Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: ROE 22/514, ROE 22/1247, ROE 22/1662 en ROE 22/1663
uitspraak van de voorzieningenrechter van 13 september 2022
op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[naam 1] , uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. K.E.J. Dohmen),
en
de Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (locatie Venlo)(het Uwv)
(gemachtigde: [naam gemachtigde] ).
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de voorlopige voorzieningenrechter op twee verzoeken om een voorlopige voorziening van eiseres. Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de daaraan connexe beroepen beslist hij ook op die beroepen. [1]
2. De voorzieningenrechter heeft de zaken op 29 augustus 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerde.
Waar gaan de zaken over?
3. Met de inwerkingtreding van de Wet vereenvoudiging Wajong [2] is de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong) per 1 januari 2021 aangepast. Ter voorkoming van achteruitgang als gevolg van de nieuwe regels over inkomen naast uitkering is er een zogenoemd ‘garantiebedrag’ ingevoerd. Partijen zijn verdeeld over de vraag of eiseres voldoet aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor vaststelling van dat garantiebedrag en, zo neen, of dit bedrag in dit geval voorlopig vastgesteld kan worden. In verband met de tweede rechtsvraag heeft eiseres de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
Totstandkoming en inhoud van de bestreden besluiten
4. Eiseres heeft sinds 15 maart 2010 inkomens- en arbeidsondersteuning op grond van Hoofdstuk 2 van de Wajong. Vanaf 1 september 2017 valt zij onder de zogenoemde voortgezette werkregeling. Vanaf 1 september 2020 heeft eiseres recht op de voortgezette inkomensondersteuning werkregeling.
5. Op 23 december 2019 is eiseres gaan werken in loondienst. Met ingang van 1 september 2020 is zij gestopt met werken in loondienst en is zij aansluitend verder gegaan als zelfstandig ondernemer. Vervolgens is eiseres op 5 januari 2021 gestopt met haar werkzaamheden als zelfstandige vanwege gezondheidsredenen.
6. Op 11 maart 2021 heeft eiseres zich bij het Uwv gemeld met het verzoek om voor haar een garantiebedrag vast te stellen. In het primaire besluit van 8 april 2021 (primair besluit 1) heeft het Uwv aan eiseres meegedeeld dat een garantiebedrag pas in het kalenderjaar 2022 vastgesteld kan worden. De reden hiervoor is dat eiseres in 2020 en 2021 werkzaam was als zelfstandige en daarom gewacht moet worden op de aanslag over 2021 van de Inspecteur van de Belastingdienst (hierna de Belastingdienst).
7. Eiseres heeft tegen primair besluit 1 bezwaar gemaakt. In de gronden van bezwaar van 19 juli 2021 heeft eiseres gevraagd om de eerder door haar vorige gemachtigde ingezonden gronden van bezwaar als niet verzonden te beschouwen en om te wachten met het nemen van een besluit op bezwaar tot begin 2022. Pas dan zal naar het zich laat aanzien duidelijk zijn welke periode waarover het Uwv het garantiebedrag berekent het meest gunstig voor eiseres uitpakt.
8. Op 22 oktober 2021 is tijdens een hoorzitting gesproken over de vraag of toch alvast een garantiebedrag kan worden afgesproken, zodat eiseres aan het werk zou kunnen gaan zonder dat zij de belemmerende onzekerheid ervaart of zij wel of geen recht heeft op dat garantiebedrag.
9. Bij besluit van 14 januari 2022 (bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen primair besluit 1 ongegrond verklaard. Het Uwv is bij het standpunt gebleven dat gewacht moet worden op de aanslag van de Belastingdienst over 2021 vooraleer het garantiebedrag definitief vastgesteld kan worden. Hierbij neemt het Uwv in aanmerking dat, naast de vraag of sprake is van winst uit onderneming in 2021, het ook niet duidelijk is of de Belastingdienst zal accepteren dat sprake is van een onderneming omdat nog niet gesproken kan worden van continuïteit van verrichte diensten. Op 24 februari 2022 heeft eiseres beroep [3] ingesteld tegen bestreden besluit 1.
10. Voorafgaand aan het beroep tegen bestreden besluit 1 heeft eiseres op 14 februari 2022 tevens een herzieningsverzoek ingediend en gevraagd om het garantiebedrag in elk geval voorlopig vast te stellen conform het op de hoorzitting besproken voorstel. Het Uwv heeft het herzieningsverzoek afgewezen op 14 april 2022 (bestreden besluit 2) omdat volgens hem geen sprake is van nieuwe feiten en omstandigheden die er toe zouden moeten leiden dat alsnog een garantiebedrag wordt vastgesteld voordat de Belastingdienst een aanslag heeft opgelegd over 2021. Ook is bij dat besluit het verzoek om het garantiebedrag voorlopig vast te stellen op het door eiseres beoogde bedrag afgewezen. Het tegen bestreden besluit 2 gemaakte bezwaar is op verzoek van eiseres en met instemming van het Uwv doorgestuurd naar de rechtbank om als rechtstreeks beroep [4] te worden behandeld. De rechtbank heeft geen reden gezien om het geschrift terug te sturen ter behandeling als bezwaarschrift.
11. Connex aan genoemde beroepen heeft eiseres tevens de onderhavige verzoeken om voorlopige voorziening ingediend.
De standpunten en vordering van eiseres
12. De aan de beroepen en verzoeken ten grondslag gelegde standpunten van eiseres (haar beroepsgronden) luiden als volgt.
13. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het Uwv in strijd met de bedoeling van de wetgever, het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel handelt door nog geen definitief of voorlopig garantiebedrag voor eiseres vast te stellen.
13.1.
Eiseres beroept zich op hetgeen onder meer tijdens de hoorzitting van 22 oktober 2021 is voorgesteld door [naam 2] , werkzaam bij het Uwv. Hij kwam met het idee om voor eiseres een maatwerkvoorziening te creëren, zodat niet gewacht zou hoeven worden op de aanslag van de Belastingdienst over 2021. Het garantiebedrag zou € 1.352,40 bedragen. Dit bedrag is 80% van het gemiddelde minimumloon over de jaren 2020 en 2021. Op deze manier zou eiseres gegarandeerd minstens evenveel uitkering krijgen als onder de voortgezette werkregeling, waar zij tot 1 januari 2021 onder viel.
13.2.
De voorgestelde maatwerkvoorziening echter alsnog door het Uwv afgewezen waarbij eiseres rauwelijks geconfronteerd met het standpunt van het Uwv dat sprake is van dwingend recht en hij daarom geen ruimte heeft om maatwerk te leveren. Eiseres stelt zich op het standpunt dat die ruimte er wel degelijk is, omdat het uitgangspunt van Wet vereenvoudiging Wajong nu juist is dat de Wajonger er niet op achteruit mag gaan en het garantiebedrag berekend dient te worden over een representatieve periode. Zij wijst erop dat ook in de Nota van toelichting bij het Besluit garantiebedrag Wajong is aangegeven dat er ruimte is voor maatwerk.
13.3.
Hierbij beroept eiseres zich tevens op de toezegging die [naam 2] tijdens een telefoongesprek met eiseres zou hebben gedaan op 10 maart 2022. Zij stelt dat hij daarin heeft meegedeeld dat, hoewel de maatwerkvoorziening was afgewezen, het garantiebedrag - zodra de belastinggegevens over 2021 bekend zouden zijn - berekend zou worden over het jaar 2020 én 2021. Ook deze toezegging is het Uwv niet nagekomen, aldus eiseres.
14. Kort gezegd vraagt eiseres aan de voorzieningenrechter om:
- ofwel de beroepen gegrond te verklaren en zelf voorziend een garantiebedrag vast te stellen volgens de rekenmethode als door eiseres voorgestaan;
- ofwel het Uwv bij wijze van voorlopige voorziening op te dragen dit garantiebedrag in de vorm van een voorschot te verstrekken.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
15. De voorzieningenrechter beoordeelt de rechtmatigheid van de bestreden besluiten. Hij doet dat aan de hand van de voormelde beroepsgronden. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de beroepen ongegrond zijn en dat de verzoeken om voorlopige voorziening afgewezen moeten worden. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
16. Zoals eerder al gezegd is met de inwerkingtreding van de Wet vereenvoudiging Wajong de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong) per 1 januari 2021 aangepast. De Wajongers die door de wijziging een lagere uitkering zouden krijgen, ontvangen - zolang zij blijven werken - een garantiebedrag [5] . Het garantiebedrag is te vergelijken met het oude uitkeringsbedrag per dag, waar men recht op zou hebben gehad als de wet niet zou zijn aangepast. Dit staat in het Besluit garantiebedrag Wajong. [6]
17. De wijze van berekening van het garantiebedrag is vermeld in artikel 8:8, tweede lid, aanhef en onder a en b en het derde lid, van de Wajong en uitgewerkt in artikel 2 van het Besluit garantiebedrag Wajong. In artikel 2 van het Besluit garantiebedrag Wajong is bepaald hoe de periode wordt vastgesteld waarover het inkomen ten behoeve de vaststelling van het garantiebedrag in aanmerking wordt genomen. Indien de jonggehandicapte sinds de maand november 2020 of eerder inkomen heeft genoten, gaat het om het gemiddeld inkomen over de periode van 1 december 2019 tot en met 30 november 2020 [7] . Indien de jonggehandicapte sinds de maand december 2020 inkomen heeft genoten, gaat het om het inkomen in de maand januari 2021 [8] . Daarbij tellen de maanden zonder inkomen niet mee. In afwijking van het voorgaande geldt voor de jonggehandicapte die in 2020 inkomen heeft genoten in de vorm van belastbare winst uit onderneming, dat voor de vaststelling van het garantiebedrag wordt gekeken naar de belastbare winst uit onderneming in het jaar 2021 [9] . In bovengenoemde gevallen moet het gemiddeld inkomen worden berekend met de regels over de inkomensondersteuning of de arbeidsongeschiktheidsuitkering die golden tot 1 januari 2021 en daaruit volgt dan het garantiebedrag.
18. In het geval van eiseres doet zich de situatie voor dat zij vóór november 2020 inkomen uit arbeid heeft gehad, maar óók in 2020 en 2021 werkzaamheden als zelfstandige heeft verricht, terwijl ten tijde van de bestreden besluiten door de Belastingdienst nog niet vastgesteld was of in 2021 sprake is geweest van (een) (winst uit) onderneming. Daardoor is de vraag gerezen van welk in de vorige overweging genoemd gemiddeld inkomen moet worden uitgegaan en of daarbij ruimte is voor maatwerk.
19. De voorzieningenrechter stelt vast dat in de Nota van Toelichting bij het Besluit garantiebedrag Wajong is vermeld dat met de in artikel 2, eerste lid, van dat besluit genoemde periodes is bedoeld om Wajongers voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Wet vereenvoudiging Wajong zoveel mogelijk duidelijkheid te bieden over de minimale hoogte van de per 1 januari 2021 te ontvangen uitkering. In de Nota staat echter ook dat het niet mogelijk is vooraf zekerheid te bieden als de Wajonger winst uit onderneming heeft. Dat heeft te maken met het feit dat de winst uit onderneming pas na ommekomst van een kalenderjaar definitief wordt vastgesteld. Dienaangaande is in de Nota vermeld:
“Omdat het niet mogelijk is om vooraf zekerheid te bieden, wordt ervoor gekozen om bij het vaststellen van het garantiebedrag voor deze groep uit te gaan van het inkomen dat het meest representatief is voor het bepalen wat de uitkering zou zijn geweest als de Wet vereenvoudiging Wajong niet in werking zou zijn getreden, namelijk het inkomen in 2021.”
Het Uwv heeft dus conform de bedoeling van de wetgever geweigerd om een definitief garantiebedrag vast te stellen waarbij vooruitgelopen zou worden op de aanslag van de Belastingdienst over 2021.
20. Eiseres betoogt dat het Uwv in elk geval een voorlopig garantiebedrag had moeten vaststellen op basis van hetgeen op de hoorzitting in bezwaar is besproken. Daarbij wijst zij erop dat in de Nota van Toelichting bij het Besluit garantiebedrag Wajong is aangegeven dat daarbij maatwerk mogelijk is. De voorzieningenrechter leidt uit de Nota af dat inderdaad in zoverre maatwerk wordt toegepast dat, zolang het garantiebedrag niet definitief is vastgesteld, aan de Wajonger met winst uit onderneming over 2021 een voorlopige uitkering wordt toegekend op basis van een in overleg met de betrokken Wajonger geschat te verwachten inkomen over dat jaar. Dat betreft dus geen maatwerk wat betreft de in aanmerking te nemen periode en biedt geen ruimte om, zoals eiseres wil, daarbij een andere periode dan het jaar 2021 te hanteren. De voorzieningenrechter volgt het Uwv dan ook in het standpunt dat er geen wettelijke basis is om, definitief of voorlopig, mee te gaan in het maatwerkvoorstel zoals dat door eiseres en [naam 2] destijds is besproken.
21. Voor zover het betoog van eiseres, dat zij ernstig financieel en emotioneel benadeeld is door strikte toepassing van de regels die gelden ten aanzien van het garantiebedrag, gezien moet worden als een beroep op een bijzondere omstandigheid die maakt dat wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel van de wettelijke bepalingen moet worden afgeweken, is de voorzieningenrechter van oordeel dat dit beroep niet kan slagen. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om artikel 8:8, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wajong en artikel 2, derde lid, van het Besluit garantiebedrag Wajong om die reden buiten toepassing te laten. Hiertoe overweegt hij mede onder verwijzing naar overweging 19 dat het een welbewuste en gemotiveerde keuze is geweest om voor het berekenen van het garantiebedrag voor een Wajonger met winst uit onderneming uit te gaan van inkomstengegevens uit het verleden maar van gegevens over de winst uit onderneming over 2021. Dat uitgangspunt geldt eveneens bij het eventueel maken van afspraken over een voorlopige garantiebedrag. Dat dit voor eiseres persoonlijk – mede gelet op haar inspanningen om aan het werk te gaan en op deze manier uit de Wajong te komen – onrechtvaardig voelt, acht de voorzieningenrechter begrijpelijk, maar in hetgeen zij daarover heeft aangevoerd kan geen bijzondere omstandigheid worden gezien die zou kunnen leiden tot het oordeel dat het Uwv de genoemde artikelleden in het geval van eiseres buiten toepassing had moeten laten teneinde het garantiebedrag te berekenen op de door eiseres bepleite manier.
22. Ook ziet de voorzieningenrechter geen reden voor het oordeel dat het vertrouwensbeginsel is geschonden. Hij verwijst in dit verband naar een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) [10] . De beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel loopt via een zogenoemde drietrapsbeoordeling. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is in de eerste plaats (1) vereist dat eiseres aannemelijk maakt dat van de zijde van verweerder toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en, zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Ten tweede (2) is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan verweerder kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt nog derde stap. In het kader van die derde stap (3) zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
22.1.
Eiseres betoogt dat [naam 2] de toezegging zou hebben gedaan dat het garantiebedrag - hoe dan ook - berekend zou worden op basis van het gemiddelde inkomen per maand over de jaren 2020 en 2021. De voorzieningenrechter is echter van oordeel dat uit de voorhanden zijnde processtukken niet valt af te leiden deze toezegging is gedaan. In de door eiseres niet bestreden tekst van het verslag van de hoorzitting van 22 oktober 2021 staat het volgende:
“Als er nu een garantiebedrag wordt afgesproken, zou klant aan het werk kunnen gaan et de oude berekeningsregels en het garantiebedrag. Voorzitter stelt voor dat gemachtigde een realistisch voorstel doet voor het garantiebedrag. Voorzitter zal dit dan voor gaan leggen om hiervoor toestemming te krijgen. Zonder die toestemming kan er op dit moment geen garantiebedrag worden vastgesteld.”
Vervolgens heeft [naam 2] het voorstel voor de maatwerkberekening ter goedkeuring voorgelegd aan het Centraal Juridisch Kenniscentrum in Amsterdam. [11] Hieruit kan de voorzieningenrechter niet anders opmaken dan dat [naam 2] tot twee maal toe voldoende duidelijk aan eiseres en haar gemachtigde te kennen heeft gegeven dat hij toestemming moest krijgen om de voorgestane maatwerkberekening te maken. Van een concrete toezegging door [naam 2] kan in zoverre niet gesproken worden.
22.2.
In het verzoekschrift [12] heeft de gemachtigde van eiseres betoogd dat [naam 2] ook na afwijzing van de maatwerkvoorziening in een telefoongesprek met eiseres op 10 maart 2022 heeft beweerd dat het garantiebedrag berekend zou worden over het jaar 2020 en 2021, zodra ‘de gegevens van verzoekster over 2021’ bekend zouden zijn. [naam 2] zou gezegd hebben:
“Alles wat is gezegd en gedaan dat staat gewoon vast nu. De berekening hebben we al op papier gezet”. Van dit telefoongesprek is echter geen notitie overgelegd, waardoor de voorzieningenrechter ook hiermee niet aannemelijk gemaakt acht dat van de zijde van het Uwv toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat, als er een garantiebedrag zou worden vastgesteld, dit volgens de door haar voorgestane rekenwijze zou worden vastgesteld. De beoordeling van het beroep op het vertrouwensbeginsel strandt daarmee bij stap (1) van de drietrapsbeoordeling. De voorzieningenrechter komt daardoor niet toe aan een beoordeling van stappen (2) en (3).
“Alles wat is gezegd en gedaan dat staat gewoon vast nu. De berekening hebben we al op papier gezet”. Van dit telefoongesprek is echter geen notitie overgelegd, waardoor de voorzieningenrechter ook hiermee niet aannemelijk gemaakt acht dat van de zijde van het Uwv toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat, als er een garantiebedrag zou worden vastgesteld, dit volgens de door haar voorgestane rekenwijze zou worden vastgesteld. De beoordeling van het beroep op het vertrouwensbeginsel strandt daarmee bij stap (1) van de drietrapsbeoordeling. De voorzieningenrechter komt daardoor niet toe aan een beoordeling van stappen (2) en (3).
23. Evenmin acht de voorzieningenrechter het rechtszekerheidsbeginsel geschonden. Het klopt dat het rechtszekerheidsbeginsel beoogt de justitiabele duidelijkheid te verschaffen over de vraag ‘waar hij aan toe is’, in dit geval waar het de berekening van het garantiebedrag betreft. Het is echter niet zo dat het Uwv in de bestreden besluiten ten nadele van eiseres is teruggekomen van een eerder ingenomen begunstigend standpunt. Zoals hiervoor geoordeeld is, is niet aannemelijk gemaakt dat [naam 2] uitspraken heeft gedaan waaraan eiseres rechten kon en mocht ontlenen over de berekeningswijze van het garantiebedrag. Het komt de voorzieningenrechter ook niet ongebruikelijk voor dat over de toepassing van nieuwe regelgeving vragen rijzen en dat de beslismedewerker van het Uwv deze ter afstemming intern dient voor te leggen voordat een concrete beslissing wordt genomen.
Conclusie en gevolgen
24. Uit het voorgaande volgt dat de beroepen ongegrond zijn. Omdat de beroepen ongegrond zijn, is er ook geen aanleiding om de gevraagde voorlopige voorziening(en) te treffen. Deze verzoeken worden daarom afgewezen. Voor de duidelijkheid merkt de voorzieningenrechter op dat hij daarom ook geen aanleiding ziet om zich uit te laten over hetgeen eiseres heeft verzocht ten aanzien van de vaststelling van het maatmanloon bij toekomstige wetswijzingen.
25. Voor een proceskostenveroordeling ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart de beroepen ongegrond;
- wijst de verzoeken tot het treffen van een voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.M. Schelfhout, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. W.A.M. Bocken, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
13 september 2022.
de griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 13 september 2022
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.