Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
Zaaknummer: ROE 20 / 670
Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 januari 2021 in de zaak tussen
Ocean Outdoor Nederland B.V., als rechtsopvolgster van
Interbest B.V., statutair gevestigd te Breda, eiseres,
Interbest B.V., statutair gevestigd te Breda, eiseres,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Beek, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 9 juli 2019 (hierna: het besluit op aanvraag) heeft verweerder de door Interbest B.V. ingediende aanvraag voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor het plaatsen van een LED-scherm op een reclamemast op de locatie Amerikalaan 70 E te Maastricht-Airport (hierna: de locatie) geweigerd.
Bij besluit van 28 januari 2020 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van Interbest B.V. tegen het besluit op aanvraag ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Als gemachtigde heeft zich gesteld mr. P.H. Revermann, rechtsbijstandsverlener te Amsterdam. De beroepsgronden zijn aangevuld bij brief van 7 september 2020.
Verweerder heeft de stukken die op de zaak betrekking hebben ingezonden en heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 september 2020, waar eiseres, vertegenwoordigd door [naam 1] en mr. L. de Groot, als haar opvolgend gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door [naam 2], werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het gaat in deze zaak om het besluit van verweerder om de door rechtsvoorgangster van eiseres gevraagde omgevingsvergunning voor het plaatsen van een LED-scherm op een reclamemast op de locatie te weigeren. Eiseres is het er niet mee eens dat deze omgevingsvergunning is geweigerd. Zij voert aan dat geen omgevingsvergunning is vereist voor het plaatsen van het LED-scherm op de reclamemast, omdat wordt voldaan aan de vereisten van artikel 3, aanhef en onder 8, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). 1.1. Daarnaast voert eiseres aan dat het bouwplan niet in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Voor zover het bouwplan in strijd zou zijn met het bestemmingsplan, betoogt eiseres dat zij zich op het overgangsrecht kan beroepen dat is opgenomen in de regels van het bestemmingsplan. Tot slot voert eiseres aan dat verweerder geen advies van Rijkswaterstaat had hoeven opvragen. Bovendien heeft verweerder de omgevingsvergunning niet mogen weigeren op grond van het beleid “Beoordeling van Objecten langs Auto(snel-) wegen”, omdat dit beleid slechts interne werking heeft binnen Rijkswaterstaat.
Feiten en verloop van de procedure
2. De locatie is gelegen binnen het bestemmingsplan “Bedrijvenpark Technoport Europe 2012” (hierna: het bestemmingsplan). Op de gronden van de locatie rust de enkelbestemming “Groen”, met de specifieke bouwaanduiding “reclamezuil”. Tevens is de locatie gelegen in de gebiedsaanduidingen “luchtvaartverkeerzone - ils2”, “luchtvaartverkeerzone - lvnl 3” en “vrijwaringszone - weg 50-100m”.
3. Interbest B.V. heeft op 8 april 2019 een aanvraag ingediend voor het plaatsen van een LED-scherm op de reeds bestaande reclamemast op de locatie. In de aanvraag is vermeld dat de bestaande achterconstructie wordt ontdaan van de aluminium beplating. Op de ongewijzigde (draag)constructie aan de mast wordt een digitaal scherm opgehangen bestaande uit een raamwerk met diverse digitale panelen. Bij de aanvraag is een ontwerptekening gevoegd waarop te zien is dat de bestaande aluminium beplating een afmeting heeft van 12,5 meter bij 9,8 meter en dat het te realiseren LED-scherm een afmeting van 12,2 meter bij 9,8 meter heeft. Ook is op de ontwerptekening vermeld dat de frequentie van de beeldwisseling van het LED-scherm éénmaal per 6 seconden zal zijn.
4. Naar aanleiding van de aanvraag heeft verweerder advies gevraagd aan Rijkswaterstaat. Rijkswaterstaat heeft op 16 mei 2019 positief geadviseerd onder de voorwaarden dat (1) enkel volledig statische uitlatingen op het LED-scherm mogen worden getoond, waarbij maximaal één beeldwisseling per etmaal is toegestaan en (2) de oppervlakteluminantie zodanig wordt aangepast dat deze niet verkeersafleidend of verblindend is.
5. Op verzoek van verweerder heeft Interbest B.V. gegevens aangeleverd. Daaruit blijkt dat de beeldwisselfrequentie van het LED-scherm éénmaal per 6 seconden is. De LED-schermen hebben een zelfregelende lichtintensiteit: een lichtsensor meet continu de intensiteit van het omgevingslicht en past daar de lichtregeling van het scherm op aan. In de nachtelijke uren wordt het scherm zover gedimd dat wordt voldaan aan de richtlijnen waarnaar Rijkswaterstaat verwijst.
6. Bij het besluit op aanvraag heeft verweerder de omgevingsvergunning geweigerd, omdat het bouwplan niet voldoet aan de regels van het bestemmingsplan. Artikel 14.3.2, onder a, van de planregels bepaalt namelijk dat binnen de aanduiding “vrijwaringszone - weg 50-100m” geen bebouwing mag worden opgericht anders dan voor verkeersvoorzieningen. Een LED-scherm voor het maken van reclame betreft geen verkeersvoorziening. Nu sprake is van een geval als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) heeft verweerder de aanvraag op grond van het tweede lid van dit artikel mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo en wordt de vergunning op deze grond slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is. Het laatstgenoemde artikel bepaalt, voor zover hier van belang, dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet is in strijd met een goede ruimtelijke ordening en, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:
met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking;
in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
6.1.
Volgens verweerder is het op grond van artikel 14.3.2, onder b, van de planregels mogelijk om van het bestemmingsplan af te wijken, mits Rijkswaterstaat vooraf advies is gevraagd. Rijkswaterstaat heeft geadviseerd aan de omgevingsvergunning de voorwaarde te verbinden dat enkel volledig statische uitlatingen mogen worden getoond waarbij maximaal één beeldwisseling per etmaal is toegestaan. Nu Interbest B.V. heeft aangegeven deze voorwaarde niet te willen naleven en te willen vasthouden aan een beeldverversing van éénmaal per 6 seconden, wil verweerder de omgevingsvergunning niet verlenen.
7. Interbest B.V. heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit op aanvraag. Zij voert aan dat geen omgevingsvergunning voor het plaatsen van het LED-scherm op de reclamemast is vereist op grond van artikel 3, aanhef en onder 8, van Bijlage II bij het Bor. Voorts stelt verweerder zich ten onrechte op het standpunt dat sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Het vervangen van een reclamescherm is namelijk niet te kwalificeren als “het oprichten van bebouwing” als bedoeld in artikel 14.3.2, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan. Daarnaast behelst het vervangen van het vaste scherm door een LED-scherm een activiteit ten behoeve van verkeersvoorzieningen. Indien het vervangen van het vaste scherm door een LED-scherm al als een met het bestemmingsplan strijdige activiteit moet worden aangemerkt, betoogt Interbest B.V. dat zij zich op het overgangsrecht van artikel 19 van de planregels kan beroepen. Op grond van dat artikel mag de bestaande reclamemast worden aangepast en gewijzigd nu door deze gedeeltelijke vernieuwing of verandering de afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot. Tot slot voert Interbest B.V. aan dat verweerder het advies van Rijkswaterstaat niet aan de weigering van de omgevingsvergunning ten grondslag heeft mogen leggen, nu dat advies ondeugdelijk en onjuist is.
8. De gemeentelijke bezwaarschriftencommissie (hierna: de commissie) heeft geadviseerd het bezwaar gegrond te verklaren en het besluit op aanvraag te herroepen. De commissie is met verweerder van mening is dat het plaatsen van een LED-scherm op een reclamemast een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo: het bouwen van een bouwwerk. Het bevestigen dan wel construeren van het aangevraagde LED-scherm betreft een zelfstandige bouwactiviteit. Uit de aanvraag blijkt namelijk dat meerdere losse schermen worden samengevoegd en opgebouwd tot een groot vlak aan LED-schermen. De losse schermen worden onderling verbonden met een nieuwe bevestigingsconstructie en regelwerk. Daarbij komt dat de gemachtigde van Interbest B.V. tijdens de hoorzitting heeft aangegeven dat naar zijn mening sprake is van een bouwactiviteit.
8.1.
Voorts is de commissie van mening dat het plaatsen van een LED-scherm op de reclamemast geen vergunningsvrije activiteit is, omdat niet wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 3, aanhef en onder 8, van Bijlage II bij het Bor. Uit de aanvraag blijkt namelijk dat de bouwactiviteiten leiden tot een uitbreiding van het bouwvolume. Ook heeft de gemachtigde van Interbest B.V. tijdens de hoorzitting aangegeven dat het LED-scherm dikker zal zijn dan de huidige beplating. Het overgangsrecht is volgens de commissie niet van toepassing omdat de bestaande reclamemast niet in strijd is met het bestemmingsplan. Met verweerder is de commissie van mening dat het plaatsen van een LED-scherm op de reclamemast in strijd is met artikel 14.3.2, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan, omdat het LED-scherm naar dagelijks spraakgebruik niet valt te kwalificeren als een verkeersvoorziening. Het scherm is namelijk geen object dat benodigd is voor de infrastructuur voor de geleiding van het verkeer. Dit betekent dat de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen” op grond van artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo ook aangemerkt moet worden als zijnde een verzoek tot handelen in strijd met het bestemmingsplan. Wat betreft de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid die artikel 14.3.2 aanhef en onder b, van het bestemmingsplan biedt, merkt de commissie op dat de handreiking “Beoordeling van Objecten langs Auto(snel)wegen” in 2019 is geactualiseerd. In de geactualiseerde en gepubliceerde handreiking gaat Rijkswaterstaat uitgebreid in op digitale lichtschermen. Het is voor de commissie onbegrijpelijk waarom Rijkswaterstaat in haar advies voorbijgaat aan de geactualiseerde handreiking uit 2019, omdat daarin op pagina 9 specifiek de term LED-scherm is genoemd. De beeldwisselfrequentie van éénmaal per etmaal kan niet in de handreiking van 2019 worden teruggevonden. Dit maakt dat de commissie, met Interbest B.V., van mening is dat het advies van Rijkswaterstaat niet aan de weigering van de omgevingsvergunning ten grondslag gelegd had mogen worden.
9. Naar aanleiding van het advies van de commissie heeft Rijkswaterstaat op verzoek van verweerder op 10 december 2019 een aanvullend advies uitgebracht. In dit advies erkent Rijkswaterstaat dat de handreiking “Beoordeling van Objecten langs Auto(snel)wegen” in 2019 is geactualiseerd. De handreiking bevat twee typen criteria: (1) slagboomcriteria (criteria waaraan altijd voldaan moet worden) en (2) afwegingscriteria (criteria die in onderlinge samenhang en afhankelijk van de context meewegen in het besluit). Op het plan zijn de slagboomcriteria 2 (“Bewegende beelden op digitale billboards zijn niet toegestaan”) en 3 (“Verblinding door objecten”) van toepassing. Ook is het afwegingscriterium 1 (“Een object/bord mag niet staan ter hoogte van een krappe horizontale boog of binnen turbulentieafstanden voor en na een uitvoeging, weegvlak, samenvoeging, splitsing (gemeten vanaf het begin en/of einde van de blokmarkering), of gelijkvloers kruispunt”) van toepassing op het plan.
9.1.
Uit de stukken blijkt dat Interbest B.V. een aanvraag heeft ingediend om alleen het scherm dat zichtbaar is vanaf de oostelijke rijbaan te vervangen door een LED-scherm. Rijkswaterstaat heeft positief geadviseerd over het vervangen van het scherm dat vanuit de oostelijke rijbaan zichtbaar is door een LED-scherm. Hieraan zijn de voorwaarden verbonden dat (1) de maximale beeldwisseling buiten de spits éénmaal per 10 seconden en in de spits éénmaal per 5 minuten mag zijn en (2) de oppervlakteluminantie zodanig moet worden aangepast dat deze niet verkeersafleidend of verblindend is.
10. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van Interbest B.V. tegen het besluit op aanvraag ongegrond verklaard. Verweerder heeft daartoe overwogen dat de aanvraag niet overeenstemt met het onder 9 en 9.1 genoemde advies van Rijkswaterstaat. Uit de aanvraag blijkt namelijk dat de beeldwisseling éénmaal per 6 seconden zal zijn, terwijl Rijkswaterstaat positief heeft geadviseerd indien de beeldwisseling maximaal éénmaal per 10 seconden buiten de spits en éénmaal per 5 minuten in de spits zal zijn.
Heeft eiseres procesbelang?
11. De rechtbank ziet zich, nu in het verweerschrift is aangegeven dat naar aanleiding van een (her)nieuw(d)e aanvraag aan eiseres op 21 april 2020 een omgevingsvergunning is verleend voor het plaatsen van LED-schermen op de reclamemast, allereerst voor de vraag geplaatst of eiseres nog een procesbelang heeft bij deze beroepsprocedure. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend, reeds omdat Interbest B.V. in haar bezwaarschrift heeft verzocht om vergoeding van de door haar gemaakte proceskosten in verband met de behandeling van het bezwaar. Volgens vaste rechtspraak blijft een betrokkene belang houden bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep tegen het bestreden besluit, indien hij in zijn bezwaarschrift heeft verzocht om vergoeding van de kosten van rechtsbijstand.
Inhoudelijke beoordeling
12. Eiseres betoogt dat aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek kleeft.
12.1.
De rechtbank stelt vast dat in het bestreden besluit (op pagina 2) is vermeld:
Beslissing
Wij verklaren uw bezwaarschrift ontvankelijk en ongegrond. Wij nemen het advies van de bezwaarschriftencommissie dan ook niet over. Voor de motivering van dit besluit verwijzen wij naar hetgeen wordt overwogen in deze brief en het advies van Rijkswaterstaat van 10 december 2019. […]
Dit betekent dat het primaire besluit, inhoudende het weigeren van de aangevraagde omgevingsvergunning, in stand blijft, echter, voorzien van een verbeterde motivering.
12.2.
Naar het oordeel van de rechtbank is door het niet overnemen van het advies van de bezwaarschriftencommissie een groot aantal bezwaargronden niet besproken in het bestreden besluit. In het bestreden besluit is verweerder immers enkel ingegaan op de bezwaargrond van eiseres dat hij het advies van Rijkswaterstaat niet aan de weigering van de omgevingsvergunning ten grondslag heeft mogen leggen. De overige bezwaargronden – onder meer het beroep op artikel 3, aanhef en onder 8, van Bijlage II bij het Bor en het beroep op het overgangsrecht – heeft verweerder onbesproken gelaten. In zoverre kan de rechtbank eiseres volgen dat aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek kleeft. Daar staat echter tegenover dat verweerder in het verweerschrift alle beroepsgronden van eiseres – die inhoudelijk overeenkomen met hetgeen eiseres in bezwaar heeft aangevoerd – heeft besproken en het advies van de commissie op onderdelen heeft overgenomen. Eiseres heeft in haar brief van 7 september 2020 een inhoudelijke reactie op het verweerschrift gegeven en deze reactie ter zitting nader toegelicht. De rechtbank acht het hierom aannemelijk dat eiseres door het geconstateerde motiveringsgebrek niet is benadeeld en ziet daarom aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) te passeren.
Is het vervangen van het bestaande vaste reclamescherm door een LED-scherm een vergunningvrije bouwactiviteit?
13. Eiseres betoogt dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat het vervangen van het bestaande vaste reclamescherm door een LED-scherm geen vergunningvrije bouwactiviteit betreft als bedoeld in artikel 3, aanhef en onder 8, van Bijlage II bij het Bor. In dit verband voert eiseres – voor zover hier relevant – aan dat niet of nauwelijks enige uitbreiding van het bouwvolume plaatsvindt.
13.1.
Bij de beoordeling van deze beroepsgrond moet de rechtbank allereerst de vraag beantwoorden of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het plaatsen van het LED-scherm een zelfstandige bouwactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is. Indien dat niet het geval is, komt de rechtbank niet toe aan de vraag of het vervangen van het bestaande vaste reclamescherm door een LED-scherm een vergunningvrije bouwactiviteit is. In dat geval hoeft immers in het geheel geen omgevingsvergunning voor het plaatsen van het LED-scherm te worden aangevraagd.
13.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat het plaatsen van het LED-scherm een zelfstandige bouwactiviteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat in de ten tijde van de aanvraag bestaande situatie reclame-uitingen werden getoond door middel van een plaat of een doek op een plaat en mitsdien sprake is van een statische vertoning. Er is dus geen sprake van een tv-scherm dat “wordt vervangen”. Uit de aanvraag blijkt immers dat sprake is van meerdere (losse) schermen die worden samengevoegd en opgebouwd totdat er sprake is van een oppervlak aan LED-schermen die een reclameboodschap kunnen tonen en niet van het “enkel” bevestigen van één scherm op de bestaande achterwand. Deze losse schermen dienen onderling met elkaar verbonden te worden door middel van een (nieuwe, niet reeds aanwezige) bevestigingsconstructie en regelwerk. Daartoe wordt onder andere een raamwerk met (draag)constructieve functie aangebracht. Daaraan en daarin worden verschillende digitale platen gemonteerd die onderling met elkaar zijn verbonden en aangesloten en worden afgewerkt met een zwart kader. De gehele constructie bevat ook ruimte voor inspectieluiken ten behoeve van de servicevoorziening en draadgoten.
13.3.
Vervolgens moet de rechtbank de vraag beantwoorden of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het plaatsen het LED-scherm geen vergunningvrije activiteit is. Deze vraag beantwoordt de rechtbank bevestigend. In dit verband overweegt zij dat artikel 3, aanhef en onder 8, van Bijlage II bij het Bor bepaalt dat een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo niet is vereist, indien de activiteit betrekking heeft op een verandering van een bouwwerk. Gelet op hetgeen onder 13.2 is overwogen, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake is van het “veranderen” van een bouwwerk, maar van het bouwen/toevoegen van een “zelfstandig bouwwerk”. Zelfs indien sprake zou zijn van het “veranderen” van een bouwwerk, heeft verweerder terecht gesteld dat het plaatsen van het LED-scherm geen vergunningvrije activiteit is, omdat niet is voldaan aan de in artikel 3, aanhef en onder 8, van Bijlage II bij het Bor opgesomde eisen nu – naar ter zitting onweersproken is gebleven – het bouwvolume wordt uitgebreid door het plaatsen van het (diepere) LED-scherm. Het betoog van eiseres slaagt daarom niet.
Is het LED-scherm/de reclamemast een verkeersvoorziening als bedoeld in artikel 14.3.2 van de planregels?
14. Eiseres betoogt dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat het plaatsen van LED-schermen op de reclamemast in strijd is met het bestemmingsplan. Het LED-scherm/de reclamemast kan volgens eiseres namelijk als “verkeersvoorziening” worden aangemerkt als bedoeld in artikel 14.3.2 van de planregels.
14.1.
Tussen partijen is niet in geschil – en de rechtbank stelt vast – dat dat de reclamemast is gelegen in de gebiedsaanduiding “vrijwaringszone - weg 50-100m”. Artikel 14.3.2, onder a, van de planregels bepaalt dat op gronden ter plaatse van deze aanduiding geen bebouwing mag worden opgericht anders dan ten behoeve van verkeersvoorzieningen. Partijen zijn verdeeld over de vraag of het LED-scherm/de reclamemast als “verkeersvoorziening” kan worden aangemerkt zoals bedoeld in dit artikel.
14.2.
De rechtbank stelt vast dat een definitie van het begrip “verkeersvoorziening” in de planregels ontbreekt. Om die reden moet voor de uitleg van dit begrip aansluiting worden gezocht bij hetgeen daaronder naar gangbaar spraakgebruik wordt verstaan. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de reclamemast niet is aan te merken als een verkeersvoorziening, omdat deze gebruikt wordt voor het uiten van commerciële reclame. Een reclamemast kan daarom op geen enkele wijze gelijkgesteld worden met informatievoorzieningen ten behoeve van het verkeer, zoals verkeers- en matrixborden. In het verlengde hiervan kan het LED-scherm dat op deze reclamemast wordt aangebracht evenmin als verkeersvoorziening worden aangemerkt. In dit opzicht stelt verweerder terecht dat dit scherm geen object is dat benodigd is voor de infrastructuur voor wat betreft de geleiding van het verkeer. Vanuit verkeerskundig oogpunt heeft het LED-scherm/de reclamemast geen toegevoegde waarde nu deze mast enkel gebruikt wordt ten behoeve van reclame-uitingen. Voor zover al sprake mocht zijn van uitingen van een ideële grondslag, maakt dit nog niet dat daarmee sprake is van een verkeersvoorziening. Nu het LED-scherm/de reclamemast niet als “verkeersvoorziening” kan worden aangemerkt, is het plaatsen van dit scherm op de reclamemast in strijd met artikel 14.3.2, onder a, van de planregels. Het betoog van eiseres slaagt dan ook niet.
Kan eiseres zich op het overgangsrecht van het bestemmingsplan beroepen?
15. Eiseres betoogt dat verweerder de aangevraagde omgevingsvergunning niet heeft mogen weigeren, omdat het plaatsen van het LED-scherm en het daarmee gedeeltelijk veranderen van de vergunde reclamemast onder de beschermende werking van artikel 19 van de planregels valt.
15.1.
Artikel 19.1, aanhef en onder a, van de planregels bepaalt – voor zover hier van belang – dat een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig is en afwijkt van het plan, gedeeltelijk mag worden vernieuwd of veranderd, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot.
15.2.
Tussen partijen staat niet ter discussie en ook de rechtbank stelt vast dat de bestaande reclamemast niet in strijd is met het bestemmingsplan. Deze mast is immers in 1997 vergund. Nu de bestaande reclamemast niet in strijd is met het bestemmingsplan, kan eiseres geen beroep doen op het in artikel 19.1 van de planregels neergelegde overgangsrecht. Om die reden slaagt het betoog van eiseres niet. Wat betreft het betoog van eiseres dat verweerder op grond van artikel 19.1, aanhef en onder b, van de planregels eenmalig in afwijking van het bepaalde onder a een omgevingsvergunning kan verlenen voor het vergroten
van de inhoud van een bouwwerk(
onderstreping rechtbank) als bedoeld onder a met maximaal 10%, heeft verweerder terecht gesteld dat deze bepaling in dit geval geen toepassing vindt.
van de inhoud van een bouwwerk(
onderstreping rechtbank) als bedoeld onder a met maximaal 10%, heeft verweerder terecht gesteld dat deze bepaling in dit geval geen toepassing vindt.
Heeft verweerder het advies van Rijkswaterstaat aan het weigeren van de omgevingsvergunning ten grondslag mogen leggen?
16. Verweerder heeft zich – zoals onder 14.2 is overwogen – terecht op het standpunt gesteld dat de reclamemast en het daarop aan te brengen LED-scherm niet als verkeersvoorziening kan worden aangemerkt als bedoeld in artikel 14.3.2, onder a, van de planregels. Artikel 14.3.2, onder b, van de planregels bepaalt dat verweerder een omgevingsvergunning kan verlenen om af te wijken van het onder a bepaalde voor het oprichten van bebouwing ten behoeve van de bestemming, mits vooraf Rijkswaterstaat om advies is gevraagd.
17. Eiseres betoogt dat verweerder het op de handreiking “Beoordeling van Objecten langs Auto(snel)wegen” van 12 juni 2019 (hierna: de handreiking 2019) gebaseerde advies van Rijkswaterstaat niet aan de bij het bestreden besluit gehandhaafde weigering van de omgevingsvergunning ten grondslag heeft mogen leggen. In dit verband voert zij allereerst aan dat deze handreiking niet door het daartoe bevoegde bestuursorgaan (de minister van Infrastructuur en Waterstaat) is vastgesteld en niet is gepubliceerd in de Staatscourant. Verweerder had haar aanvraag voor een omgevingsvergunning moeten (laten) toetsen aan de door het bevoegde bestuursorgaan vastgestelde én gepubliceerde handreiking “Beoordeling van Objecten langs Auto(snel)wegen” van 12 oktober 2011 (hierna: de handreiking 2011).
17.1.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de handreiking 2019 de handreiking 2011 heeft vervangen. In de handreiking 2019 is immers (op pagina 7) onder het kopje “De totstandkoming van deze handreiking” vermeld:
[…] in 2011 [is] de eerste handreiking opgesteld. Een jaar later zijn op basis van ervaringen van gebruikers kleine aanpassingen doorgevoerd voor versie 2. […] Voor de actualisatie in 2019 (versie 3) is gebruik gemaakt van […].
17.2.
Nu de handreiking 2019 als actualisatie van de handreiking 2011 geldt, volgt de rechtbank eiseres reeds om die reden niet in haar betoog dat de handreiking 2019 niet door het bevoegde gezag is opgesteld. Evenmin volgt de rechtbank eiseres in haar betoog dat de handreiking 2019 enkel interne werking binnen Rijkswaterstaat zou hebben. Op pagina 7 van deze handreiking is immers vermeld dat in de situatie waarin – zoals in dit geval – de locatie buiten het beheersgebied van Rijkswaterstaat is gelegen (waardoor andere overheden verantwoordelijk zijn) de handreiking wordt gebruikt om standpunten in te nemen en te onderbouwen of (indien de objecten voor 1 november 2011 geplaatst zijn) te overleggen met andere overheden bij afwijkingen van de slagboomcriteria. Daarbij komt dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat de handreiking 2019 op de website van de Rijksoverheid is gepubliceerd.
17.3.
Eiseres betoogt in dit kader voorts dat Rijkswaterstaat in haar advies van 10 december 2019 ten onrechte heeft getoetst aan de handreiking 2019 en niet aan de handreiking 2011, nu het in laatstgenoemde handreiking vastgelegde – en ten tijde van het besluit op aanvraag nog geldende – beleid voor haar gunstiger is. Dat geldt met name voor het criterium in de handreiking 2011 dat – om te voorkomen dat objecten de aandacht lang vasthouden – beelden en teksten op digitale billboards niet vaker dan éénmaal per 6 seconden mogen wisselen en de beelden niet aan elkaar gerelateerd mogen zijn. Verweerder had het op de handreiking 2019 gebaseerde advies daarom niet aan het bestreden besluit ten grondslag mogen leggen.
17.4.
Met betrekking tot deze beroepsgrond stelt de rechtbank voorop dat Rijkswaterstaat in dit geval, gelet op artikel 14.3.2, onder b, van de planregels, als een deskundige als bedoeld in artikel 3:5 van de Awb dient te worden aangemerkt. Voorts geldt dat een bestuursorgaan in beginsel op het advies van een deskundige mag afgaan, mits het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Indien een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan.
17.5.
Met betrekking tot de advisering door Rijkswaterstaat is in het verweerschrift het volgende vermeld:
Het advies van Rijkswaterstaat d.d. 10 december 2019, zoals dat mede ten grondslag is gelegd aan de beslissing op bezwaar, is daarbij in overeenstemming met het herziene (formele) beleid van 2019. Appellant betwist ook nergens de juistheid van het advies d.d. 10 december 2019. De beslissing op bezwaar is dan ook correct gebaseerd op het beleid zoals dat op dat moment gold, het herziene beleid van 2019.
Daar komt bij dat – los van de discussie welk beleid nu als toetsingskader heeft te gelden – verweerder zich ook inhoudelijk achter de redenering schaart dat een beeldwisselingsfrequentie van éénmaal per 6 seconden, zowel binnen als buiten de spitsperiode, op de betreffende locatie van de reclamemast niet wenselijk is gelet op de verkeersveiligheid. De mast bevindt zich nabij zowel in- als uitvoegstroken waarbij er ten behoeve van de verkeersveiligheid niet te veel afleiding mag ontstaan door frequent wisselende reclame-uitingen. De beeldwisselingsfrequentie zoals deze volgt uit het advies van Rijkswaterstaat d.d. 10 december 2019 is, in de visie van verweerder, correct en passend.
17.6.
De rechtbank overweegt, met inachtneming van hetgeen onder 12.2 is overwogen, dat verweerder met deze motivering aan zijn vergewisplicht heeft voldaan en daarmee het advies van Rijkswaterstaat van 10 december 2019 aan het bestreden besluit ten grondslag heeft kunnen leggen. Dat, zoals eiseres heeft gesteld, Rijkswaterstaat bij haar advisering had dienen te toetsen aan de handreiking 2011, volgt de rechtbank niet. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) dat bij een heroverweging in bezwaar als bedoeld in artikel 7:11 van de Awb, als uitgangspunt geldt dat rekening moet worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden zoals die zich op dat moment voordoen en dat het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Dit geldt, zoals onder meer volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 11 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1106, eveneens voor beleidsregels. Naar het oordeel van de rechtbank geldt dit uitgangspunt ook in de situatie waarin een adviseur van een bestuursorgaan beleidsregels met betrekking tot het onderwerp van zijn advisering heeft opgesteld. De enkele omstandigheid dat een belanghebbende door toepassing van de nieuwe beleidsregels in een ongunstigere positie komt, is onvoldoende om van dit uitgangspunt af te wijken. Wel kan in bijzondere gevallen van dit uitgangspunt worden afgeweken.
17.7.
Dat in de zaak sprake is van een bijzonder geval als hiervoor bedoeld, is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken. Daartoe wordt overwogen dat beide handreikingen twee typen criteria bevatten: “slagboomcriteria” waaraan altijd moet worden voldaan en “afwegingscriteria” die in onderlinge samenhang en afhankelijk van de context meewegen in een besluit. In beide handreikingen zijn de zogenaamde slagboomcriteria (hoewel zij in een andere volgorde worden geformuleerd) gelijkluidend: “afstand ten opzichte van de rijbaan”, “bewegende beelden op digitale billboards zijn niet toegestaan” en “verblinding door objecten”. Ook de afwegingscriteria zijn in beide handreikingen gelijkluidend. Van deze afwegingscriteria is in dit geval afwegingscriterium 3 “om te voorkomen dat objecten de aandacht lang vasthouden gelden de volgende criteria” van belang. Zoals onder 17.3 is overwogen is één van de criteria die van toepassing zijn bij afwegingscriterium 3 in de handreiking 2011 dat beelden en teksten op digitale billboards niet vaker dan éénmaal per
6 seconden mogen wisselen en dat de beelden niet aan elkaar gerelateerd mogen zijn. Dit vereiste is niet verbonden aan afwegingscriterium 3 zoals dat luidt in de handreiking 2019. In die handreiking is het maximaal aantal beeldwisselingen in relatie tot omstandigheden in tabel 2 – die bij slagboomcriterium 2 hoort – opgenomen. In deze tabel is opgenomen dat binnen een turbulentiezone maar niet ter hoogte van blokmarkering – zoals in deze zaak – een maximale beeldwisseling van éénmaal per 10 seconden buiten spitsperioden en éénmaal per 5 minuten binnen de spits geldt. De maximale beeldwisselfrequentie valt in de handreiking 2019 onder de slagboomcriteria waaraan altijd moet worden voldaan, terwijl deze frequentie in de handreiking 2011 onder de afwegingscriteria die in onderlinge samenhang en afhankelijk van de context meewegen in een besluit viel. Onder de handreiking 2011 was daarom niet met zekerheid te zeggen dat indien (enkel) aan dit criterium werd voldaan, positief zou worden geadviseerd. Daarbij komt dat verweerder hoe dan ook beslissingsruimte heeft bij de vraag of wel of niet van de regels van een bestemmingsplan afgeweken moet worden.
Conclusie
18. De rechtbank concludeert dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo en dat hij, gelet op het advies van Rijkswaterstaat, in redelijkheid heeft kunnen weigeren een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 14.3.2 van de planregels te verlenen.
19. Het beroep is daarom ongegrond.
20. Omdat de rechtbank toepassing geeft aan artikel 6:22 van de Awb, bestaat er aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van haar beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.068,00 (één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor het bijwonen van de zitting, met een waarde per punt van € 534,00 en wegingsfactor 1). Van andere voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.068,00 (wegens kosten van rechtsbijstand), te vergoeden aan eiseres.
Aldus vastgesteld door mr. R.M.M. Kleijkers, rechter, in aanwezigheid van mr. J.W.J. Reuvers, griffier.
De uitspraak is openbaar gemaakt op 29 januari 2021.
griffier de rechter is verhinderd te ondertekenen
Afschrift verzonden aan partijen op: 29 januari 2021
Rechtsmiddel
Voor een belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.