Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: ROE 22 / 1923 (voorlopige voorziening) en 22 / 1925 (beroep)
uitspraak van de voorzieningenrechter van 22 december 2022 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaken tussen
[Naam 1], te [plaatsnaam], eiser
(gemachtigde: mr. A.M. Plooij),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maasgouw, verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam 2], te [plaatsnaam].
[naam 2], te [plaatsnaam].
Inleiding
Bij besluit van 13 januari 2022 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser de last opgelegd om de overtreding van het Besluit emissiearme huisvesting vóór 28 januari 2022 te beëindigen en beëindigd te houden op straffe van een dwangsom van € 30.000,-.
Bij besluit van 25 juli 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaarschrift van eiser tegen het primaire besluit gegrond verklaard, de motivering aangevuld en het primaire besluit voor het overige in stand gelaten.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Hij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 september 2022. Eiser is met zijn echtgenote [naam 3] verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L.C.M. Cloodt en mr. B.M.C.H. Hardy-Cox.
Na de zitting heeft de voorzieningenrechter het onderzoek heropend en [naam 2], verder belanghebbende, in de gelegenheid gesteld zijn standpunt ten aanzien van het bestreden besluit kenbaar te maken. Belanghebbende heeft bij brief van 19 oktober 2022, ontvangen door de rechtbank op 21 oktober 2022, gereageerd. De voorzieningenrechter heeft op 7 november 2022 het onderzoek gesloten.
Van belang zijnde besluiten
1. Aan eiser is op 10 mei 2021 een omgevingsvergunning (revisievergunning) verleend voor de verandering van zijn varkenshouderij. Daarbij is vergunning verleend voor het houden van 352 vleesvarkens in stal A (traditionele huisvesting), 1016 vleesvarkens in stal B (met een huisvestingssysteem BWL 2007.05.V7), 640 vleesvarkens in stal C (traditionele huisvesting); en 25 vleesstieren in stal E. In voorschrift 5.1 van de revisievergunning zijn de bijbehorende ammoniak-, geur- en fijnstofemissies gekwantificeerd. Daarbij is toepassing gegeven aan interne saldering. Aan de vergunning is onder meer een voorschrift 5.4 verbonden over stal B:
Stal B dient te worden uitgevoerd en in werking te zijn volgens de dimensionering conform BWL 2007.05.V7.
Stal B dient te worden uitgevoerd en in werking te zijn volgens de dimensionering conform BWL 2007.05.V7.
2. Belanghebbende, woonachtig direct naast de varkenshouderij, heeft op 16 juni 2021 een verzoek tot handhaving ingediend en daarbij aangegeven dat eiser in strijd handelt met het Besluit emissiearme huisvesting (Beh) en de inhoudelijke vergunningsvoorschriften van de omgevingsvergunning van 10 mei 2021. Verweerder heeft een (primair) handhavingsbesluit genomen op 27 september 2021 wegens overtreding van voorschrift 1.3, voorschrift 3.2.4 en voorschrift 5.4 van de bij de omgevingsvergunning van 10 mei 2021 behorende voorschriften. Over dat verzoek heeft de voorzieningenrechter geoordeeld in de uitspraak van 9 december 2021 (ROE 21/2960) en de gevraagde voorlopige voorziening is afgewezen. Bij besluit van 12 juli 2022 is het bezwaarschrift van eiser tegen het primaire besluit van 27 september 2021 ongegrond verklaard (en is het invorderingsbesluit vanwege het niet naleven van de tweede last in het besluit van 27 september 2021 gedeeltelijk ingetrokken).
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eiser artikel 5, eerste lid, van het Beh in samenhang met bijlage 1, behorende bij artikel 3, eerste lid, artikel 4 en artikel 5, eerste lid, van het Beh heeft overtreden door varkens te houden in de stallen A en C, terwijl geen gebruik is gemaakt van de mogelijkheid tot interne saldering nu stal B niet is voorzien van een chemisch luchtwassysteem met 95% emissiereductie noch als zodanig in werking is. De overtreding is afgeleid uit de controles van 25 november 2020 (stallen A en B leeg, in stal C 350 vleesvarkens), van 19 november 2021 (stallen B en C leeg, in stal A 270 vleesvarkens) en van 21 december 2021 (stallen B en C leeg, in stal A 270 vleesvarkens). Er kan aan de last worden voldaan door toepassing van huisvestingssystemen met een maximale emissiewaarde voor ammoniak van 1,6 NH3 per dierplaats, dan wel er voor te zorgen dat is voldaan aan de voorwaarden voor intern salderen.
3.1.
Bij het bestreden besluit is het bezwaarschrift van eiser tegen het primaire besluit gegrond verklaard, de motivering aangevuld en het primaire besluit voor het overige in stand gelaten. Verweerder heeft daarbij nieuwe feiten en omstandigheden betrokken die bij een controle op 31 januari 2022 naar voren zijn gekomen. Bij die controle is geconstateerd dat er geen luchtkanaal in de nok van de stal B aanwezig is en dat er geen dieren aanwezig zijn in de stallen A, B en C. Verweerder is van mening dat er ten tijde van het in bezwaar bestreden besluit sprake was van een overtreding van het Beh:
Vast staat dat stal A, B en C nog steeds als zodanig gebruikt kunnen worden en dat de chemische luchtwasser in stal B, die ervoor dient om de gehele inrichting te kunnen laten voldoen aan de voorschriften van het Beh, niet voldoet aan de voorschriften, leidt tot de conclusie dat ook bij de geconstateerde nieuwe feiten en omstandigheden sprake is van een overtreding op 31 januari 2022, zijnde de datum van de hercontrole.
Verder heeft [Naam 1] zelf verklaard het luchtkanaal niet te zullen gaan realiseren. De overtreding duurt derhalve voort.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Standpunten van partijen
4. Eiser is van mening dat er geen sprake is van een overtreding van artikel 5.1 van het Beh en voor zover is gesteld dat eiser handelt in strijd met gebruikseisen, hetgeen hij ook bestrijdt, leidt dit niet tot overtreding van genoemd artikel.
5. Met het verweerschrift heeft verweerder verklaard dat de in geding zijnde handhaving enkel ziet op overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van het Beh in samenhang met bijlage 1, behorende bij artikel 3, eerste lid, artikel 4 en artikel 5, eerste lid van het Beh en dat het beweerdelijke niet voldoen van de luchtwasser aan de systeembeschrijving op stal B, dan wel de discussie daarover, daarmee niet relevant is. Uit het verweerschrift blijkt dat eiser verweten wordt dat hij, op de controlemomenten, stal A en/of C in gebruik had zonder dat op die momenten ook stal B in gebruik was. Verweerder is van mening dat eiser daarom op die controlemomenten geen gebruik maakte van de interne salderingsmogelijkheid en stal A en/of C in gebruik had in strijd met artikel 5.1, eerste lid, onder a, van het Beh. In de situatie waarin stal A en/of C in gebruik is, zonder gelijktijdig gebruik van stal B, dan wel het in werking zijn van het huisvestingssysteem in stal B, is niet voldaan aan de vereisten voor intern salderen en moet de drijver van de inrichting voldoen aan de emissienormen voor emissiearme stallen, ook voor de stallen A en C.
6. Belanghebbende vindt dat het bestreden besluit terecht is genomen en het beroep / verzoek om voorlopige voorzieningen moet worden afgewezen, zodat hij en zijn gezin in een draaglijkere situatie terecht komen als het gaat om overlast / stank.
Spoedeisendheid
7. De voorzieningenrechter treft op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) alleen een voorlopige voorziening als onverwijlde spoed dat vereist. De voor het treffen van een voorlopige voorziening noodzakelijke onverwijlde spoed acht de voorzieningenrechter gelegen in het feit dat verzoeker direct een dwangsom verbeurt van € 30.000,- als hij de stallen A en/of C in gebruik neemt.
Tevens uitspraak op het beroep
8. Na afloop van de behandeling van de zaak is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Awb niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
Wel of geen overtreding van het Beh?
9. In deze zaak gaat het enkel om de gestelde overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van het Beh. Het verweerschrift heeft in zoverre de noodzakelijke helderheid gebracht over de strekking van het primaire en het bestreden besluit. Het gaat in dit geding niet om de vraag of het bedrijf van eiser voldoet aan (de voorschriften van) de geldende omgevingsvergunning maar of eisers bedrijfsvoering strijd oplevert met artikel 5.1, eerste lid, onder a, van het Beh. Uitdrukkelijk is in dit geding niet aan de orde het al dan niet voldoen aan de voorschriften 5.1 en 5.4 uit de omgevingsvergunning van 10 mei 2021. Evenmin is de omvang van de vergunningplicht thans in geding.
De voorzieningenrechter ziet zich concreet geplaatst voor beantwoording van de vraag of de grondslag voor handhaving kan worden gevonden in het feit dat eiser stal A en/of C gebruikt zonder gelijktijdig gebruik van stal B, welke stal is vergund met een luchtwasser en op grond waarvan de stallen A en C met toepassing van interne saldering nog geëxploiteerd mogen worden. Ter zitting is vastgesteld dat het hier gaat om afzonderlijke, solitaire, stallen die niet met elkaar verbonden zijn, ook niet via het luchtwassysteem. Het voorgeschreven luchtwassysteem werkt enkel in stal B.
10. In artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a van het Beh is bepaald dat degene die een inrichting drijft waarin landbouwhuisdieren worden gehouden, in een dierenverblijf voor de hoofdcategorie varkens (…) geen huisvestingssystemen toepast met een emissiefactor voor ammoniak die hoger is dan de maximale emissiewaarde voor ammoniak die voor een tot die hoofdcategorieën behorende diercategorie is vermeld in bijlage 1, waarbij de maximale emissiewaarde in:
a. kolom A geldt voor een dierenverblijf dat is opgericht op uiterlijk 30 juni 2015.
In het tweede lid is bepaald dat het eerste lid, onderdeel a, niet geldt voor huisvestingssystemen die deel uitmaken van een dierenverblijf dat voor 1 januari 2007 is opgericht, indien de totale ammoniakemissie van de tot de inrichting behorende huisvestingssystemen niet hoger is dan de totale ammoniakemissie die de huisvestingssystemen op grond van het eerste lid, berekend op basis van de maximale emissiewaarden per afzonderlijk huisvestingssysteem, zouden mogen veroorzaken.
11. Het Beh stelt grenzen aan de emissie van ammoniak en fijn stof uit huisvestingssystemen, in de vorm van maximale emissiewaarden. Uit de Nota van Toelichting bij het Beh volgt dat artikel 5 bepaalt dat voor de hoofdcategorie varkens (…) de huisvestingssystemen van het dierenverblijf waar ze onderdeel van uitmaken, moeten voldoen aan bepaalde maximale emissiewaarden voor ammoniak. Het Beh bepaalt dat dierenverblijven emissiearm moeten zijn, als er emissiearme huisvestingssystemen beschikbaar zijn. Het besluit bevat maximale emissiewaarden: alleen huisvestingssystemen met een emissiefactor die lager is dan of gelijk is aan de maximale emissiewaarde, zijn toegestaan.
Net als het ingetrokken Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij is het Beh primair gericht tot de drijver van de inrichting als degene die verantwoordelijk is voor de naleving van de eisen. Bij het opstellen van de eisen is rekening gehouden met de uitvoerbaarheid daarvan door de drijver van de inrichting. Bij de bouw of uitbreiding van een stal hoeft de drijver van de inrichting slechts na te gaan of met het gekozen huisvestingssysteem wordt voldaan aan de eisen van het besluit.
Intern salderen is mogelijk met het Beh. Interne saldering is: binnen een veehouderij in (een deel van) de bestaande huisvestingssystemen geen beste beschikbare technieken (BBT) toepassen. Voorwaarde is wel dat de veehouder de gemiste ammoniakreductie compenseert door het toepassen van verdergaande technieken dan BBT in de overige huisvestingssystemen. Intern salderen kan alleen bij huisvestingssystemen in stallen die zijn opgericht vóór 1 januari 2007. Intern salderen is de mogelijkheid om binnen een veehouderij in (een deel van) de bestaande huisvestingssystemen geen BBT toe te passen. Daarbij wordt aan de hand van het aantal gerealiseerde dierplaatsen in de onderscheiden huisvestingssystemen, maximale emissiewaarden berekend, waaraan de drijver zich moet houden.
12. Uit het voorgaande concludeert de voorzieningenrechter dat het Beh gericht is op de uitvoering en de inrichting van huisvestingssystemen en niet op het feitelijke gebruik en de feitelijke inzet van de verschillende huisvestingssystemen op een bepaald (controle)moment. Het brengt ook mee dat de hele inrichting, of wel: het geheel van de inrichting, moet voldoen aan het Beh. Als, op basis van theoretische berekening, voldoende compensatie kan worden bereikt voor traditionele stallen dan mogen die, met bepaalde aantallen dierplaatsen, in strijd met het voorschrift van BBT gebruikt worden zolang de totale berekende maximale emissiewaarden voor de gehele inrichting niet worden overschreden.
13. De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel dat artikel 5.1 van het Beh weliswaar een handhavingsgrond kan bieden, maar alleen als het gaat om het inrichten en de uitvoering van de stallen en de dierplaatsen. Bij de verlening van de omgevingsvergunning aan eiser op 10 mei 2021 is doorslaggevend geweest dat stal B werd uitgerust met een luchtwasser BWL 2007.05.V7, zodat, via het principe van interne saldering, de stallen A en C, met traditionele stalsystemen, ook nog in hun uitvoering gebruikt konden (blijven) worden op de grondslag van interne saldering (en met een bepaald vergund aantal dierplaatsen). Verweerder heeft hieruit afgeleid dat de stallen A en C enkel in gebruik mogen zijn als (tegelijkertijd) ook stal B bezet, in gebruik en in werking is. Daarvoor ziet de voorzieningenrechter in het Beh evenwel geen grondslag. Het Beh verplicht tot een bepaalde inrichting en uitvoering van de huisvestingssystemen, en laat de mogelijkheid open ook traditionele stallen te blijven gebruiken. Dat het feitelijke gebruik van traditionele stallen beperkt is tot de tijd dat ook de stal B met BBT in gebruik is, leest de voorzieningenrechter niet in het Beh, noch in de toelichting. Anders dan verweerder en de belanghebbende menen, acht de voorzieningenrechter het gebruik van de stallen A en/of C met bezetting van de vergunde aantallen dierplaatsen, zonder gelijktijdig gebruik van stal B, niet illegaal, althans niet in strijd met artikel 5.1 van het Beh (zolang de totale vergunde emissie van de inrichting niet wordt overschreden). Mogelijke andere overtredingen zijn nu in dit geding niet aan de orde.
14. De vergunde situatie met toepassing van interne saldering op grond van het Beh behelst een maximale ammoniakemissie voor de gehele inrichting met de vergunde dierplaatsen en niet gesteld of gebleken is dat de wijze waarop eiser gebruik maakte van de stallen op enig (controle)moment heeft geleid tot een hogere dan de vergunde maximale emissie die geldt voor eisers inrichting, zoals beschreven in de tabel van voorschrift 5.1 van de revisievergunning van 10 mei 2021. Uit de controlerapporten valt niet af te leiden dat er op enig moment sprake is geweest van overschrijding van de toegestane maximale emissies voor de inrichting / per stal.
15. Zowel het primaire besluit als het bestreden besluit gaan uit van de vaststelling dat de inrichting van eiser niet voldoet aan de voorwaarden voor interne saldering en op grond van het verweerschrift is duidelijk geworden dat het in dit geding niet gaat om het beweerdelijke niet voldoen van de luchtwasser aan de systeembeschrijving op stal B.
De voorzieningenrechter ziet nog aanleiding om in dit geding over handhaving op grond van artikel 5.1 van het Beh overwegingen te wijden aan de vereisten voor interne saldering aangaande de luchtwasser. Als de inrichting daaraan niet voldoet, is het gebruik van de stallen A en C immers niet meer toegestaan.
16. Op 4 januari 2022 is vastgesteld dat het gebruik van de luchtwasser in stal B tijdens die controle voldeed aan de systeembeschrijving en er zijn geen afwijkingen inzake geldende parameters vastgesteld. In de tekst van het primaire besluit is weliswaar sprake van andere controles (van 25 november 2020, 19 november 2021 en 21 december 2021) maar er is naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen gegronde reden om de controle van 4 januari 2022 niet ook te betrekken bij de primaire beslissing tot handhaving. En daarmee staat vast dat ten tijde van het primaire besluit was voldaan aan de vereisten voor intern salderen in die zin dat sprake was van een functionerende luchtwasser van het type BWL 2007.05.V7.
Dat betekent dat het primaire besluit, waarin staat dat geen gebruik is gemaakt van de mogelijkheid tot interne saldering nu stal B niet is voorzien van een chemisch luchtwassysteem met 95% emissiereductie (noch dat die stal als zodanig in werking is), niet juist was en ten aanzien van de aan de handhaving kennelijk ten grondslag gelegde overtreding van artikel 5.1 van het Beh niet gedragen werd door de daaraan gegeven draagkrachtige motivering.
17. Bij het bestreden besluit zijn nieuwe feiten en omstandigheden, voortkomend uit een controle van 31 januari 2022, meegewogen. Daarbij is doorslaggevend geacht dat er op dat moment geen dieren waren geplaatst in enige stal en er daarom geen sprake (meer) was van een overtreding. De overtreding van artikel 5.1 van het Beh werd naar de tekst van het bestreden besluit vervolgens gezien in het niet aanwezig zijn van een luchtkanaal in de nok van stal B.
Inmiddels heeft ook de (kennelijk niet relevante) discussie over de noodzaak van een luchtkanaal in stal B tot het standpunt geleid dat de omgevingsvergunning van 10 mei 2021 aangepast moet worden omdat bij de aanvraag, en derhalve bij de vergunningverlening, sprake was van een onjuist leaflet.
Niet valt in te zien dat het niet aanwezig zijn van een luchtkanaal in de nok van stal B, die ten tijde van het primaire besluit ook niet aanwezig is geweest, leidt tot de conclusie dat stal B niet was voorzien van een functionerende luchtwasser van het type BWL 2007.05.V7.
18. Gelet op deze feiten en omstandigheden kan niet worden volgehouden dat de inrichting van eiser niet voldeed aan de vereisten voor interne saldering en meer concreet in dit geval: aan het vereiste (voor stal B) van een functionerend luchtwassysteem zoals vergund. Hetgeen belanghebbende daarover, in algemene zin, heeft aangevoerd leidt de voorzieningenrechter niet tot een andere conclusie voor zover het betreft de in dit geding aan de orde zijnde rechtsvraag over handhaving op grond van artikel 5.1 van het Beh.
19. Gelet op het vorenstaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder aan artikel 5.1 van het Beh in het onderhavige geval een onjuiste toepassing heeft gegeven. Niet ten tijde van het primaire besluit noch ten tijde van het bestreden besluit was er sprake van een overtreding van artikel 5.1 van het Beh. Er is geen grond om ervan uit te gaan dat de stallen A en/of C niet ook onafhankelijk van stal B, voor zover het gaat om de toepassing van artikel 5.1 van het Beh, en binnen de condities van de omgevingsvergunning van 10 mei 2021, in gebruik mogen worden genomen. Verweerder was dan ook naar het oordeel van de voorzieningenrechter in zoverre niet bevoegd handhavend op te treden.
Conclusie en gevolgen
20. Het beroep is gegrond en de voorzieningenrechter vernietigt het bestreden besluit en het primaire besluit. Omdat het beroep gegrond is en de zaak finaal wordt afgedaan, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening dan ook af.
21. Omdat het beroep gegrond is, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 184,- voor het beroep vergoedt. Vanwege de uitkomst van de zaak ziet de voorzieningenrechter ook aanleiding te bepalen dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 184,- voor het verzoek om voorlopige voorziening vergoedt.
22. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Vanwege de uitkomst van de zaak heeft die proceskostenveroordeling ook betrekking op het verzoek om voorlopige voorziening. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.277,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het indienen van het verzoekschrift om een voorlopige voorziening, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 368,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.277,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van J.N. Buddeke, griffier, en openbaar gemaakt op 22 december 2022.
griffier
De voorzieningenrechter is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op: 22 december 2022.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State/het gerechtshof. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.