Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 21/2281
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 september 2022 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: P.G.S.M. Boonen)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leudal, verweerder
(gemachtigde: G. Neelis).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: HG Beheer B.V. uit Haelen, vergunninghouder
(gemachtigde: mr. J.L. Stoop).
Procesverloop
Bij besluit van 5 juli 2021 heeft verweerder aan de vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het brandveilig gebruik van een tijdelijk logiesgebouw op het perceel [adres] te [woonplaats] (het bestreden besluit).
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De vergunninghouder heeft ook schriftelijk gereageerd.
De rechtbank heeft het beroep op 19 juli 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, de gemachtigde van verweerder, [naam] namens de vergunninghouder en de gemachtigde van de vergunninghouder.
Beoordeling door de rechtbank
Inleiding
1. Op 9 december 2020 heeft de vergunninghouder een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend bij verweerder voor het brandveilig gebruik van een tijdelijk logiesgebouw op het [naam landgoed] gelegen op het perceel [adres] in [woonplaats] . Op 11 december 2020 heeft verweerder de ontvangst van de aanvraag bevestigd aan de vergunninghouder en hem medegedeeld dat de aanvraag wordt behandeld volgens de uitgebreide voorbereidingsprocedure als bedoeld in paragraaf 3.3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
2. Op 11 februari 2021 heeft verweerder een ontwerpbesluit genomen ter verlening van de gevraagde omgevingsvergunning voor de activiteit brandveilig gebruik van een bouwwerk op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo, onder de bij dat ontwerpbesluit genoemde voorschriften. Op 23 april 2021 heeft verweerder het ontwerpbesluit toegezonden aan de vergunninghouder en op 28 april 2021 is het ontwerpbesluit gepubliceerd in het gemeenteblad. Het ontwerpbesluit en de daarbij behorende stukken hebben vervolgens voor een ieder ter inzage gelegen en een ieder is in de gelegenheid gesteld om schriftelijk dan wel mondeling zienswijzen over het ontwerpbesluit naar voren te brengen. Van de gelegenheid om een zienswijze in te dienen is geen gebruik gemaakt.
3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder aan de vergunninghouder de omgevingsvergunning verleend. De omgevingsvergunning is verleend onder de in de vergunning genoemde voorschriften en met een instandhoudingstermijn van vijftien jaar. De verleende omgevingsvergunning is op 14 juli 2021 bekendgemaakt in het gemeenteblad en heeft vervolgens, samen met de bijbehorende stukken, met ingang van 15 juli 2021 gedurende zes weken ter inzage gelegen.
4. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Ontvankelijkheid
5. De rechtbank moet ambtshalve – dat wil zeggen, ook zonder dat het door partijen is aangevoerd – beoordelen of het beroep ontvankelijk is. Die beoordeling betreft in dit geval drie aspecten. Ten eerste gaat het om de vraag of het beroep tijdig is ingediend, welke vraag door verweerder en de vergunninghouder is opgeroepen. Ten tweede gaat het om de vraag of het feit dat eiser geen zienswijze heeft ingediend, maakt dat het beroep niet ontvankelijk is. Ten derde is van belang beantwoording van de eveneens door verweerder en vergunninghouder opgeworpen vraag of eiser belanghebbende is. De rechtbank gaat hierna op deze achtereenvolgende vragen in.
5.1.
Over de vraag of het beroepschrift tijdig is ingediend, overweegt de rechtbank als volgt. Op grond van artikel 6:8, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vangt de termijn voor het indienen van een beroepschrift tegen een besluit dat tot een of meer belanghebbenden is gericht en dat is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb aan met ingang van de dag na die waarop het besluit overeenkomstig artikel 3:44, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb ter inzage is gelegd. De verleende omgevingsvergunning is bekendgemaakt op 14 juli 2021 en de terinzagelegging is aangevangen op 15 juli 2021. De beroepstermijn van zes weken is dus op 16 juli 2021 beginnen te lopen en heeft gelopen tot en met 26 augustus 2021. Nu het beroepschrift op 26 augustus 2021 is binnengekomen, stelt de rechtbank vast dat dit binnen de beroepstermijn is ingediend.
5.2.
Over het feit dat geen zienswijze is ingediend, overweegt de rechtbank als volgt. Uit artikel 6:13 van de Awb volgt dat een belanghebbende geen beroep kan instellen als hem redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerpbesluit. Eiser heeft geen zienswijze ingediend, maar de rechtbank werpt artikel 6:13 van de Awb niet aan hem tegen wegens strijdigheid van dat artikel met het Verdrag van Aarhus, in navolging van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 14 april 2021 [1] , mits hij belanghebbende is bij het bestreden besluit. Daarop gaat de rechtbank hierna in.
5.3.
Op grond van artikel 8:1 van de Awb kan enkel een belanghebbende beroep instellen tegen een besluit bij de bestuursrechter. Onder ‘belanghebbende’ wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. [2]
5.4.
Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit toestaat, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft iemand geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van iemand zijn, wordt gekeken naar de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (onder andere geur, geluid, licht, trilling, emissie en risico) van de activiteit die het besluit toestaat. Deze factoren worden zo nodig in onderlinge samenhang bekeken. Ook de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen relevant zijn. De rechtbank verwijst in dit kader naar vaste jurisprudentie van de Afdeling. [3]
5.5.
Verder volgt uit de jurisprudentie dat reeds het belang van betrokkene als eigenaar van het aangrenzende perceel, maakt dat hij een rechtstreeks bij de verlening van de omgevingsvergunning betrokken belang heeft in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. [4]
5.6.
Omdat het perceel van eiser aangrenzend is aan het perceel waarop de omgevingsvergunning brandveilig gebruik betrekking heeft, is hij in beginsel aan te merken als belanghebbende bij deze omgevingsvergunning. Het logiesgebouw waar de omgevingsvergunning betrekking op heeft, staat op ongeveer honderd meter afstand van de woning van eiser, maar op ongeveer veertig meter afstand van het perceel van eiser. De rechtbank kan daardoor niet op voorhand uitsluiten dat de omgevingsvergunning die ziet op brandveilig gebruik van dat gebouw (dan wel dat het gebruik dat die vergunning mogelijk maakt) gevolgen van enige betekenis kan hebben voor eiser. Hoewel het voor de hand ligt een mogelijke brand, waarvan eiser gevolgen kan ondervinden in de vorm van bijvoorbeeld rook en roetdeeltjes en dergelijke en mogelijk zelfs brandgevaar op zijn eigen perceel, als gevolg van enige betekenis te zien, is het de vraag of een dergelijk brandgevaar een gevolg is van (de omgevingsvergunning dan wel) hetgeen de omgevingsvergunning mogelijk maakt. Deze vraag laat de rechtbank echter verder in het midden gezien de hiervoor al getrokken conclusie dat gevolgen van enige betekenis, in welke vorm dan ook, niet op voorhand uitgesloten kunnen worden en gezien het feit dat de rechtbank van oordeel is dat bij twijfel over ontvankelijkheid, de eisende partij het voordeel van de twijfel verdient. De rechtbank merkt eiser daarom aan als belanghebbende.
6. Gelet op hetgeen onder 5.1, 5.2 en 5.6 is geoordeeld, is het beroep van eiser ontvankelijk.
Het relativiteitsvereiste
7. Voordat de rechtbank toekomt aan bespreking van de beroepsgronden van eiser, beoordeelt de rechtbank of het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb aan eiser moet worden tegengeworpen. Verweerder stelt dat de beroepsgronden van eiser afstuiten op het relativiteitsvereiste omdat niet valt in te zien dat eiser een belang heeft dat wordt beschermd door de omgevingsvergunning brandveilig gebruik. Eiser betwist dit. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
7.1.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht [5] blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin eiser door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van eiser. De rechtbank moet daarom beoordelen of de norm waarop eiser zich beroept kennelijk niet strekt tot bescherming van zijn belangen.
7.2.
Het toetsingskader voor de omgevingsvergunning brandveilig gebruik wordt gegeven in artikel 2.13 van de Wabo en ziet op “de brandveiligheid met het oog op het voorziene gebruik van het bouwwerk”. Eiser beroept zich (kennelijk) op de in dit artikel gegeven norm en wil brandgevaar dan wel negatieve gevolgen van een eventuele brand voor hem voorkomen. Nu eiser, zoals onder 5.6 is geoordeeld, in beginsel gevolgen van enige betekenis kan ondervinden, valt niet op voorhand in te zien dat normen die een brandveilig gebruik moeten waarborgen, niet strekken tot bescherming van zijn belang als eigenaar en gebruiker van een direct aan het vakantiepark grenzend (en een zich in de directe nabijheid van het logiesgebouw bevindend) perceel. Anderzijds lijken de normen die met de omgevingsvergunning worden gediend, in aanvulling op de algemene brandveiligheidseisen van het Bouwbesluit 2012 (het Bouwbesluit), vooral te zien op de veiligheid van de gebruikers van het gebouw zelf. De vergunning is immers vereist, zo volgt uit artikel 2.2 van het Besluit omgevingsrecht, voor het gebruiken van gebouwen, kort gezegd, voor een (relatief) groot aantal personen en/of voor kwetsbare personen. Daar staat weer tegenover dat in artikel 3.3 van de Regeling omgevingsrecht, waarin de indieningsvereisten voor de omgevingsvergunningaanvraag staan, niet alleen gegevens noemt die betrekking hebben op het ontvluchten van het gebouw, maar ook gegevens die zien op het voorkomen van (verspreiding van) brand en op het bestrijden van een brand.
7.3.
Ter zitting heeft verweerder verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 15 maart 2017 [6] waaruit volgt dat de brandveiligheidseisen uit het Bouwbesluit strekken tot bescherming van de belangen van eigenaren en gebruikers van de gebouwen waarvoor deze eisen gelden, en van eigenaren en gebruikers van belendende gebouwen. Als deze jurisprudentie van de Afdeling over het Bouwbesluit en het relativiteitsvereiste ook van toepassing wordt geacht op de omgevingsvergunning brandveilig gebruik, dan is hetgeen onder 5.6 is geoordeeld van belang: eiser is eigenaar van een aangrenzend perceel, maar van belendende gebouwen kan, gelet op de afstand van ongeveer 100 meter tussen eisers woning en het logiesgebouw niet gesproken worden. Dit zou tot de conclusie moeten leiden dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan vernietiging van het bestreden besluit vanwege mogelijke strijd met artikel 2.13 van de Wabo, waarop eiser zich (kennelijk) beroept.
7.4.
Toch trekt de rechtbank die conclusie niet. De rechtbank stelt namelijk vast dat de omgevingsvergunning brandveilig gebruik ingevolge artikel 3.10, eerste lid, onder b, van de Wabo moet worden voorbereid (en ook is voorbereid) met de uitgebreide voorbereidingsprocedure als bedoeld in paragraaf 3.3 van de Wabo. Hoewel de wetgever met het inroepen van de vergunningplicht met name het oog lijkt te hebben gehad op de veiligheid van de gebruikers van het gebouw zelf, valt daarmee niet zonder meer de keuze van diezelfde wetgever te rijmen om de uitgebreide voorbereidingsprocedure voor te schrijven. Ingevolge die procedure is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb van toepassing en moet een ontwerpbesluit ter inzage worden gelegd waartegen een ieder een zienswijze kan indienen. [7] Dat impliceert dat de wetgever het kennelijk gewenst/noodzakelijk acht dat een ieder de gelegenheid krijgt om zijn mening te geven over de beslissing op een omgevingsvergunningaanvraag voor brandveilig gebruik. De uniforme openbare voorbereidingsprocedure dient er mede voor om te bevorderen dat het bestuursorgaan een zo goed mogelijk inzicht heeft in de belangen die betrokken zijn bij het betreffende besluit en wordt in de Wabo voorgeschreven voor gevallen die grote gevolgen voor de fysieke leefomgeving kunnen hebben en/of gevallen waarbij een relatief groot aantal derden betrokken kan zijn. Als de omgevingsvergunning(plicht) voor brandveilig gebruik enkel betrekking kan hebben op de belangen van de gebruikers zelf en van eigenaren en gebruikers van belendende panden, ligt de keuze voor de uitgebreide voorbereidingsprocedure niet voor de hand. Hoewel die keuze zou kunnen zijn ingegeven door de wens om elke potentiële gebruiker de gelegenheid te geven zijn zienswijze te geven (of enkel door de procedure voldoende lang te maken om bijvoorbeeld de brandweer/veiligheidsregio een advies te kunnen laten uitbrengen zoals de gemachtigde van verweerder ter zitting opperde), doet dit naar het oordeel van de rechtbank afbreuk aan de evidentie (kennelijkheid) die er moet zijn om het relativiteitsvereiste tegen te werpen.
8. Op basis van het voorgaande is onvoldoende aannemelijk dat de belangen van eiser kennelijk niet worden beschermd door de omgevingsvergunning brandveilig gebruik. De rechtbank werpt aan eiser daarom het relativiteitsvereiste niet tegen. De rechtbank komt dus toe aan de (verdere) inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden.
Beoordeling van de beroepsgronden
Voorbereiding omgevingsvergunning (omgevingsdialoog)
9. Eiser voert in beroep aan dat de vergunninghouder ten onrechte geen omgevingsdialoog heeft gehouden zoals die door verweerder wordt voorgeschreven dan wel wordt geadviseerd. Volgens eiser is in een dossier waar zoveel speelt juist extra zorgvuldigheid geboden.
10. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
10.1.
Op grond van gemeentelijk beleid bestaat geen verplichting tot het voeren van een omgevingsdialoog indien sprake is van een aanvraag omgevingsvergunning brandveilig gebruik. Het niet voeren van een omgevingsdialoog is - los daarvan - ook geen reden voor vernietiging van een besluit, omdat dit geen wettelijk (indienings)vereiste voor een aanvraag van een omgevingsvergunning is.
10.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Moment van verlening van de vergunning
11. Eiser stelt dat de verlening van de omgevingsvergunning prematuur is omdat de bezwaarprocedure in het kader van de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen van het logiesgebouw nog loopt en het gebouw (nog) niet afgebouwd is en volgens eiser (nog) niet gecontroleerd is.
12. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
12.1.
Van onlosmakelijke samenhang, zoals bedoeld in artikel 2.7 van de Wabo, tussen de activiteiten bouwen van het gebouw en brandveilig gebruik ervan, is geen sprake. De activiteiten kunnen immers los van elkaar worden uitgevoerd. De wet schrijft niet voor dat de betreffende aanvragen gelijktijdig of in een bepaalde volgorde worden gedaan en dat de vergunningen slechts in een bepaalde volgorde mogen worden verleend. Hoewel een gebouw slechts gebruikt kan/mag worden als dit er (legaal) staat, wil dat niet zeggen dat de vergunning voor brandveilig gebruik van een gebouw pas verleend kan worden als de vergunningprocedure voor het bouwen van dat gebouw volledig is afgerond.
12.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Controlerapport brandweer
13. Eiser wijst erop dat een controlerapport van de brandweer op brandveilig gebruik ontbreekt bij de stukken.
14. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
14.1.
Ter zitting heeft verweerder een adviesrapport van de Veiligheidsregio Limburg-Noord van 14 december 2020 overgelegd waaruit blijkt dat de veiligheidsregio akkoord is gegaan met vergunningverlening. Ter zitting is dit advies besproken met eiser. Dat dit advies zich niet in het procesdossier bevindt, doet niet af aan de rechtmatigheid van de verleende vergunning.
14.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Strijd met het bestemmingsplan
15. Eiser voert aan dat de vergunninghouder in de aanvraag voor de omgevingsvergunning brandveilig gebruik een situatie heeft ingevuld onder het kopje ‘Daadwerkelijk gebruik’ (het tijdelijk onderdak bieden aan personen) die in strijd is met het bestemmingsplan.
16. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
16.1.
Voor het logiesgebouw is tevens een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen verleend. Deze beroepsgrond ziet op die omgevingsvergunning en niet op de omgevingsvergunning brandveilig gebruik. De vraag of de activiteit past binnen het bestemmingsplan vormt geen onderdeel van het toetsingskader van deze vergunning.
16.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Bereikbaarheid van het logiesgebouw
17. Eiser stelt dat de bereikbaarheid van de brandweer en de hulpdiensten, die volgens eiser in de bijlagen van de vergunningverlening slechts summier benoemd is, nog niet geheel op orde is.
18. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
18.1.
Ter zitting heeft eiser toegelicht dat hiermee wordt gedoeld op spullen die in de weg stonden en niet op de infrastructuur rondom het gebouw. Niet gebleken is dat het gebouw in het algemeen niet bereikbaar is en dat de omgevingsvergunning brandveilig gebruik om die reden niet verleend had mogen worden.
18.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
19. Nu geen van de beroepsgronden slaagt, is het beroep ongegrond.
20. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.E.M. Genders, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
8 september 2022
8 september 2022
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 8 september 2022
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.