uitbreiding van het hoofdgebouw moet volgens verweerder worden gezien als bijbehorend bouwwerk in de zin van artikel 1 van bijlage II bij het Bor. Verweerder is daarom van mening dat zowel de aanbouw (keuken) als de berging (washok) terecht zijn aangemerkt en meegerekend als bijbehorende bouwwerken voor de maximaal te bebouwen oppervlakte. Hierdoor is met de (bij de hoorzitting) vastgestelde oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken van 103,86 m² nog steeds sprake van een overschrijding van 18,22 m².
uitbreidingvan het reeds aanwezige (oorspronkelijk) hoofdgebouw. Een uitbreiding van het hoofdgebouw moet volgens verweerder worden gezien als bijbehorend bouwwerk in de zin van artikel 1 van bijlage II bij het Bor. Verweerder is daarom van mening dat zowel de aanbouw (keuken) als de berging (washok) terecht zijn aangemerkt en meegerekend als bijbehorende bouwwerken voor de maximaal te bebouwen oppervlakte. Hierdoor is met de (bij de hoorzitting) vastgestelde oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken van 103,86 m² nog steeds sprake van een overschrijding van 18,22 m².
Beoordeling door de rechtbank
11. De rechtbank stelt voorop dat ter zitting is gebleken dat het beroep niet (ook) tegen het besluit van 6 oktober 2020 is gericht. In geschil is de vraag of verweerder bij het bestreden besluit terecht heeft geconcludeerd dat sprake is van een overtreding vanwege de overschrijding van de maximaal te bebouwen oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken in de zin van het Bor en (vervolgens) in redelijkheid de opgelegde last onder dwangsom in stand heeft gelaten.
12. Het relevante wettelijke kader is opgenomen in een bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
13. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het bebouwingsgebied 278,2 m² bedraagt. Ook is niet in geschil dat het totaal aan bebouwde oppervlakte op het perceel aanvankelijk 114,26 m² bedroeg en thans, na het afbreken van bouwwerk 1, nog 103,86 m² bedraagt. Tot slot is ook niet in geschil dat ter plaatse vergunningvrij een oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken van 85,64 m² is toegestaan. Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder terecht de aanbouw (keuken) en de berging (washok) bij de bepaling van de maximaal te bebouwen oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken heeft meegerekend, waardoor sprake is van een overschrijding van de maximaal toegestane (vergunningvrije) oppervlakte. De rechtbank ziet zich daarom allereerst gesteld voor de vraag of de aanbouw (keuken) en de berging (washok) als bijbehorende bouwwerken kunnen worden aangemerkt.
Bijbehorend bouwwerk?
14. Voor de beantwoording van die vraag dient allereerst te worden vastgesteld wat in dit geval als het ‘oorspronkelijk hoofdgebouw’ op het perceel is aan te merken omdat daarmee (mede) de omvang van het bebouwingsgebied wordt bepaald, dat op zijn beurt maatgevend is voor de maximum oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken op een perceel (artikel 2, aanhef en onder 3, sub f, van bijlage II bij het Bor). Het oorspronkelijk hoofdgebouw bepaalt de nulsituatie van waaruit het vergunningvrije bouwen kan plaatsvinden.
14.1.
Uit de nota van toelichting bij het Bor (Stb. 2010, 143, p. 136 en p. 137) volgt dat het oorspronkelijk hoofdgebouw in de zin van deze regeling het hoofdgebouw is zoals dat ten tijde van de afronding van de bouwwerkzaamheden, overeenkomstig de voor het hoofdgebouw verleende vergunning, is opgeleverd. Het is dus het hoofdgebouw zoals dit in eerste instantie is gebouwd. Van het hoofdgebouw te onderscheiden aan- en uitbouwen (bijvoorbeeld een keuken, bijkeuken of serre), die als functioneel onderdeel van het hoofdgebouw op basis van de vergunning tegelijkertijd met het hoofdgebouw zijn meegebouwd, worden geacht deel uit te maken van het oorspronkelijk hoofdgebouw. Het moet dan wel gaan om aan- of uitbouwen waarin gebruik wordt gerealiseerd dat gelet op de bestemming het belangrijkst is.
In bouwkundige zin van het hoofdgebouw te onderscheiden aangebouwde bouwwerken waarin slechts ondergeschikte functies plaatsvinden – zoals een aangebouwde garage/ berging – maken geen deel uit van het hoofdgebouw (en dus ook niet van het oorspronkelijk hoofdgebouw). Wat precies het oorspronkelijk hoofdgebouw is, dient primair te worden bepaald aan de hand van de destijds verleende bouwvergunningen (thans: omgevingsvergunningen).
14.2.
Uit de door verweerder bij het verweerschrift overlegde bouwtekening blijkt dat de aanbouw (keuken) en berging (washok) geen onderdeel uitmaakten van de oorspronkelijke woning, zoals die in 1959 is opgericht en vergund. Uit die tekening, behorend bij de vergunning voor het woonhuis uit 1959, kan worden afgeleid dat op het perceel in 1959 reeds een berging aanwezig was, die vrijstaand en gelijktijdig met het woonhuis is opgericht en vergund. Tussen die bestaande (destijds) vrijstaande berging (die thans door verweerder als bouwwerk 2 wordt geduid) en de woning was in 1959 een terras gesitueerd. Op deze plek op het perceel zijn later de thans aanwezige aanbouw (keuken) en berging (washok) gerealiseerd. Door eisers is ook ter zitting niet betwist dat deze aanbouw (keuken) en berging (washok) niet gelijktijdig met de oorspronkelijke woning zijn opgericht. Dat de berging mogelijk korte tijd na 1959 is gerealiseerd, zoals eiseres ter zitting heeft gesteld, laat onverlet dat die berging niet gelijktijdig met het hoofgebouw is opgericht, nu deze niet is opgenomen in de bouwtekening behorend bij de vergunning voor het woonhuis uit 1959. In het beroepschrift hebben eisers uitdrukkelijk erkend dat deze berging (washok) niet gelijktijdig met de woning is opgericht en eiseres heeft dit ook ter zitting niet betwist. Daargelaten of deze berging reeds in 1960 of in 1974 feitelijk is aangebouwd, kan naar het oordeel van de rechtbank uit de bouwtekening in elk geval worden afgeleid dat zowel de aanbouw (keuken) als de berging (washok) later dan de oorspronkelijke woning zijn opgericht en vergund.
14.3.
Het voorgaande maakt dat verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht heeft gesteld dat de aanbouw (keuken) en de berging (washok) géén deel uitmaken van het oorspronkelijk hoofdgebouw, zoals dat in 1959 is vergund. Weliswaar zijn de aanbouw en de berging (functioneel en bouwkundig) onderdeel geworden van het hoofdgebouw als gevolg van een later vergunde situatie, maar voor de maximaal te bebouwen oppervlakte is, zoals verweerder terecht stelt, niet de situatie bepalend zoals deze in de loop der jaren is vergund, maar het oorspronkelijk hoofdgebouw zoals dat ten tijde van de afronding van de bouw is opgericht en vergund. De rechtbank verwijst in dit kader tevens naar de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 17 juni 2015. Daarbij acht zij ook van belang dat door de realisatie van de aanbouw en de berging geen nieuw opgericht gebouw is ontstaan. Het feit dat door de later vergunde situatie verbouwingswerkzaamheden zijn uitgevoerd, waarbij de aanbouw (keuken) en de berging (washok) zijn gerealiseerd, maakt niet dat de woning van eisers zodanig is veranderd dat daardoor een wezenlijk ander gebouw is ontstaan. Verweerder heeft daarom naar het oordeel van de rechtbank de later aangebouwde aanbouw en berging terecht aangemerkt als een uitbreiding van het (oorspronkelijk) hoofdgebouw en niet als een gewijzigd hoofdgebouw.
14.4.
Nu, gelet op de definitie van het begrip ‘bijbehorend bouwwerk’ in artikel 1, eerste lid, van bijlage II bij het Bor, een uitbreiding van het hoofdgebouw als zodanig wordt aangemerkt, heeft verweerder de aanbouw (keuken) en de berging (washok) terecht meegerekend bij de maximaal te bebouwen oppervlakte. De rechtbank verwijst in dit verband tevens naar de uitspraak van de Afdeling van 30 januari 2019, waaruit volgt dat een hoofdgebouw, na uitbreiding ervan, per definitie (voor zover het de uitbreiding betreft) bestaat uit een bijbehorend bouwwerk. De aanbouw en berging zijn daarom naar het oordeel van de rechtbank terecht door verweerder meegeteld bij de bepaling van de maximaal te bebouwen oppervlakte als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 3, sub f, van bijlage II bij het Bor.
14.5.
Voor zover eiseres met haar verklaring en de overgelegde foto’s ter zitting heeft willen aantonen dat de vrijstaande berging (bouwwerk 2) (nagenoeg) gelijktijdig met de woning is opgericht, leidt dit niet tot een ander oordeel, nu dit niet maakt dat die berging niet als bijbehorend bouwwerk kan worden aangemerkt. Daartoe overweegt de rechtbank dat het voor de kwalificatie van ‘bijbehorend bouwwerk’ niet noodzakelijk is dat een bouwwerk, dat gelijktijdig met het hoofdgebouw is opgericht, tegen het hoofdgebouw aan wordt gebouwd. Uit de begripsbepaling volgt weliswaar dat een bijbehorend bouwwerk altijd functioneel verbonden moet zijn met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw, maar dat dit niet tegen het hoofdgebouw hoeft te zijn aangebouwd. Dat de als bouwwerk 2 geduide berging (nagenoeg) gelijktijdig met de woning in 1959 is meegebouwd, zoals eiseres ter zitting heeft verklaard, en dat deze berging eerst vrijstaand was, maak daarom niet dat deze om die reden niet als bijbehorend bouwwerk zou kunnen worden aangemerkt. Daar komt nog bij dat tussen partijen niet in geschil is dat deze (eerder vrijstaande) berging slechts een ondergeschikte functie heeft, namelijk het gebruik als berging en/of schuur, waardoor verweerder terecht heeft gesteld dat ook op dat punt niet wordt voldaan aan de voorwaarden om die berging als onderdeel van het hoofdgebouw te kunnen aanmerken. Zoals in de nota van toelichting bij het Bor is vermeld, moet het immers gaan om tegelijkertijd met de vergunning meegebouwde bouwwerken waarin gebruik wordt gerealiseerd dat gelet op de bestemming het belangrijkst is. Ook deze bebouwing heeft verweerder daarom mogen aanmerken als bijbehorend bouwwerk.
Vergunningvrij?
15. Nu verweerder bij de bepaling van het maximaal te bebouwen oppervlak de aanbouw (keuken) en de berging (washok) terecht heeft aangemerkt en meegeteld als bijbehorende bouwwerken, heeft hij naar het oordeel van de rechtbank terecht geconcludeerd dat sprake is van een overschrijding van 18,22 m² aan vergunningvrije bijbehorende bouwwerken als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 3, sub f, van bijlage II bij het Bor. Door deze overschrijding van de maximaal toegestane (vergunningvrije) oppervlakte, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de aanwezige bebouwing op het perceel van eisers niet vergunningvrij is toegestaan. Deze beroepsgrond van eisers slaagt daarom niet.
Overtreding artikel 2.1 van de Wabo?
16. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht gesteld dat voor het bouwen van de aanwezige bouwwerken een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is vereist (a-activiteit). Nu ook tussen partijen niet in geschil is dat de op grond van het bestemmingsplan maximale toegestane oppervlakte van 80 m² wordt overschreden, is tevens een omgevingsvergunning vereist op grond van in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo (c-activiteit). Verweerder heeft daarom terecht gesteld dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo. Verweerder was daardoor bevoegd en in beginsel verplicht om handhavend op te treden. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel immers van deze bevoegdheid gebruik moeten maken.
Schending gelijkheidsbeginsel?
17. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd geen gebruik te maken van zijn handhavingsbevoegdheid. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Eisers betogen in dit verband dat het gelijkheidsbeginsel zich verzet tegen handhavend optreden, omdat op naastgelegen percelen met vrijwel hetzelfde bebouwingsgebied ook onvergunde bijbehorende bouwwerken zijn gebouwd waartegen door verweerder niet wordt opgetreden. Zij hebben deze percelen en situaties aangeduid aan de hand van een luchtfoto die bij het beroepschrift is gevoegd. Dat door verweerder niet handhavend wordt opgetreden tegen de eigenaren van die percelen strookt volgens eisers niet met het standpunt van verweerder dat hij niet ambtshalve gebiedsgericht hoeft te controleren op mogelijk onvergunde bebouwing. Eisers verwijzen in dit kader naar vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraken van 11 juni 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BD3618) en 15 augustus 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2701)), waaruit volgt dat het gelijkheidsbeginsel van een bestuursorgaan en consistent een doordacht beleid vereist, waaruit een algemene gedragslijn volgt ten aanzien van zijn optreden in rechtens vergelijkbare gevallen. Nu de handhaving specifiek is gericht op eisers en niet wordt opgetreden tegen de eigenaren van de naastgelegen percelen, wordt daaraan volgens eisers niet voldaan.
17.1.
De rechtbank volgt eisers niet in hun beroep op het gelijkheidsbeginsel, nu zij onvoldoende hebben gespecificeerd en toegelicht om welke bebouwingsoppervlakten het gaat en waarom het volgens hen vergelijkbare situaties betreft. Eisers hebben weliswaar de betreffende percelen aangeduid, maar hebben daarmee niet, of althans onvoldoende aangetoond dat dit vergelijkbare situaties zijn als de situatie op hun perceel. De rechtbank is daarom van oordeel dat eisers niet hebben aangetoond dat sprake is van ongelijke behandeling van gelijke gevallen. Daarbij neemt zij ook in aanmerking dat verweerder in dit kader voldoende gemotiveerd heeft onderbouwd dat eisers geen vergelijkbare gevallen hebben genoemd, nu op geen van de naastgelegen percelen een vergelijkbare verhouding is te zien tussen de grootte van het perceel en de hoeveelheid bebouwing als op het perceel van eisers. Verweerder heeft dit eveneens aan de hand van een luchtfoto inzichtelijk gemaakt. Voorts heeft verweerder er terecht en onweersproken op gewezen dat de aanleiding van handhaving niet is gelegen in een ambtshalve, gebiedsgerichte inventarisatie, maar in het feit dat er specifiek over deze locatie klachten zijn ontvangen. Daarbij neemt de rechtbank ook het beleid van verweerder in aanmerking, dat inhoudt dat hij onvergunde bebouwing op percelen met name controleert naar aanleiding van klachten en/of verzoeken om handhaving en in geval van evidente excessen. Dat toezicht mede plaatsvindt op basis van ontvangen klachten, acht de rechtbank niet onredelijk. Als een klacht leidt tot het nemen van een handhavingsbesluit, levert dat op zichzelf geen strijd met het gelijkheidsbeginsel op ten opzichte van gevallen waarin geen klachten of meldingen zijn binnengekomen. De enkele stelling van eisers dat de handhaving specifiek op hen is gericht, maakt daarom niet dat sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Motivering dwangsombedrag
18. Eisers betogen tot slot dat de hoogte van de dwangsom niet evenredig is. Zij voeren daartoe aan dat verweerder niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom is gekozen voor een bedrag ineens en onvoldoende heeft onderbouwd op welke wijze de hoogte van de dwangsom in verhouding staat tot de aangenomen overtredingen. Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
18.1.
De rechtbank stelt voorop dat het dwangsombedrag op grond van artikel 5:32b, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in redelijke verhouding moet staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De maatstaf in artikel 5:32b, derde lid, van de Awb biedt naar zijn strekking ruimte voor een bestuurlijke afweging van belangen bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom. De wijze waarop een bestuursorgaan gebruik heeft gemaakt van deze beleidsruimte moet terughoudend worden getoetst. Dit betekent dat de rechtbank zich moet beperken tot de vraag of verweerder het dwangsombedrag in redelijkheid heeft kunnen opleggen.
18.2.
De rechtbank stelt vast dat verweerder in de dwangsombesluiten geen onderbouwing heeft gegeven voor de hoogte van het dwangsombedrag en evenmin heeft gemotiveerd waarom is gekozen voor een bedrag ineens. Eisers hebben hun beroepsgrond reeds in bezwaar naar voren gebracht. In het bestreden besluit heeft verweerder ten aanzien van deze grond volstaan met de stelling dat voor de hoogte van de dwangsom aansluiting is gezocht bij de dwangsomtabel behorend bij het in 2019 vastgestelde gemeentelijk ‘Integraal toezicht- en handhavingsbeleid Omgevingsrecht’. Met deze enkele stelling heeft verweerder echter niet onderbouwd op welke wijze het dwangsombedrag volgens hem in verhouding staat tot het met uitvoering van de last beoogde doel. Verweerder had dit naar het oordeel van rechtbank, mede naar aanleiding van wat eisers in bezwaar hebben aangevoerd, nader moeten motiveren en kon in het bestreden besluit niet volstaan met een enkele verwijzing naar het beleid en zijn stelling dat wat eisers hebben aangevoerd geen aanleiding heeft gegeven om te oordelen dat de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom.
18.3.
De aanvullende verklaring van verweerder ter zitting maakt dit oordeel niet anders, nu daar enkel is verklaard dat het dwangsombedrag en het bedrag ineens in overeenstemming zijn met de in het handhavingsbeleid gehanteerde dwangsombedragen. De rechtbank ziet hierin geen onderbouwing van de wijze waarop verweerder het beleid in het geval van eisers heeft toegepast bij het bepalen van het dwangsombedrag. Ook is de rechtbank hieruit niet gebleken dat dit bedrag in overeenstemming met het beleid van verweerder tot stand is gekomen. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat dit beleid vermeldt dat dit niet uitputtend is bedoeld, maar enkel voorbeelden bevat. Voorts wordt vermeld dat het bestuursorgaan altijd zelf een deugdelijke motivering over de hoogte van de gekozen bedragen in het besluit dient op te nemen. Daaraan heeft verweerder niet voldaan. Ook is in het beleid van verweerder vermeld dat de dwangsomtabellen weliswaar richtinggevende voorbeelden betreffen, maar dat in het concrete geval de geschikte hoogte van het dwangsombedrag moet worden bepaald aan de hand van de in de beleidsregels opgenomen factoren, waaronder de (geschatte) kosten die de overtreder moet maken om de overtreding op te heffen en de dwang die van het dwangsombedrag uitgaat om de overtreding op te heffen. Dat in het geval van eisers voor een bedrag van € 20.000,- is gekozen heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderbouwd, nu niet is gebleken hoe verweerder in het concrete geval van eisers de hoogte van het dwangsombedrag heeft bepaald.
18.4.
Nu uit het bestreden besluit niet blijkt hoe verweerder wat eisers in bezwaar hebben aangevoerd bij zijn afweging heeft betrokken en daarnaast niet is gebleken dat het dwangsombedrag in overeenstemming met het beleid tot stand is gekomen, concludeert de rechtbank dat deze beroepsgrond van eisers slaagt. De rechtbank is met eisers van oordeel dat verweerder de hoogte van de dwangsom, in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, onvoldoende deugdelijk heeft gemotiveerd.
Matiging dwangsombedrag en evenredigheid
18.5.
De rechtbank ziet evenwel aanleiding om voormeld gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Aannemelijk is dat eisers niet zijn benadeeld door de schending van artikel 7:12 van de Awb, nu de rechtbank vaststelt dat eisers weliswaar een dwangsombedrag van € 20.000,- verbeuren als zij niet aan de opgelegde last voldoen, maar dat niet is gebleken dat dit bedrag op zichzelf onevenredig is gelet op het volgende. Verweerder heeft ter zitting nader toegelicht met het dwangsombedrag van € 20.000,- voor het laagste bedrag is gekozen, nu het beleid voor dat bedrag uitgaat van een te veel aan bebouwing tot 50 m² en op het perceel van eisers sprake is van meer dan 100 m² aan vergunningplichtige bouwwerken. De rechtbank neemt hierbij ook in aanmerking dat het beleid van verweerder en de daarin opgenomen dwangsomtabel uitgaat van een bedrag van € 20.000,- per object voor het bouwen van bijgebouwen zonder vergunning. Tussen partijen is niet in geschil dat ter plaatse een oppervlakte van 85,64 m² aan vergunningvrije bijbehorende bouwwerken op grond van het Bor is toegestaan en dat sprake was van een totaal aan bebouwde oppervlakte van 114,26 m² (en 103,86 m² na verwijdering van bouwwerk 1). De rechtbank stelt vast dat eisers, om aan de last te kunnen voldoen, niet kunnen volstaan met verwijdering van één bouwwerk. Eisers moeten ten minste twee van de drie bouwwerken verwijderen om aan de toegelaten maximale vergunningsvrije oppervlakte van 85,64 m² uit het Bor te voldoen en moeten daarnaast alle drie de bouwwerken verwijderen om tevens aan de maximaal toegestane oppervlakte van 80 m² op grond van het bestemmingplan te kunnen voldoen. Nu het gaat om een te veel van ten minste twee (of drie) objecten, had verweerder op grond van het beleid, mits deugdelijk gemotiveerd, ook een dwangsombedrag van € 40.000,- (of € 60.000,-) kunnen opleggen. Het gehanteerde dwangsombedrag van € 20.000,- en de door verweerder gegeven onderbouwing ter zitting kan naar het oordeel van de rechtbank worden gezien als een toegepaste matiging, waarmee verweerder het voorgenoemde motiveringsgebrek heeft gecompenseerd. Een dwangsombedrag van € 20.000,- voor het terugbrengen van de totale oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken naar de vergunningvrije oppervlakte acht de rechtbank, mede gelet op de door verweerder gegeven onderbouwing ter zitting, niet onevenredig. Gelet hierop, vormt het voorgenoemde motiveringsgebrek geen aanleiding voor vernietiging van het bestreden besluit en gegrondverklaring van het beroep.
Conclusie
19. Verweerder heeft bij het bestreden besluit in redelijkheid de opgelegde last onder dwangsom in stand kunnen laten en heeft terecht gesteld dat sprake was van een overtreding vanwege een overschrijding van de maximaal te bebouwen oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken in de zin van het Bor, waardoor verweerder bevoegd was handhavend op te treden. Het beroep is daarom ongegrond.
19.1.
Gelet op het naar aanleiding van het beroep geconstateerde gebrek in het bestreden besluit, ziet de rechtbank aanleiding om op grond van artikel 8:74, tweede lid, van de Awb te bepalen dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht dient te vergoeden. Ook ziet de rechtbank hierin aanleiding verweerder te veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 1,0). Voorts komen de reiskosten van eiseres voor het bijwonen van de zitting voor vergoeding in aanmerking. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 36,44 (zijnde de reiskosten per openbaar middel van vervoer, laagste klasse). Van andere voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.710,44 (waarvan € 1.674,- wegens kosten van rechtsbijstand), te vergoeden aan eisers.
Aldus vastgesteld door mr. R.M.M. Kleijkers, rechter, in aanwezigheid van mr. N.A.M. Bergmans, griffier.
De uitspraak is openbaar gemaakt op 27 februari 2023.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 27 februari00202023
Rechtsmiddel
Voor een belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.
Bijlage
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:32b
1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
2. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.
3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
Artikel 6:22
Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
Artikel 7:12
1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
(...).
Artikel 8:74
1. Indien de bestuursrechter het beroep gegrond verklaart, houdt de uitspraak tevens in dat aan de indiener van het beroepschrift het door hem betaalde griffierecht wordt vergoed door het bestuursorgaan.
2. In de overige gevallen kan de uitspraak inhouden dat het betaalde griffierecht door het bestuursorgaan geheel of gedeeltelijk wordt vergoed.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
(...)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (...).
Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht
Artikel 1
1. In deze bijlage wordt verstaan onder:
(...)
bebouwingsgebied: achtererfgebied alsmede de grond onder het hoofdgebouw, uitgezonderd de grond onder het oorspronkelijk hoofdgebouw;
bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
(...).
Artikel 2
Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
(...)
3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
(...)
f. de oppervlakte van al dan niet met vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied bedraagt niet meer dan:
1° in geval van een bebouwingsgebied kleiner dan of gelijk aan 100 m²: 50% van dat bebouwingsgebied,
2° in geval van een bebouwingsgebied groter dan 100 m² en kleiner dan of gelijk aan 300 m²: 50 m², vermeerderd met 20% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter is dan 100 m²,
3° in geval van een bebouwingsgebied groter dan 300 m²: 90 m², vermeerderd met 10% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter is dan 300 m², tot een maximum van in totaal 150 m²,
(...).