Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 21/3089
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 december 2022 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr. S.C. Leinders),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maasgouw(verweerder)
(gemachtigden: [naam gemachtigde 1] en [naam gemachtigde 2] ).
Procesverloop
Bij besluit van 12 juni 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd om aan eiser een persoonsgebonden omgevingsvergunning te verlenen voor het (permanent) bewonen van zijn recreatiewoning, gelegen aan [adres] te [plaats] .
Eiser heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Bij besluit van 14 oktober 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder dit bewaar ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 7 december 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder. Tevens was aanwezig de bewindvoerder van eiser.
Overwegingen
Inleiding
1.Op 6 november 2018 heeft verweerder aan eiser een last onder dwangsom opgelegd om het gebruik voor (permanente) bewoning van de recreatiewoning op het adres [adres] in [plaats] (op [naam recreatiepark] ) te beëindigen en beëindigd te houden. Deze last onder dwangsom is na uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 17 november 2021 [1] onherroepelijk geworden, evenals de bijbehorende invorderingsbeschikking. De Afdeling heeft daarbij geoordeeld dat er geen sprake was van concreet zicht op legalisatie omdat ten tijde van de oplegging van de last er nog geen aanvraag ter legalisatie was ingediend en omdat in de beroepsprocedure over de last onder dwangsom niet kan worden beoordeeld of voldaan wordt aan de voorwaarden voor verlening van de na de last onder dwangsom ingediende aanvraag om een persoonsgebonden omgevingsvergunning. De betreffende aanvraag ter legalisatie van de bewoning van de recreatiewoning ligt in onderhavige procedure voor.
2. Eiser heeft op 22 januari 2020 de aanvraag bij verweerder ingediend voor het verkrijgen van een persoonsgebonden omgevingsvergunning voor het bewonen van de recreatiewoning. Deze recreatiewoning is eigendom van eiser sinds 12 juli 2002.
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder de aangevraagde omgevingsvergunning geweigerd. Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat niet wordt voldaan aan de in de ‘Beleidsregels onrechtmatige bewoning van recreatieverblijven Maasgouw 2021’ [2] (hierna: de beleidsregels) opgenomen voorwaarden voor het verkrijgen van een persoonsgebonden omgevingsvergunning. Bij het bestreden besluit heeft verweerder dit besluit, onder aanvulling van de motivering, gehandhaafd. Eiser is het niet eens met het bestreden besluit en heeft daartegen beroep ingesteld.
4. Eiser is van mening dat verweerder de aangevraagde vergunning ten onrechte heeft geweigerd, omdat hij wel voldoet aan de voorwaarden voor het verkrijgen van een persoonsgebonden omgevingsvergunning. Ook voert eiser aan dat verweerder het besluit onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid en gebrekkig heeft gemotiveerd, omdat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met zijn persoonlijke en financiële omstandigheden.
5. De rechtbank geeft eiser op het eerste punt (over de voorwaarden voor het verkrijgen van een persoonsgebonden omgevingsvergunning) gelijk. De rechtbank legt hierna uit hoe zij tot dit oordeel komt.
Toetsingskader
6. De rechtbank beoordeelt, aan de hand van de door eiser aangevoerde beroepsgronden, of verweerder de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren.
7. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Beoordeling
De beleidsregels en de toetsing daaraan
8. Verweerder voert het (restrictieve) beleid dat erop neerkomt dat alleen in de gevallen waarin voldaan is aan de eisen die zijn genoemd in bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor), [3] medewerking wordt verleend aan een persoonsgebonden omgevingsvergunning voor het bewonen van een recreatiewoning. Dit beleid is neergelegd in de beleidsregels. De rechtbank acht dit beleid, dat in de betreffende beleidsregels gemotiveerd is, niet onredelijk. [4]
9. Twee van de in bijlage II van het Bor genoemde eisen zijn in deze zaak in geschil. In geschil is namelijk a) de vraag of de recreatiewoning voldoet aan de bij of krachtens de Woningwet (lees: in het Bouwbesluit 2012) aan een bestaande woning gestelde eisen en b) de vraag of eiser op 31 oktober 2003 de recreatiewoning als woning in gebruik had en deze sindsdien onafgebroken bewoont. De rechtbank gaat hierna op deze vragen in.
a.
Voldoet de recreatiewoning aan de eisen voor een bestaande woning in het Bouwbesluit 2012?
Voldoet de recreatiewoning aan de eisen voor een bestaande woning in het Bouwbesluit 2012?
10. Eiser stelt zich op het standpunt dat hem niet kan worden tegengeworpen dat niet is gebleken dat de recreatiewoning voldoet de eisen van de Woningwet, omdat het op de weg van verweerder had gelegen om nader onderzoek te doen naar de bouwkundige staat van de recreatiewoning. Eiser vindt het besluit van verweerder daarom onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd.
11. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
11.1.
Ter zitting is gebleken dat, met eventuele beperkte aanpassingen, aan de in het Bouwbesluit 2012 gestelde eisen kan worden voldaan gelet op de nieuwe bouwtekeningen die eiser heeft ingediend. Deze tekeningen zijn pas na het bestreden besluit ingediend, [5] zodat deze (toetsend naar de omstandigheden zoals deze waren ten tijde van het bestreden besluit en gelet op de bewijslast voor een beslissing op aanvraag) niet kunnen leiden tot de conclusie dat het bestreden besluit niet genomen had mogen worden. Anderzijds blijkt hieruit dat ten tijde van het bestreden besluit sprake was van een woning die in beginsel aan het Bouwbesluit 2012 kan voldoen. Mede gelet op hetgeen ter zitting hierover besproken is, namelijk dat dit een ondergeschikt geschilpunt is, ziet de rechtbank hierin aanleiding voor het oordeel dat aan eiser niet langer kan worden tegengeworpen dat niet aan deze voorwaarde is voldaan.
11.2.
De rechtbank gaat er gelet op hetgeen onder 11.1 is overwogen en vanuit oogpunt van finale geschilbeslechting, vanuit dat het niet voldoen aan deze eis geen of in ieder geval niet langer een gegronde reden is voor weigering van de persoonsgebonden omgevingsvergunning.
Had eiser op 31 oktober 2003 de recreatiewoning voor bewoning in gebruik (en bewoont hij deze sindsdien onafgebroken)?
12. Eiser wijst erop dat hij bewijsmiddelen heeft overgelegd waaruit volgens hem volgt dat hij de recreatiewoning al vanaf 31 oktober 2003 onafgebroken bewoont.
13. De rechtbank overweegt als volgt over de vraag of eiser voldoende bewijs heeft geleverd om aannemelijk te maken dat hij al vanaf 31 oktober 2003 in de recreatiewoning woont en over de vraag of verweerder zijn standpunt dat dit niet het geval is, voldoende gemotiveerd heeft.
13.1.
De rechtbank stelt voorop dat het aan eiser is om aannemelijk te maken dat hij voldoet aan de voorwaarden voor het verkrijgen van een persoonsgebonden omgevingsvergunning. Op grond van artikel 4:2, tweede lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is het immers aan de aanvrager om aan verweerder voldoende gegevens en bescheiden te verschaffen die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. [6]
13.2.
Tussen partijen is niet in geschil dat eiser vanaf 15 oktober 2010 in de BasisRegistratie Personen (BRP) staat ingeschreven in de recreatiewoning. Dat betekent enerzijds dat aannemelijk is dat eiser vanaf die datum onafgebroken zijn hoofdverblijf heeft gehad in de recreatiewoning, maar anderzijds is dit een belangrijke contra-indicatie voor bewoning vóór die datum. Verweerder heeft die inschrijving in de BRP als uitgangspunt mogen nemen. [7]
13.3.
Eiser heeft ter zitting verklaard dat hij vóór 15 oktober 2010 bij zijn zwager stond ingeschreven, maar dat dit alleen een postadres was. Hij heeft verklaard vanaf de aankoop van zijn chalet in 2002 in de recreatiewoning te wonen. Deze verklaring wordt ondersteund door de schriftelijke verklaring van zijn zwager die eiser heeft overgelegd, waarin staat: “
U heeft mij gevraagd of ik wil verklaren dat u bij mij een postadres heeft gehad in het jaar 2002 t.m. 2010. Bij deze bevestig ik dat u nooit inwonend bent geweest op mijn adres maar dat u dit adres heeft gebruikt om op de [naam recreatiepark] te kunnen wonen omdat u daar een chalet had gekocht en op dat moment zich daar niet kon inschrijven.” De rechtbank leidt hieruit af en acht geloofwaardig dat eiser op het adres van zijn zwager geen zelfstandige woonruimte had. [8]
U heeft mij gevraagd of ik wil verklaren dat u bij mij een postadres heeft gehad in het jaar 2002 t.m. 2010. Bij deze bevestig ik dat u nooit inwonend bent geweest op mijn adres maar dat u dit adres heeft gebruikt om op de [naam recreatiepark] te kunnen wonen omdat u daar een chalet had gekocht en op dat moment zich daar niet kon inschrijven.” De rechtbank leidt hieruit af en acht geloofwaardig dat eiser op het adres van zijn zwager geen zelfstandige woonruimte had. [8]
13.4.
Eiser heeft verder de volgende bewijsmiddelen overgelegd:
Akte van levering recreatiewoning 12 juli 2002
Hypotheekakte 2 juli 2002
b. Belastinggegevens jaar 2002 en 2003
c. Schriftelijke verklaringen
d. Energierekeningen vanaf 2003
13.5.
De rechtbank stelt op basis van de bewijsmiddelen genoemd onder a en b vast, hetgeen tussen partijen ook niet in geschil is, dat eiser sinds 12 juli 2002 de recreatiewoning in eigendom heeft. Uit de belastingaangiftes over de jaren 2002 en 2003 blijkt dat eiser de betaalde rente voor de hypotheek voor de recreatiewoning als aftrekpost heeft opgevoerd. Dit draagt bij aan het vermoeden dat de recreatiewoning (ook) toen als hoofdverblijf werd gebruikt. [9] Eiser heeft verklaringen overgelegd van de beheerder van het recreatiepark, zijn zwager en een ander familielid, waarin is verklaard dat eiser vanaf 2002 in de recreatiewoning woont. Deze verklaringen zijn geen objectief bewijs voor bewoning, maar kunnen wel dienen als steunbewijs. Uit de energierekeningen vanaf 2003 blijkt verder een zodanig energieverbruik van de recreatiewoning gedurende het gehele jaar dat de rechtbank het aannemelijk acht dat de recreatiewoning vanaf 2003 intensief is gebruikt (al dan niet door eiser). De rechtbank is van oordeel dat eiser hiermee alle mogelijke gegevens heeft overgelegd waarover hij redelijkerwijs kon beschikken om bewoning aannemelijk te maken. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder ter zitting ook niet heeft kunnen toelichten welk ander bewijsmateriaal eiser nog had kunnen of moeten overleggen en dat, zoals verweerder ook heeft erkend, bewijslevering van onafgebroken bewoning vanaf 2003 voor eiser een zware opgave is.
13.6.
De rechtbank is van oordeel dat eiser, gelet op alle bewijsmiddelen in samenhang bezien, in combinatie met zijn voldoende gedetailleerde en consistente verklaring ter zitting, voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat hij vanaf 2002 zijn hoofdverblijf heeft gehad in de recreatiewoning. Hoewel de rechtbank aan verweerder moet toegeven dat dit niet met zekerheid objectief kan worden vastgesteld, ziet de rechtbank in deze zaak in de specifieke omstandigheden van het geval (de onder 13.3 tot en met 13.5 genoemde bewijsmiddelen) voldoende aanleiding om bewoning vanaf 2003 aannemelijk te achten. De rechtbank ziet verder gelet op hetgeen over en weer door partijen is aangevoerd geen reden om te twijfelen aan het onafgebroken karakter van die bewoning.
13.7.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd wat betreft het daarin ingenomen standpunt dat niet aan de voorwaarde van onafgebroken bewoning vanaf 31 oktober 2003 is voldaan. De rechtbank is van oordeel dat wel aan deze voorwaarde is voldaan.
14. Gelet op hetgeen onder 11.2 en 13.7 is geoordeeld, heeft verweerder zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden voor het verkrijgen van een persoonsgebonden omgevingsvergunning zoals opgenomen in de beleidsregels [10] , althans heeft verweerder zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat op grond daarvan de omgevingsvergunning in redelijkheid geweigerd had mogen worden. Deze beroepsgrond slaagt. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
De belangenafweging
15. Eiser heeft aangevoerd dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met zijn persoonlijke omstandigheden, omdat hij niet beschikt over voldoende financiële middelen voor een alternatieve woonruimte. Hij heeft slechts een beperkt inkomen, bestaande uit AOW en (minimaal) pensioen. Hij kan daarom geen huur betalen. Verweerder heeft volgens eiser met deze omstandigheid onvoldoende rekening gehouden in het bestreden besluit.
16. Hoewel deze beroepsgrond geen bespreking meer behoeft, gelet op hetgeen onder 14 is geoordeeld, overweegt de rechtbank ten overvloede het volgende.
16.1.
Op grond van artikel 4:84 van de Awb dient verweerder te beoordelen of toepassing van het beleid voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. [11] Op grond van jurisprudentie van de Afdeling kunnen ook omstandigheden die bij het opstellen van beleidsregels zijn verdisconteerd, bijzondere omstandigheden zijn die kunnen nopen tot afwijking van die beleidsregels. [12]
16.2.
Naar het oordeel van de rechtbank kan eisers (enkele) stelling dat hij niet over voldoende middelen voor een alternatieve woonruimte beschikt, niet leiden tot het oordeel dat verweerder, als voor verlening van de vergunning afwijking van het beleid nodig zou zijn [13] , van het beleid had moeten afwijken. Dat eiser (overigens zonder daarvoor bewijs te leveren) stelt slechts een beperkt inkomen (AOW en beperkt pensioen) te hebben en geen huur te kunnen betalen, heeft verweerder niet als een bijzondere omstandigheid hoeven aanmerken, op grond waarvan verweerder in afwijking van het beleid een vergunning had moeten verlenen. De betreffende omstandigheden zijn ook in de zaak over de last onder dwangsom aangevoerd en hebben daarin niet geleid tot het oordeel dat verweerder vanuit oogpunt van onevenredigheid van handhavend optreden had moeten afzien of tot matiging van de dwangsom had moeten overgaan. Eiser heeft ook niet onderbouwd dat hij zich voldoende heeft ingespannen om alternatieve woonruimte te vinden. De enkele stelling van eiser en zijn bewindvoerder ter zitting dat eiser één poging heeft ondernomen om zich in te schrijven in een aanleunwoning maar dat dat niet is gelukt, acht de rechtbank daartoe onvoldoende. Zoals onder 16 al vermeld, betreft dit een overweging ten overvloede nu naar het oordeel van de rechtbank voldaan wordt aan de in de beleidsregels gestelde voorwaarden.
Gevolgen voor de handhavingsprocedure
17. Zoals onder 1 al vermeld, zijn de last onder dwangsom en bijbehorende invorderingsbeschikking onherroepelijk. Ter zitting heeft verweerder aangegeven in afwachting van de uitkomst van onderhavige legalisatieprocedure geen feitelijke uitvoering te geven aan het invorderen van de verbeurde dwangsom van € 32.000,-. De rechtbank gaat ervan uit dat verweerder, gelet op deze uitspraak waarin de weigering van de legaliserende vergunning wordt vernietigd, die feitelijke uitvoering in ieder geval achterwege laat totdat naar aanleiding van deze nieuwe uitspraak een nieuw besluit is genomen en, indien dat besluit voor eiser positief is, zich beraadt over de vraag of nog feitelijk uitvoering zal worden gegeven aan de invordering.
Conclusie
18. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd. Verweerder moet een nieuw besluit nemen op het bezwaar van eiser met inachtneming van deze uitspraak, hetgeen in beginsel betekent dat eiser in aanmerking komt voor een persoonsgebonden omgevingsvergunning.
19. Omdat het beroep gegrond is, veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank, op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht, vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1)
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar te nemen met in achtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181 aan eiser te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.518,-
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, rechter, in aanwezigheid van mr. N.A.M. Bergmans, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 27 december 2022
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 27 december 2022
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het, voor zover hier van belang, verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden in strijd met een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en sub a, aanhef en onder 2o, van de Wabo, kan, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de omgevingsvergunning worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
De hier bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Bor.
Besluit omgevingsrecht (Bor)
Ingevolge artikel 4, aanhef en onderdeel tien, van de bij het Bor behorende bijlage II komen voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking het gebruiken van een recreatiewoning voor bewoning, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. de recreatiewoning voldoet aan de bij of krachtens de Woningwet aan een bestaande woning gestelde eisen;
b. de bewoning niet in strijd is met de bij of krachtens de Wet milieubeheer, de Wet geluidhinder, de Wet ammoniak en veehouderij en de Wet geurhinder en veehouderij gestelde regels of de Reconstructiewet concentratiegebieden;
c. de bewoner op 31 oktober 2003 de recreatiewoning als woning in gebruik had en deze sedertdien onafgebroken bewoont, en
d. de bewoner op 31 oktober 2003 meerderjarig was.
Beleidsregels onrechtmatige bewoning van recreatieverblijven Maasgouw 2021
Ingevolge artikel 8 van de beleidsregels verleent het college medewerking aan aanvragen om een omgevingsvergunning op grond van artikel 4, tiende lid van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Deze zogenoemde persoonsgebonden omgevingsvergunning wordt verleend aan bewoners van een recreatiewoning die kunnen aantonen dat zij al vóór 31 oktober 2003 en sedertdien onafgebroken in de recreatiewoning wonen en [indien] tevens wordt voldaan aan de overige in dit artikel genoemde vereisten.