Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Maastricht
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 20/3546
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 februari 2022 in de zaak tussen
Projon BV, te Venlo, eiseres
(gemachtigde: mr. E.J.J.P Engels),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Venlo, verweerder
(gemachtigde: mr. C.H.J.M. Michels).
Als derde-partij neemt aan het geding deel: [derde-partij] , te [woonplaats]
(gemachtigde: M.R.M. van Laarhoven).
Procesverloop
In het besluit van 26 mei 2020 (primair besluit) heeft verweerder aan de derde-partij een planschadevergoeding toegekend van € 7.750,00.
In het besluit van 12 november 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primair besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 18 januari 2022 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar directeur [naam directeur] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De derde-partij heeft zich ook laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Wat zijn de relevante feiten en omstandigheden?
1. De derde-partij is sinds 8 maart 1979 eigenaar van de woning gelegen aan de [adres] te [woonplaats] , kadastraal bekend als gemeente [kadasternummer] . De woning valt binnen het plangebied van het uitwerkingsplan “De Vaert c.a. fase 2”, vastgesteld op 12 december 2017, (hierna: het uitwerkingsplan).
1.1.
Het uitwerkingsplan maakt de bouw van 17 woningen mogelijk en is vastgesteld op initiatief van eiseres. Eiseres is namelijk de projectontwikkelaar van dit woningbouwproject. Eiseres heeft met de gemeente Venlo een overeenkomst gesloten voor de realisatie van het woningbouwproject (anterieure overeenkomst). In deze anterieure overeenkomst heeft eiseres zich ertoe verbonden om de gemeente Venlo te compenseren voor de planschade die voortvloeit uit het uitwerkingsplan. De peildatum is 1 februari 2018.
2. Op 15 april 2019 heeft de derde-partij verweerder verzocht om een planschadevergoeding wegens de vaststelling van het uitwerkingsplan voor de woning met aanhorigheden aan de [adres] te Venlo.
2.1.
Naar aanleiding van deze aanvraag heeft [naam adviesbureau] , Adviesbureau onroerende zaken en lokale heffingen (hierna: adviescommissie) op verzoek van verweerder op 15 mei 2020 een definitief en op 15 oktober 2020 een nader advies uitgebracht, waarin wordt geadviseerd aan de derde-partij een tegemoetkoming in planschade toe te kennen van
€ 7.750,00. Hiertoe heeft de adviescommissie de op grond van het oude bestemmingsplan “Kern Boekend”, vastgesteld op 25 maart 2010, op het plangebied gelegen enkelbestemming ‘Agrarisch’ vergeleken met de planologische mogelijkheden die het uitwerkingsplan biedt. Op grond van het uitwerkingsplan heeft het plangebied thans de enkelbestemmingen ‘Wonen’ en ‘Verkeer-verblijfsgebied’.
2.2.
Bij het primair besluit heeft verweerder op grond van het advies van 15 mei 2020 besloten de derde-partij een tegemoetkoming in planschade van € 7.750,00 te vergoeden. Eiseres was het niet eens met het primair besluit en heeft bezwaar gemaakt.
3. Verweerder heeft in het bestreden besluit het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit, onder verwijzing naar het (nader) advies van de adviescommissie op het standpunt dat sprake is van een planologische verslechtering. Van voorzienbaarheid is volgens verweerder sprake vanaf 1999. Gezien de aankoopdatum van het perceel in 1979 waarop de woning is gebouwd is voorzienbaarheid daarom geen reden om niet tot toekenning van een planschadevergoeding over te gaan.
Is het beroep van eiseres ontvankelijk?
4. De derde-partij heeft gesteld dat het beroep van eiseres niet-ontvankelijk verklaard moet worden vanwege het ontbreken van een machtiging in bezwaar waarin eiseres [naam] heeft gemachtigd om namens haar bezwaar te maken.
5. De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eiseres ontvankelijk is en overweegt daartoe als volgt.
5.1.
De rechtbank oordeelt dat het ontbreken van een schriftelijke machtiging in bezwaar niet betekent dat het bezwaar niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard door verweerder. De rechtbank stelt voorop dat uit artikel 2.1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat verweerder van een gemachtigde een schriftelijke machtiging kan verlangen en dat uit artikel 6:6, onder a, van de Awb volgt dat het bezwaar niet-ontvankelijk kan worden verklaard indien niet voldaan is aan de in de wet gestelde vereisten. Naar het oordeel van de rechtbank zien deze bepalingen op een bevoegdheid en niet op een verplichting. Verweerder heeft ter zitting verklaard dat zij geen reden had te twijfelen aan de bevoegdheid van de gemachtigde van eiseres en daarom geen machtiging heeft opgevraagd in bezwaar. De rechtbank kan verweerder hierin volgen, omdat [naam] in meerdere planschadezaken als gevolg van de vaststelling van het uitwerkingsplan personen die planschade claimen juridisch bijstaat. Ook is de gemachtigde van eiseres, die naast [naam] behandelaar is in het bezwaar, in een andere planschadezaak waarin eiseres tevens de projectontwikkelaar is samen met [naam directeur] tijdens de hoorzitting verschenen. Deze hoorzitting vond plaats één dag voor het bestreden besluit. Namens eiseres is [naam directeur] samen met de gemachtigde van eiseres bovendien ook op de zitting (bij de rechtbank) verschenen.
5.2.
Bovendien overweegt de rechtbank dat zelfs indien verweerder in redelijkheid niet mocht afzien van het opvragen van een schriftelijke machtiging, dat niet betekent dat verweerder zonder meer het bezwaar niet-ontvankelijk had mogen verklaren. De rechtbank overweegt dat gelet op de ernstige gevolgen die zijn verbonden aan het niet-ontvankelijk verklaren van een bezwaar, een bestuursorgaan van de in art. 6:6 van de Awb neergelegde bevoegdheid tot niet-ontvankelijkverklaring slechts gebruik dient te maken, nadat het bestuursorgaan een betrokkene ruimschoots en voldoende duidelijk in de gelegenheid heeft gesteld het desbetreffende verzuim te herstellen. De rechtbank overweegt dat door verweerder aan eiseres geen herstelverzuim als bedoeld in artikel 6:6 van de Awb is geboden, althans dat hiervan niet is gebleken, zodat de rechtbank ook om die reden van oordeel is dat het bezwaar niet niet-ontvankelijk is.
Kan verweerder zich voor de planologische vergelijking baseren op het (nader) advies van de adviescommissie?
6. Eiseres is van mening dat verweerder zich in het bestreden besluit niet kon baseren op het (nader) advies van de adviescommissie waaruit een planologische verslechtering voor de derde-partij blijkt. Eiseres voert aan dat de planologische vergelijking door de adviescommissie niet juist is uitgevoerd en verweerder de bevindingen van de adviescommissie niet correct heeft gewogen. Volgens eiseres is geen sprake van een verslechtering in de nieuwe planologische situatie, omdat verweerder ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het planologisch voordeel. Door het voorheen mogelijke agrarisch grondgebruik kon al sprake zijn van licht-, geur- en geluidhinder. Ook is als gevolg van het uitwerkingsplan de tuinbouwkas, gelegen op ongeveer 220 meter van het perceel van de derde-partij, verdwenen, waardoor sprake is van minder lichthinder. Ter zitting heeft eiseres, net als in bezwaar, gesteld dat sprake is van een planologisch voordeel, omdat de derde-partij door de afbraak van een varkensstal een beter uitzicht heeft vanuit zijn woning en hiervan geen geuroverlast meer ervaart. De verplichting van eiseres om deze stal af te breken zou zijn opgenomen in de anterieure overeenkomst. Als deze overeenkomst niet getekend was had het uitwerkingsplan niet gerealiseerd kunnen worden, waardoor sprake is van een verband met het uitwerkingsplan en dus dient de afbraak te leiden tot een voordeelverrekening.
7. De rechtbank is van oordeel dat verweerder van een planologische verslechtering heeft kunnen uitgaan en zich in het bestreden besluit heeft kunnen baseren op het (nader) advies van de adviescommissie. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
7.1.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling), bijvoorbeeld de uitspraak van 29 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:3002, wordt voor de beoordeling van een aanvraag om tegemoetkoming in planschade onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en schade lijdt of zal lijden. Hiertoe wordt een vergelijking gemaakt tussen het planologische regime na de inwerkingtreding van de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt, met het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologisch regime. In die vergelijking wordt in beginsel uitgegaan van het realiseren van de maximale mogelijkheden van het oude en nieuwe planologische regime. Bij beantwoording van de vraag of sprake is van een planologisch verslechterde situatie moet ook rekening worden gehouden met eventuele voordelen (voordeelverrekening).
7.2.
Indien in een advies van een door een bestuursorgaan benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige op objectieve wijze verslag is gedaan van het door deze deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag het bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op een verzoek om tegemoetkoming in planschade van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 25 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1662.
7.3.
De rechtbank is van oordeel dat de adviescommissie een door verweerder benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige in voormelde zin is. De adviescommissie heeft, ter uitvoering van de opdracht van verweerder, een vergelijking gemaakt tussen de maximale mogelijkheden van het oude bestemmingsplan enerzijds en het nieuwe uitwerkingsplan anderzijds. Die vergelijking is inzichtelijk gemaakt in het advies en de conclusies van het (nader) advies zijn naar het oordeel van de rechtbank ook niet onbegrijpelijk. In het (nader) advies is per schaderelevant aspect bepaald of sprake is van een verslechtering. Ten aanzien van het aspect geluid-, geur- en lichthinder is in het (nader) advies opgenomen dat onder het oude bestemmingsplan al sprake kon zijn van enige hinder, zoals licht- en geluidhinder afkomstig van agrarisch materieel en geurhinder door bemesting van het land of uitlaatgassen van agrarische voertuigen. Daarom is met de door eiseres genoemde mogelijke hinder onder de oude planologische situatie rekening gehouden bij de planvergelijking. De adviescommissie heeft vervolgens gekeken naar de mogelijke geluid-, geur- en lichthinder op grond van de nieuwe planologische situatie door de vaststelling van het uitwerkingsplan. Het uitwerkingsplan maakt de bouw van 17 woningen mogelijk, waarbij het plangebied ligt op ongeveer 15 meter afstand tot de (voorgevel van de) woning van de derde-partij en op ongeveer 10 meter tot de perceelgrens. De verlichtingsgraad zal volgens het advies toenemen door de binnen- en buitenverlichting van woningen, straatverlichting en koplampen van auto’s. De derde-partij zal te maken krijgen met de gebruikelijke in een woonomgeving voorkomende geluiden, zoals geluiden uit tuinen, aan- en afrijdende auto’s en dichtslaande portieren. Geurhinder kan optreden in de vorm van uitlaatgassen van auto’s. Gelet hierop wordt in het (nader) advies geconcludeerd dat sprake is van een verslechtering.
7.4.
In hetgeen door eiseres is aangevoerd kunnen geen concrete aanknopingspunten worden gevonden voor het oordeel dat getwijfeld dient te worden aan de juistheid of volledigheid van het (nader) advies van de adviescommissie. Hiertoe overweegt de rechtbank dat eiseres geen contra-advies van een deskundige heeft overgelegd met daarin een afwijkende planvergelijking van de maximale mogelijkheden van het oude en nieuwe planologische regime. De niet nader onderbouwde stelling dat bij het uitwerkingsplan sprake is van minder geur-, stank- en lichthinder dan onder het oude bestemmingsplan is onvoldoende om te twijfelen aan de juistheid en volledigheid van het (nader) advies. Hierbij heeft verweerder terecht gesteld dat de adviescommissie het meer incidentele agrarische gebruik heeft mogen afzetten tegen het thans toegestane intensievere en meer continue gebruik van de woningen. Ook zijn de bebouwingsmogelijkheden ruimer dan onder de bestemming ‘Agrarisch’.
7.5.
Verder is de rechtbank van oordeel dat de sloop van de tuinbouwkas, in tegenstelling tot wat eiseres aanvoert, in het (nader) advies wel degelijk is meegenomen. Niet betwist is dat de tuinbouwkas was gelegen op enkele honderden meters afstand van de zijgevel van de woning van de derde-partij. Gezien de ligging en het omliggend wegennet heeft verweerder, in navolging van de adviescommissie, terecht niet aannemelijk kunnen achten dat de derde-partij nadelige effecten van (enige) betekenis kon ondervinden van de (ontsluiting) van de tuinbouwkas, zodat geen plaats is voor een voordeelverrekening.
7.6.
Over het gestelde voordeel van de tussen de gemeente Venlo en eiseres overeengekomen afbraak van een varkensstal, is de rechtbank van oordeel dat de adviescommissie dit terecht niet heeft meegenomen in de planvergelijking. Niet weersproken is namelijk dat het perceel waar de varkensstal op stond geen onderdeel uitmaakt van het plangebied. Ter zitting heeft eiseres wel nog voor het eerst gesteld dat de afbraak van de varkensstal in de anterieure overeenkomst geregeld zou zijn en om die reden wel betrokken had moeten worden bij de planvergelijking. De rechtbank acht het echter in strijd met de goede procesorde om die stelling van eiseres en daarmee de (inhoud van de) anterieure overeenkomst bij de beoordeling van het onderhavige geschil te betrekken, omdat de anterieure overeenkomst niet in het geding is gebracht en de gemachtigde van verweerder ter zitting niet bekend was met de inhoud ervan.
7.7.
Tegen de overige in het advies opgenomen planschaderelevante aspecten bezonning/schadewerking, privacy, uitzicht, ligging/uitstraling (situeringswaarde) en parkeren/ontsluiting, heeft eiseres geen gronden aangevoerd, anders dan dat deze aspecten onvoldoende concreet zijn. Dit betreft geen onderbouwde stelling, zodat dit evenmin kan leiden tot een concreet aanknopingspunt om te twijfelen aan het (nader) advies.
Is er sprake van voorzienbaarheid van de planologische verslechtering?
8. Eiseres stelt dat voorzienbaarheid van de planologische verslechtering als gevolg van het uitwerkingsplan kan worden aangenomen op grond van het bestemmingsplan “De Boekend” van 21 november 1973, gewijzigd 1 april 1974, en later vernietigd door de Kroon, het feit dat de gemeente Venlo in de periode van 1979-1987 voornemens was om een aantal woningen te realiseren aan de [straatnaam] te Venlo en daar ook gronden voor heeft verkocht, het bestemmingsplan “Boekend” van 24 oktober 1979, waaraan in 1983 door Gedeputeerde Staten van de Provincie Limburg goedkeuring is onthouden en de plankaart ‘agrarische randzone en recreatiegebied’ van 25 januari 1998. Die documenten moeten voorts worden gelezen in samenhang met pagina 16 van het ontwerpbestemmingsplan “De Vaert c.a.” van 31 mei 2012 waaruit ondersteunend aan de overige documenten wordt bevestigd dat er in het verleden plannen waren voor woningbouw.
9. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit terecht geen voorzienbaarheid van een planologische wijziging van een agrarische bestemming naar woningbouw heeft aangenomen en overweegt daartoe als volgt.
9.1.
De rechtbank overweegt dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 9 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1562) de voorzienbaarheid van een planologische wijziging beoordeeld dient te worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing voor een redelijk denkend en handelend koper of ondernemer, aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Voor voorzienbaarheid van planschade is dus meer vereist dan dat de planologische ontwikkeling niet onwaarschijnlijk was en belemmerende omstandigheden daarvoor ontbraken. Bij voorzienbaarheid dient verder rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Een dergelijk beleidsvoornemen hoeft geen formele status te hebben.
9.2.
De rechtbank stelt vast dat ter zitting is gebleken dat niet in geschil is dat alleen het bestemmingsplan “De Boekend” van 21 november 1973, gewijzigd 1 april 1974 voorzienbaarheid kan opleveren. Dit omdat de derde-partij sinds 8 maart 1979 eigenaar is van het perceel waarop de woning is gebouwd en de overige documenten op grond waarvan volgens eiseres voorzienbaarheid kan worden aangenomen van latere datum zijn dan de aankoopdatum.
9.3.
Het bestemmingsplan “De Boekend” van 21 november 1973, gewijzigd
1 april 1974, levert naar het oordeel van de rechtbank geen voorzienbaarheid op. De rechtbank stelt vast dat niet is betwist dat het bestemmingsplan “De Boekend”, voor zover dat betrekking heeft op het plangebied, een agrarische bestemming had. In de bij dit bestemmingsplan behorende toelichting is verder niet aangegeven dat het plangebied bestemd zal gaan worden voor woondoeleinden, zodat een redelijk denkend en handelend koper geen rekening hoefde te houden met het veranderen van de agrarische bestemming in een woonbestemming.
10. Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat ten tijde van de aankoop van het perceel van de derde-partij waarop de woning is gerealiseerd geen sprake was van voorzienbaarheid van een planologische wijziging. Hierbij merkt de rechtbank nog ten overvloede op dat verweerder ter zitting heeft aangegeven over te zijn gegaan tot een normaal maatschappelijk risico van 5% in plaats van 2%, omdat het in de lijn der verwachting lag dat mogelijk in de toekomst sprake zou zijn van woningbouw. Voor het antwoord op de vraag of, en zo ja, in hoeverre de schade binnen het normale maatschappelijke risico valt, is - anders dan bij de beoordeling of voorzienbaarheid kan worden tegengeworpen - de situatie ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak niet van belang (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 3 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2402).
Wat is de uitkomst in deze zaak?
11. De conclusie is dat verweerder aan de derde-partij terecht een planschadevergoeding heeft toegekend vanwege de vaststelling van het uitwerkingsplan. Het beroep is ongegrond.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M.J.A. Smitsmans, rechter, in aanwezigheid van
mr. P.M. van den Brekel, griffier.
De beslissing is uitgesproken in het openbaar op: 25 februari 2022
de griffier is verhinderd om
deze uitspraak te ondertekenen
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 25 februari 2022
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.