Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 19/3191
uitspraak van de meervoudige kamer van 29 september 2021 in de zaak tussen
[naam 1], te [woonplaats 1], eiser
[Naam 2]en
[naam 3],te [woonplaats 2], eisers
[naam 3],te [woonplaats 2], eisers
[Naam 4]en
[naam 5], te [woonplaats 3], eisers
[naam 5], te [woonplaats 3], eisers
gezamenlijk te noemen: eisers
(gemachtigde: mr. P.R. Botman),
en
de minister van Infrastructuur en Milieu, verweerder
(gemachtigden: mr. R.P.H. Rozenbrand en inspecteur M.A.M. van Velsen).
Als derde-belanghebbende heeft aan de procedure deelgenomen:
Maastricht Aachen Airport(hierna: MAA).
Maastricht Aachen Airport(hierna: MAA).
Procesverloop
Op 7 februari 2019 hebben eisers bij het College van Gedeputeerde Staten van de provincie Limburg een verzoek om handhaving ingediend ten aanzien van MAA. Het College heeft het verzoek ter behandeling doorgestuurd naar de Inspectie Leefomgeving en Transport
(hierna: de ILT), dat ressorteert onder het ministerie van Infrastructuur en Milieu.
Bij besluit van 12 april 2019 (hierna: het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eisers afgewezen.
Op 23 mei 2019 hebben eisers bezwaar gemaakt tegen het besluit van 12 april 2019.
Op 16 september 2019 hebben eisers verweerder in gebreke gesteld vanwege het niet tijdig beslissen op hun bezwaarschrift.
Eisers hebben op 28 november 2019 beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van de beslissing op bezwaar.
Verweerder heeft bij brief van 24 december 2019 te kennen gegeven dat nog altijd geen beslissing is genomen op het bezwaarschrift. Wel heeft verweerder zich bereid verklaard het griffierecht en de proceskosten (0.25 per punt) te vergoeden.
Bij besluit van 20 februari 2020 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit deels gegrond en voor het overige ongegrond verklaard.
Op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift mede geacht te zijn gericht tegen de alsnog door verweerder genomen beslissing op bezwaar.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eisers hebben hierop schriftelijk gereageerd.
De rechtbank heeft verweerder vervolgens voorafgaand aan de zitting een specifieke vraag voorgelegd met het verzoek hierop te reageren.
Verweerder heeft daarop gereageerd.
Eisers hebben naar aanleiding van de reactie van verweerder een nader standpunt ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 juni 2021. Voor eisers is verschenen
[naam 1] (hierna: [naam 1]), bijgestaan door zijn gemachtigde. Tevens is verschenen
R. Holswilder, in de hoedanigheid van deskundige van eisers. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. De derde-belanghebbende heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 6], Chief Executive Officer, en [naam 7].
Overwegingen
De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Over het beroep niet tijdig beslissen
1. Allereerst dient de rechtbank zich uit te laten over het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift.
2. In artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb is bepaald dat voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit wordt gelijkgesteld het niet tijdig nemen van een besluit.
3. Op grond van artikel 6:12, tweede lid, van de Awb kan het beroepschrift tegen het niet tijdig nemen van een besluit worden ingediend zodra:
a. het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen, en
b. twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is.
4. De rechtbank stelt vast dat aan de voorwaarden van de artikelen 6:2 en 6:12 van de Awb is voldaan. Bij brief van 24 december 2019 heeft verweerder bericht dat er nog altijd geen beslissing op bezwaar is genomen en dat hij bereid is het griffierecht en de proceskosten te vergoeden. Verder is gebleken dat verweerder inmiddels op 20 februari 2020 heeft beslist op het bezwaarschrift van eisers. Eisers hebben daarom geen procesbelang meer bij een inhoudelijke beoordeling van het ingestelde ‘beroep-niet tijdig’.
5. De rechtbank zal daarom het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift niet-ontvankelijk verklaren. De rechtbank draagt verweerder verder op het betaalde griffierecht aan eisers te vergoeden. De rechtbank ziet tevens aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten, namelijk vanwege het indienen van het beroepschrift, gericht tegen het niet-tijdig nemen van de beslissing op bezwaar. Met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt de rechtbank deze proceskostenvergoeding vast op
€ 374,-. Hierbij is 1 punt toegekend voor het indienen van het beroepschrift. Vanwege het lichte gewicht van de zaak zal de rechtbank, anders dan verweerder voorstelt, een wegingsfactor van 0,5 hanteren. De rechtbank ziet zich hierin gesteund door de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 1 juni 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1453).
Over het beroep tegen het (reële) besluit op bezwaar van 20 februari 2020
Wat ging aan het beroep vooraf?
6. De rechtbank gaat bij haar beoordeling uit van de navolgende niet betwiste feiten. Op 3 april 2001 heeft de (toenmalige) exploitant van MAA verzocht om een definitieve aanwijzing van het luchtvaarterrein Maastricht. Hierbij is verzocht om in de nieuwe aanwijzing een nieuwe routestructuur en het gebruik van een verschoven baandrempel op te nemen (vanwege de externe veiligheid). Bij besluit van 27 december 2004 (kenmerk DGL/04.U02917) is op grond van artikel 18 van Pro de Luchtvaarwet het luchtvaartterrein Maastricht aangewezen als luchthaven (hierna: het Aanwijzingsbesluit 2004). Het Aanwijzingsbesluit is onherroepelijk geworden door de uitspraak van de Afdeling van
27 juni 2012 (ECLI:NL:RVS:2012: BW9560). Het Aanwijzingsbesluit is op 10 december 2013 omgezet in de zogenaamde Omzettingsregeling luchthaven Maastricht (hierna: de Omzettingsregeling; nr. IENM/BSK-2013/287792) vanwege de vernieuwing van de regelgeving voor burgerluchthavens.
6.1.
Op 31 oktober 2016 heeft Maastricht Aachen Airport Beheer & Infrastructuur (hierna: MAABI) een aanvraag ingediend voor het Luchthavenbesluit Luchthaven Maastricht. De inwerkingtreding van dit luchthavenbesluit is aangehouden omdat er onvolkomenheden waren geconstateerd in de invoergegevens voor de geluidsberekeningen in de Milieu Effect Rapportage voor Lelystad Airport. Daardoor moest een extra controle worden uitgevoerd op de invoergegevens voor de geluidsberekeningen die zijn gedaan voor het Luchthavenbesluit. Op basis van de uitkomsten van deze controle is besloten om het Luchthavenbesluit niet in werking te laten treden en de fouten in de invoergegevens te herstellen ten behoeve van een gewijzigd Luchthavenbesluit. Vooruitlopend op de wijziging van het Luchthavenbesluit heeft verweerder het gebruik van de volledig beschikbare baanlengte 2.750 meter gedoogd door middel van de Tijdelijke beleidsregel anticiperend handhaven start- en landingsbaan luchthaven Maastricht van 12 december 2017 (hierna: de Tijdelijke beleidsregel; Staatscourant 2017, nr. 72176). Deze beleidsregel werkte terug tot
6 december 2017 en was geldig tot 1 januari 2019. Bij brief van 27 november 2018 heeft MAABI verweerder bericht dat het aangevraagde Luchthavenbesluit niet werkbaar is en dat het wordt ingetrokken. Verweerder heeft vervolgens op 4 december 2018 de Voorzitter van de Tweede Kamer hierover schriftelijk bericht. Op 7 maart 2019 heeft verweerder de Tijdelijke beleidsregel anticiperend handhaven start- en landingsbaan luchthaven Maastricht II gepubliceerd in de Staatscourant (hierna: de Tijdelijke beleidsregel II; Staatscourant 2019, nr. 13687). Deze beleidsregel voorzag in een grondslag voor het gebruik van de baanlengte van 2.750 meter met terugwerkende kracht vanaf 4 december 2018 tot 1 april 2019.
7. Eisers hebben bij brief van 7 februari 2019 een verzoek om handhaving ingediend. Dit verzoek ziet – samengevat weergegeven – op een tweetal overtredingen:
1. het illegaal gebruik van de verlengde start- en landingsbaan; en
2. het overschrijden van de grenswaarden voor geluid vanwege het taxiën en proefdraaien van vliegtuigen voorafgaande aan de start.
8. Verweerder heeft op 22 maart 2019 een voornemen uitgebracht dat strekt tot afwijzing van het verzoek om handhaving. Eisers hebben hiertegen geen zienswijze ingediend.
9. Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek om handhaving afgewezen. Aan deze afwijzing heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de Tijdelijke beleidsregel II, die geldig was tot 1 april 2019, ten tijde van het handhavingsverzoek en het voornemen een juridische basis vormde voor het gebruik van de verlengde start- en landingsbaan. Verder heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de geluidsbescherming tegen taxiënde en proefdraaiende vliegtuigen wordt berekend en getoetst aan de hand van de normen zoals deze zijn neergelegd in de Wet luchtvaart en de daaronder vallende algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen, zoals de Regeling Burgerluchthavens. Geluidsnormen ter plaatse van de gevels van omwonenden vallen daar niet onder. In deze regeling is voorgeschreven dat taxiënd en proefdraaiend verkeer niet in de berekeningen wordt meegenomen, aldus verweerder.
10. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Naar aanleiding hiervan zijn zij gehoord door een adviescommissie.
11. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit deels gegrond verklaard voor wat betreft de geconstateerde overtreding van artikel 3 van Pro de Omzettingsregeling. Gebleken was dat de luchthavenexploitant de vliegtuigen bij het uitvoeren van een start vanaf startbaan 03 (in noordelijke richting) gebruik liet maken van een onjuiste startpositie. Deze startpositie moest 120 meter worden verplaatst in noordelijke richting. Verweerder komt hiermee terug op zijn eerdere standpunt dat er na 1 april 2019 geen sprake meer is van een overtreding van de Omzettingsregeling. Verweerder heeft evenwel geen aanleiding gezien om naar aanleiding hiervan over te gaan tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie aan MAA. Verweerder heeft MAA verzocht om een aanpassingsprocedure te volgen op grond van artikel 26, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 1 van het Besluit luchtverkeer 2014 en artikel 4 van Pro de Regeling burgerluchtvaartinlichtingen. Het betreft immers een permanente wijziging. Volgens verweerder kan een bestuurlijke sanctie zoals een last onder dwangsom alleen rechtmatig worden opgelegd als duidelijk zicht bestaat op de concrete handelingen die de overtreder (nog) dient te verrichten en de termijnen die daarmee redelijkerwijs gemoeid zijn, en indien vaststaat dat de overtreder het in zijn eigen macht heeft om die concrete handelingen binnen die termijn uit te voeren. Aan deze voorwaarden was hier niet voldaan. De gewenste operatie kan vervolgens pas aanvangen na publicatie van dit gebruiksvoorschrift in de luchtvaartgids. Volgens verweerder leverde een acute wijziging van de baan en de publicatie van een nieuwe NOTAM een gevaar op voor de vliegveiligheid. Voor het overige heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
De beroepsgronden
Het illegaal gebruik van de verlengde start- en landingsbaan in de periode 1 januari 2019-
1 april 2019
12. Eisers hebben primair betoogd dat de Tijdelijke beleidsregel II onverbindend dient te worden geacht wegens strijd met artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, het legaliteitsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Voor het verlengde gebruik van de start- en landingsbaan dient op grond van de Wet luchtvaart een voorziening te worden getroffen in een luchthavenbesluit. Dit proces is volgens eisers echter omzeild door de Tijdelijke beleidsregel II. Volgens eisers werd in voornoemde periode illegaal gebruik gemaakt van de start- en landingsbaan.
12.1.
Subsidiair hebben eisers betoogd dat de beleidsregel niet maakt dat niet handhavend kan worden opgetreden. Een beleidsregel kan immers niet in dezelfde mate binden als een algemeen verbindend voorschrift. Uit jurisprudentie van de Afdeling volgt dat ook in dat geval een beginselplicht tot handhaving bestaat waarvan enkel in uitzonderlijke gevallen kan worden afgezien. Van een dergelijk uitzonderlijk geval is hier geen sprake, aldus eisers.
13. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eisers geen actueel procesbelang meer hebben bij deze beroepsgrond. Ten tijde van het indienen van de beroepsgronden was het feitelijk gebruik van de volledig beschikbare baanlengte van 2.750 meter immers al meer dan een jaar gestaakt. Vanaf dat moment viel er niks meer te handhaven, aldus verweerder.
14. Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat er wel degelijk procesbelang is. Een gegrond beroep in de onderhavige bestuursrechtelijke procedure levert een executoriale titel op in een civielrechtelijke procedure. Wanneer het bestreden besluit niet juist is en de beleidsregels onverbindend zijn, dan kan in een civielrechtelijke procedure schadevergoeding worden gevorderd. Volgens eisers is, met name voor [naam 1], vanaf
1 januari 2019 de geluidsoverlast flink toegenomen vanwege het illegale gebruik van de start- en landingsbaan. Volgens eisers is er sprake van overmatige geluidshinder.
15. Procesbelang is het belang dat een belanghebbende kan hebben bij de uitkomst van een procedure. Daarbij gaat het erom of het doel dat de belanghebbende voor ogen staat, met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de belanghebbende feitelijke betekenis heeft. Niet bestreden is dat het feitelijk gebruik van de volledig beschikbare baanlengte van 2.750 meter ten tijde van het indienen van het beroep tegen de afwijzende beslissing op het handhavingsverzoek al geruime tijd was gestaakt. In het licht hiervan is een beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit voor zover dat ziet op afwijzing van het verzoek om handhaving van het gestelde illegale gebruik van de volledige baanlengte van 2.750 meter in de periode 1 januari 2019-1 april 2019 komen te vervallen. Procesbelang kan ook bestaan indien het enigszins aannemelijk is dat het bestreden besluit relevante schade heeft veroorzaakt. De enkele stelling, dat het besluit schade heeft veroorzaakt, is echter niet voldoende om een procesbelang aan te nemen. De rechtbank stelt vast dat eisers de door hen gestelde schade vanwege overmatige geluidshinder vanaf 1 januari 2019 dan wel vanaf
7 februari 2019, datum indiening handhavingsverzoek, tot 1 april 2019, niet nader hebben geconcretiseerd dan wel met stukken hebben onderbouwd. Reeds hierom is de rechtbank van oordeel dat eisers geen procesbelang meer hebben bij een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgrond.
Het illegaal gebruik van de verlengde start- en landingsbaan vanaf 1 april 2019
16. Eisers hebben betoogd dat er vanaf 1 april 2019 in ieder geval sprake is van een overtreding, omdat de verlenging van 250 meter van de start- en landingsbaan inmiddels is gerealiseerd en in gebruik is. Dat is in strijd met de Omzettingsregeling en het daaraan ten grondslag liggende Aanwijzingsbesluit van 2004. Uit bijlage B1 van het Aanwijzingsbesluit blijkt dat MAA de startpositie op baan 03 op onjuiste gronden heeft verplaatst naar de kop van baanvak 03. Volgens bijlage B1 ligt het startpunt 150 meter zuidelijker. Het feitelijk gebruikte startpunt ligt echter nog eens circa 120 meter zuidelijker en dat levert ook volgens verweerder een overtreding op. Eisers kunnen zich echter niet vinden in verweerders standpunt dat de baandrempel voor landingen op baan 21 (voor landingen uit noordelijke richting) met 250 meter is opgeschoven waardoor de 250 meter meest zuidelijk gelegen verharding mag worden gebruikt als verlengde landingsbaan. Dit betekent volgens verweerder dat in zijn totaliteit rechtmatig gebruik wordt gemaakt van de complete verharding van 2.750 meter, zij het in verschillende delen van 2.500 meter. Dit komt volgens eisers niet overeen met het bepaalde in artikel 3, eerste lid, van de Omzettingsregeling (en artikel 4, tweede lid, van het Aanwijzingsbesluit 2004) waarin is opgenomen dat de luchthaven een start- en landingsbaan heeft met een lengte van 2.500 meter en een breedte van 45 meter. De 250 meter beton is in 2003 aan het zuidelijke deel van de baan aangelegd als zogenaamde “stopway”. Uit de uitspraak van de voorzieningenrechter van 28 mei 2003 en de daarop volgende uitspraak in hoger beroep van de Afdeling van 21 april 2004 (ECLI:RVS:2004:AO7932) blijkt dat dit deel beton niet als onderdeel van de start- en landingsbaan mag worden gebruikt en daar ook geen onderdeel van uitmaakt. Dit blijkt ook uit het toetsingsadvies van de commissie MER van 13 juli 2014. Hieruit volgt, onder meer, dat de commissie het bevoegd gezag adviseert in de aanwijzing het beoogd gebruik van de stopway/verschoven baandrempel te verhelderen en daarbij in te gaan op de wijze waarop handhaving hierop zal plaatsvinden. Deze opheldering is in het Aanwijzingsbesluit 2004 niet meer gekomen. Daarom dient volgens eisers voor een juiste uitleg van het Aanwijzingsbesluit 2004 aansluiting te worden gezocht bij de richtlijnen van de European Aviation Safety Agency (hierna: EASA) en de International Civil Aviation Organisation (hierna: ICAO).
16.1.
ICAO stelt zogenaamde standards and recommended practices (hierna: SARP’s) op voor de internationale luchtvaart waaraan de lidstaten zich dienen te conformeren. Deze SARP’s worden vastgelegd in Annexen (bijlagen) bij het Verdrag van Chicago. Annex 14 ziet op de inrichting van luchthavens. Wanneer wordt afgeweken van deze SARP’s dient een artikel 38 procedure Pro te worden gevolgd. MAA wijkt af van deze SARP’s en heeft hiervoor geen artikel 38 procedure Pro gevolgd. Eisers betogen dat met name artikel 3.5 van Annex 14 in dit geval van belang is:
“Where a runway has a displaced threshold, then the LDA (Landing Distance Available) will be reduced by the distance the threshold is displaced, as shown in figure A-1 (D). A displaced threshold affects only the LDA for approaches made to that threshold; all declared distances for operations in the reciprocal direction are unaffected.”
Er is sprake van een opgeschoven startpunt voor baan 03 en verschoven landingsbaandrempels voor baanrichtingen 03 en 21. Het standpunt van verweerder dat dit tot gevolg heeft dat de eindpunten van de baan zowel bij de start als de landing navenant opschuiven is, gelet op het voorgaande, onjuist. Volgens de ICAO en de EASA kan een startpunt, aanvang Takeoff Run Available (hierna: TORA), Takeoff Distance Available (hierna: TODA) en Accelarate-Stop Distance Availabel (hierna: ASDA), niet voor het begin van een gedefinieerde baan beginnen. Binnen de baanlengte van 2.500 meter dienen zowel de TORA, TODA, ASDA en LDA te zijn gelegen. Verder leiden verschoven landingsdrempels zoals in baanvak 21 tot een verkorting van de LDA. Deze drempel is met 250 meter opgeschoven waardoor de baanlengte van 2.500 meter wordt ingekort met 250 meter en uitkomt op 2.250 meter en niet 2.500 meter zoals staat weergegeven in bijlage B1 van het Aanwijzingsbesluit 2004. Ook uit de AIP-gids volgt dat de uitleg van verweerder niet klopt. Uit de AIP-gids volgt dat alle vier de “declared distances” voor beide baanrichtingen een lengte hebben van 2.500 meter. Dat, zoals MAA stelt, met de 2.500 meter baan uit de vergunning heen en weer kan worden geschoven over het beton met een lengte van 2.750 meter, dat bestaat uit de 2.500 meter baan + 250 meter voormalige “stopway”, is in strijd met de standards van de ICAO en de EASA en verwarrend voor luchtvarenden, aldus eisers.
16.2.
Ter onderbouwing van hun standpunt dat MAA geen gebruik mag maken van de meeste zuidelijk gelegen 250 meter, voeren eisers verder aan dat de einde baanverlichting op baan 03 en baan 21 en de baanmarkering startpositie baan 03 zich niet op de juiste locatie bevindt. Volgens de ICAO en de EASA standards mag deze verlichting niet verder dan
3 meter na het einde van de baan geïnstalleerd zijn. Op de baan van MAA bevindt zich de verlichting op 250 meter na het einde van baan 03. Dit is weliswaar juist, maar deze ligt wel 250 meter buiten de 2.500 meter gedefinieerde baanlengte. Op grond van de uitleg van verweerder is er geen door de ICAO en de EASA goedgekeurde baanmarkering mogelijk om de startpositie (100 meter vanaf begin beton 03) aan te geven. De uitgifte van een NOTAM waarin melding wordt gemaakt van baaneinde verlichting, die in strijd met de ICAO en EASA standards 250 meter verder is geplaatst dan voorgeschreven, doet hier niet aan af. Een NOTAM kan volgens eisers niet uitgegeven worden om zaken die niet conform de hiervoor genoemde standards zijn, te verdoezelen en hiermee bij luchtvarenden verwarring te zaaien.
17. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de Omzettingsregeling (en het daarin opgenomen Aanwijzingsbesluit 2004) in deze zaak de toepasselijke regelgeving is. Omdat de gebruiksbepalingen van het Aanwijzingsbesluit 2004, waartoe mede de toelichting en de bijlagen behoren, één op één zijn omgezet in de Omzettingsregeling en hieruit geen nieuwe rechtsgevolgen voortvloeien, staat er geen bezwaar of beroep open tegen de Omzettingsregeling bij de bestuursrechter.
17.1.
In de toelichting op het Aanwijzingsbesluit is in paragraaf 4.2.4, voor zover hier van belang, het volgende opgenomen:
(..) Het gebruik van de verschoven baandrempel heeft alleen consequenties
voor het vliegverkeer aan de noordkant van de baan (zie ook bijlage
H). Voor landingen van Ke-vliegtuigen vanuit het noorden wordt de
baandrempel 250 meter in zuidelijke richting verplaatst. Dit betekent dat
de vliegtuigen hoger over Geverik vliegen en 250 meter zuidelijker op
de baan komen in vergelijking met de huidige situatie. De startdrempel
aan de zuidzijde van de baan voor startende Ke-vliegtuigen naar het
noorden wordt 150 meter in zuidelijke richting verplaatst. De vliegtuigen
komen op deze wijze eerder los van de baan en vliegen als gevolg
hiervan ook op grotere hoogte over Geverik. Startende en landende
vliegtuigen vliegen op grotere hoogte over Geverik en dat heeft een
positief effect op de externe veiligheid. De huidige baandrempels
voor starts naar het zuiden en landingen vanuit het zuiden worden
gehandhaafd.
De beschikbare baanlengte blijft in alle gevallen 2.500 meter voor starts
en voor landingen, de zogenaamde landing-distance available (LDA)
en de take-off run available (TORA). De beschikbare baanlengte van
2.500 meter voor starts en landingen wordt gepubliceerd in de relevante
Luchtvaartgidsen.”
Uit deze toelichting en artikel 5 van Pro het Aanwijzingsbesluit 2004 volgt dat het gebruik van een verschoven baandrempel is toegestaan. De verschoven baandrempel heeft geen invloed op de beschikbare baanlengte voor starts en landingen. Deze blijft in alle gevallen 2.500 meter. Op de kaart in bijlage B1 bij het Aanwijzingsbesluit 2004 zijn voor MAA drie afzonderlijke rechthoekige vlakken gedefinieerd met vaste baancoördinaten voor het laten opstijgen en landen van luchtvaartuigen. Dit komt er op neer dat er voor het opstijgen en landen van luchtvaartuigen drie baanvakken beschikbaar zijn die elkaar overlappen. De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat de situatie op MAA een andere situatie is dan de situatie die wordt genoemd in artikel 3.5 van Annex 14. In artikel 3.5 betreft het een verschoven baandrempel binnen één baanvak. In een dergelijk geval wordt – anders dan in de situatie op MAA – de LDA verkort met de afstand waarmee de baandrempel is verschoven.
17.2.
Door de verschoven baandrempel op baan 21 (landingen vanuit noordelijke richting) wordt op de meest zuidelijk gelegen 2.500 meter van de verharding geland. De starts op baan 21 (in zuidelijke richting) worden op de eerste meest noordelijk gelegen 2.500 meter van de verharding uitgevoerd. Uit de kaart in Bijlage 1 van het Aanwijzingsbesluit 2004 kan niet zelfstandig worden afgeleid welke delen van 2.500 meter van de verharding van 2.750 meter beschikbaar zijn als baan 03 en 21. Uit de kaart blijkt in ieder geval niet dat een bepaald deel van de verharding niet beschikbaar zou zijn voor het starten of landen. Anders dan eisers stellen is er dus geen sprake van één enkelvoudig deel van de verharding van 2.500 meter waarop alle starts en landingen moeten worden uitgevoerd. Evenmin blijkt uit het Aanwijzingsbesluit 2004 en de toelichting daarop dat op de zuidelijke 250 meter niet getaxied zou mogen worden en geen gebruik zou mogen worden gemaakt van de keerlus op het meest zuidelijke punt van de verharding. Verder kan de rechtbank eisers niet volgen in hun betoog dat in het Aanwijzingsbesluit niet is ingegaan op het advies van de commissie MER inzake de handhaving van het gebruik van de stopway/verschoven baandrempel. In de toelichting (pagina 34) op het Aanwijzingsbesluit is hieromtrent het volgende opgenomen:
“Een vlieger (of namens deze de vluchtvoorbereider) moet voordat een vlucht van of naar
Maastricht Aachen Airport vertrekt, verplicht gebruik maken van de luchtvaartgidsen. Hierin is de beschikbare baanlengte van 2.500 meter voor de luchthaven Maastricht aangegeven. Dit gebruik moet door de vliegers schriftelijk kunnen worden aangetoond. Om het voorgeschreven baangebruik te borgen voert de Inspectie van Verkeer en Waterstaat
op regelmatige basis inspecties uit bij zowel de grondafhandelaar als bij de betrokken luchtvaartmaatschappijen. Het doel van deze inspecties is zeker te stellen dat bij vertrekkende vliegtuigen in de voorbereiding van de juiste baanlengte wordt uitgegaan. Landende vliegtuigen (vanuit het noorden en vanuit het zuiden) houden zich automatisch
aan de baanlengte van 2.500 meter omdat de vliegtuigen door het ILS
automatisch naar de baandrempel worden geleid (na de baandrempel is
2.500 m landingsbaan beschikbaar (LDA)).”
17.3.
Naar het oordeel van de rechtbank had het op de weg van eisers gelegen om tijdig hun bezwaren tegen het Aanwijzingsbesluit 2004 naar voren te brengen. Dit is thans niet meer mogelijk, aangezien het Aanwijzingsbesluit 2004 formele rechtskracht heeft. Zie in dat verband ook rechtsoverweging 6. Het beroep van eisers op de uitspraken van de voorzieningenrechter van 28 mei 2003 en de Afdeling van 21 april 2004 leidt niet tot een andersluidend oordeel. In die procedures ging het om een verleende ontheffing voor het verrichten van werkzaamheden, onder meer ten behoeve van de aanleg van de stopway, op het luchtvaartterrein. De bezwaren van eisers in die procedures zagen op het realiseren van de stopway als zodanig en ten aanzien daarvan heeft de Afdeling geoordeeld dat deze bezwaren in die procedure geen gewicht in de schaal konden leggen.
17.4.
Voor het oordeel dat de vergunde baanconfiguratie in Bijlage 1 van het Aanwijzingsbesluit 2004 niet voldoet aan de definitie van het begrip “runway” in Annex 14 bij het Verdrag van Chicago, ziet de rechtbank evenmin grond. Onbestreden is dat ICAO en EASA de volgende definitie hanteren voor het begrip runway:
“
Runway is a defined rectangular area on a land aerodrome prepared for the landing and takeoff of aircraft”.
Runway is a defined rectangular area on a land aerodrome prepared for the landing and takeoff of aircraft”.
Zoals hiervoor reeds weergegeven beschikt MAA over drie baanvakken met vaste coördinaten voor het opstijgen en landen van vliegtuigen. Deze baanvakken overlappen elkaar. Niet gebleken is dat Annex 14 de overlap van baanvakken uitdrukkelijk verbiedt, althans dit is niet gemotiveerd onderbouwd door eisers. Gelet hierop bestaat er geen grond voor het oordeel dat de baanconfiguratie van MAA in strijd zou zijn met Annex 14. De rechtbank neemt bij haar oordeel tevens in aanmerking dat MAA thans een door EASA gecertificeerde luchthaven is. Dat betekent dat MAA onder de werking valt van Verordening (EU) 2018/1139 inzake gemeenschappelijke regels op het gebied van burgerluchtvaart en tot oprichting van een Agentschap van de Europese Unie voor de veiligheid van de luchtvaart (hierna: Verordening 2018/1139). In de considerans van deze verordening is onder 15 het volgende opgenomen:
“Het Verdrag van Chicago voorziet in minimumnormen om de veiligheid van de burgerluchtvaart en de daarmee verband houdende milieubescherming te waarborgen. De in deze verordening vastgestelde essentiële eisen van de Unie en nadere regels van de Unie voor de toepassing ervan moeten ervoor zorgen dat de lidstaten op uniforme wijze de uit het Verdrag van Chicago voortvloeiende verplichtingen, met inbegrip van die tegenover derde landen, nakomen. Voor zover de regels van de Unie verschillen van de minimumnormen die bij het Verdrag van Chicago zijn vastgesteld, blijven de lidstaten onverminderd verplicht om de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie daarvan in kennis stellen.”
Hieruit volgt – kort gezegd – dat de certificeringsspecificaties van Verordening 2018/1139 worden verondersteld in overeenstemming te zijn met het Verdrag van Chicago. Wanneer dit niet het geval is dienen de lidstaten dit te melden. Ook gelet hierop ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de baanconfiguratie van MAA in strijd zou zijn met Annex 14. Voor zover eisers stellen dat de inrichting en het gebruik van de luchthaven op grond van artikel 10 van Pro de Regeling veilig gebruik luchthavens en andere terreinen dient te voldoen aan Annex 14, volgt uit artikel 2, eerste lid, van deze regeling dat de regeling niet van toepassing is op door EASA gecertificeerde luchthavens. De rechtbank merkt in dat kader tevens op dat door eisers niet is bestreden dat de vergunde baanconfiguratie in overeenstemming is met Verordening 2018/1139.
18. Omdat MAA valt onder het toepassingsbereik van Verordening 2018/1139 bestaat op grond van artikel 34 van Pro deze verordening de verplichting te beschikken over een veiligheidscertificaat. MAA beschikt over een veiligheidscertificaat (besluit van 1 april 2020, NL-ADR-003; artikel 8a.2 van de Wet luchtvaart). Hieruit volgt dat de exploitant naar het oordeel van de bevoegde autoriteit veilig gebruik kan maken van de luchthaven. Tevens is hierin opgenomen onder welke voorwaarden dit gebruik dient plaats te vinden. In dit veiligheidscertificaat zijn ook de declared distances opgenomen. Verweerder heeft erkend dat er, onder meer, ten aanzien van de einde baanverlichting op baan 03 en 21 sprake is van een afwijking van de standaard certificeringsvoorschriften. MAA heeft deze afwijking ook gemeld bij de ILT. Anders dan eisers stellen is op grond van Verordening 2018/1139 een afwijking in de certificeringsvoorschriften mogelijk. Daarom kunnen eisers niet gevolgd worden in hun stelling dat ten aanzien van afwijkingen geen ELOS-beoordeling (Equivalent Level of Safety) mag worden uitgevoerd. Bij een afwijking van de certificeringsvoorschriften kan een speciale procedure worden gevolgd, hetgeen MAA ook heeft gedaan. Een afwijking van de certificeringsvoorschriften levert geen strijd op met Annex 14. Onbestreden is immers dat bij de afgifte van een veiligheidscertificaat is voldaan aan de eisen van het gemeenschapsrecht. Hierbij wordt verwezen naar de hiervoor vermelde overweging 15 van de considerans bij Verordening 2018/1139. Concreet is er op MAA sprake van een afwijking van de vastgestelde certificeringsspecificatie CS ADR-DSN.M.685. De ILT heeft deze afwijking opgenomen in het veiligheidscertificaat en deze beoordeeld. Volgens de ILT is er sprake van een gelijkwaardig veiligheidsniveau, omdat voor deze opstijgende vliegtuigen een declared distance van 2.500 meter geldt. De startprocedure moet op deze afstand worden afgestemd. In het geval het vliegtuig deze 2.500 meter niet zou halen, ontstaat er geen enkel gevaar nu voorbij dit punt nog respectievelijk 150 meter (achter runway 3) en 250 meter (runway 21) aanwezig is met daarna de waarschuwingsverlichting. Verweerder geeft aan dat het gebruik van dit deel van de verharding voor het deels uitvoeren van een start weliswaar in strijd is met de Omzettingsregeling, maar dat deel van de verharding is daartoe feitelijk wel in staat. Dat in een noodsituatie meer runway beschikbaar is, is volgens verweerder weliswaar juridisch gezien verboden maar dit levert geen gevaar op omdat de aanwezige verlichting nog altijd het einde van de feitelijk beschikbare ruimte correct blijft aangeven. Deze afwijking is neergelegd in het veiligheidscertificaat waardoor er geen sprake is van een overtreding van de luchtvaartvoorschriften. De rechtbank ziet geen aanleiding dit standpunt van verweerder voor onjuist te houden dan wel in twijfel te trekken. Daarbij acht de rechtbank mede van belang dat eisers tegen het veiligheidscertificaat, dat een besluit is in de zin van de Awb waartegen bezwaar en beroep openstaat, geen rechtsmiddel hebben aangewend. Het veiligheidscertificaat staat daardoor in rechte vast.
Taxiën en proefdraaien voorafgaand aan de start leidt tot overschrijding van de grenswaarden voor geluid
19. Eisers betwisten verder dat het geluid van taxiënde vliegtuigen een marginaal effect zou hebben op de geluidbelasting. Dit geldt met name voor de heer [naam 1] wiens woning zich op een afstand van 140 meter naast de start- en landingsbaan bevindt. Deze baan wordt ook gebruikt om te taxiën. Verder wordt er vlak voor de woning van [naam 1] door vliegtuigen gekeerd op de keerlus hetgeen niet alleen leidt tot bovenmatige geluidsoverlast, maar ook tot stankoverlast. Uit akoestisch onderzoek van de heer Ostendorf van Bureau Cauberg-Huygen volgt dat het taxiën van de vliegtuigen ter plaatse van de woning van [naam 1] zorgt voor een overschrijding van het maximaal geluidsniveau met 21 dB en het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau met 11 dB. Uit het rapport volgt verder dat het taxiën en het proefdraaien van motoren – anders dan verweerder stelt – niet valt onder luchtgebonden activiteiten maar onder grondgebonden activiteiten. In tegenstelling tot de situatie op Schiphol betreft het taxiën op MAA een relevante en maatgevende geluidbron. Dit heeft te maken met het feit dat de woningen rondom MAA, zowel in de bebouwde als onbebouwde kom, op kortere afstand zijn gelegen van de start- en landingsbaan dan de woningen rondom Schiphol. De omgeving van MAA kent een aantal unieke locatie-specifieke kenmerken op grond waarvan het generieke rekenvoorschrift niet toereikend is. Door het ontbreken van taxibanen, in tegenstelling tot de situatie op Schiphol, wordt er door vliegtuigen op de zuidelijke baankop gedraaid en dit gaat gepaard met zeer veel geluidsoverlast voor de inwoners van Schietecoven. Volgens eisers is het rekenvoorschrift daarom primair in strijd met bijlage 1 van de Richtlijn 2002/49/EG. Eisers zijn van mening dat het dorp Schietecoven en andere omringende woonkernen in het verleden ten onrechte niet zijn aangewezen als handhavingspunten. Subsidiair stellen eisers zich op het standpunt dat uit paragraaf 1.3 van bijlage 1 van de Regeling Burgerluchthavens (hierna: de Regeling) volgt dat hinder die wordt ondervonden van het geluid van taxiën zoveel mogelijk kan (lees: dient te) worden beperkt door middel van het treffen van operationele maatregelen. Ten onrechte gaat verweerder hieraan voorbij, aldus eisers.
20. De rechtbank stelt vast dat in artikel 4 van Pro de Regeling is opgenomen aan de hand van welk voorschrift de grenswaarden in de handhavingspunten en de geluidbelasting in de handhavingspunten worden berekend. Gelet op het dwingendrechtelijk karakter van dit artikel heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat het niet mogelijk is om andere berekeningsvoorschriften te hanteren, zoals de door eisers aangevoerde geluidsnormen ter plekke van de gevels van omwonenden. Volgens bijlage 1 van de Regeling wordt bij de berekening van de geluidbelasting het geluid als gevolg van het taxiën en het proefdraaien direct voor de start, buiten beschouwing gelaten. De rechtbank deelt het standpunt van verweerder dat het betoog van eisers vooral gericht is tegen de Regeling zelf en niet tegen de wijze waarop verweerder uitvoering geeft aan de Regeling. Hoewel uit bijlage 1 van de Regeling volgt dat de geluidbelasting als gevolg van taxiën en proefdraaien het best kan worden aangepakt door het opnemen van operationele maatregelen in het luchthavenbesluit, is hiervan thans nog geen sprake. Dit is, zo nodig, aan de regelgever bij de vaststelling van een nieuw luchthavenbesluit voor MAA.
20.1.
Uit de handhavingsrapportage luchthaven Maastricht 2019 van de ILT, dat ziet op de periode 1 november 2018 tot 1 november 2019, blijkt bovendien dat MAA zich houdt aan de wet- en regelgeving voor geluidsbelasting en de grenswaarden voor de geluidsbelasting niet heeft overschreden. Voor zover eisers in dit kader de termen “inrichting”, “langtijdgemiddelde beoordelingsniveau” en “maximaal geluidsniveau”, hanteren maken zij hiermee niet inzichtelijk welk vergunningsvoorschrift zou zijn geschonden en hoe verweerder hierop zou moeten handhaven. De beroepsgrond kan daarom niet slagen.
Conclusie
21. De rechtbank verklaart het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift niet-ontvankelijk en veroordeelt verweerder tot vergoeding van het griffierecht en de proceskosten zoals vermeld in rechtsoverweging 5.
22. De rechtbank verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het gericht is tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,-- aan eisers
te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van
- € 374,--;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.A.H. Span-Henkens (voorzitter), en mr. N.J.J. Derks-Voncken, en mr. D. Wenders, leden, in aanwezigheid van mr. D.S.A.W. Raes, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 september 2021.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 september 2021.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 29 september 2021
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage
Wet luchtvaart
Artikel 8a.2
1. Onze Minister van Infrastructuur en Milieu verleent of wijzigt op aanvraag van
de exploitant een veiligheidscertificaat indien wordt voldaan aan de regels, bedoeld in artikel 8a.1, eerste lid, voor zover deze regels betrekking hebben op het luchtvaartgebied en artikel 8a.3, tweede lid.
Artikel 11.15
Onze Minister van Infrastructuur en Milieu is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van:
a. de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen, met uitzondering van verplichtingen als bedoeld in de artikelen 8.25d tot en met 8.25h;
b. het bepaalde bij of krachtens de volgende EG verordeningen:
1°.Verordening (EG) nr. 261/2004 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 11 februari 2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 259/91 (PbEU L 46);
2°. de kaderverordening;
3°. de luchtvaartnavigatiedienstenverordening;
4°. de luchtruimverordening;
5°. de interoperabiliteitsverordening;
6°. Hoofdstuk III van Verordening (EG) nr. 2111/2005 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 14 december 2005 betreffende de vaststelling van een communautaire lijst van luchtvaartmaatschappijen waaraan een exploitatieverbod binnen de Gemeenschap is opgelegd en het informeren van luchtreizigers over de identiteit van de exploiterende luchtvaartmaatschappij en tot intrekking van artikel 9 van Pro richtlijn nr. 2004/36/EG (PbEU L344);
7°. Verordening (EG) nr. 1107/2006 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 5 juli 2006 inzake de rechten van gehandicapten en personen met beperkte mobiliteit die per luchtvervoer reizen (PbEU L 204);
8°. de vergoedingenverordening;
9°. de basisverordening;
10° de prestatieverordening;
11°. artikel 21, tweede lid, van de onderzoeksverordening;
12°. de verordening voorvallen.
Omzettingsregeling luchthaven Maastricht
Artikel 3
1. Op de luchthaven is de verharde start- en landingsbaan gelegen in de geografische richting 03°-21°, met een lengte van 2.500 meter en een breedte van 45 meter, met de daarbij behorende rijbanen die voor het gebruik door het luchtverkeer is ingedeeld onder codenummer 4 en codeletter E, als bedoeld in bijlage 14, deel 1, van het verdrag.
2. De baan is aangegeven op de kaart in bijlage 1 bij deze regeling.
Regeling Burgerluchthavens
Artikel 4
1. De Lden-contouren, de Lden-grenswaarden in handhavingspunten en
de geluidbelasting in handhavingspunten worden berekend en bepaald overeenkomstig het in bijlage 1 van deze regeling opgenomen voorschrift. Daarbij wordt gebruik gemaakt van de door het Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium opgestelde Indelingslijst luchtvaartuigtypen en van de Appendices van de voorschriften voor de berekening van de geluidbelasting in Lden.