Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 20/1335
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 juli 2021 in de zaak tussen
[Naam 1], te [plaatsnaam], eiser
(gemachtigde: mr. V. Wösten)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Horst aan de Maas, verweerder (gemachtigden: H.H. de Zeeuw en mr. S. Philipsen).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam 2], te [plaatsnaam] (gemachtigde: mr. J.A.J.M. Van Houtum).
[naam 2], te [plaatsnaam] (gemachtigde: mr. J.A.J.M. Van Houtum).
Procesverloop
Bij besluit van 30 augustus 2016 heeft verweerder aan de derde-partij (hierna: vergunninghouder) een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een nieuwe vleesvarkensstal, het plaatsen van een luchtwasser en het veranderen van de milieu-inrichting aan de [straatnaam ] [*]-[**] te [plaatsnaam], gemeente Horst aan de Maas (de inrichting).
Bij uitspraak van 4 juli 2017 heeft de rechtbank Limburg (ECLI:NL:RBLIM:2017:6313) het beroep van onder meer eiser gegrond verklaard en de omgevingsvergunning vernietigd voor zover het de daaraan verbonden geluidvoorschriften 3.2.2 tot en met 3.2.2.8 betreft. De rechtbank heeft bij die uitspraak de geluidvoorschriften 3.2.2.1 tot en met 3.2.2.8 aan de omgevingsvergunning verbonden.
Bij uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 11 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2395) is de omgevingsvergunning van 30 augustus 2016 vernietigd voor zover die ziet op de incidentele bedrijfssituatie (geluid) en is tevens de uitspraak van de rechtbank Limburg van 4 juli 2017 vernietigd voor zover bij die uitspraak voorschrift 3.2.2.5 aan de omgevingsvergunning is verbonden.
Op 11 april 2018 heeft eiser verzocht om de aan vergunninghouder verleende omgevingsvergunning van 30 augustus 2016 in te trekken dan wel te actualiseren voor de activiteit milieu.
Verweerder heeft bij besluit van 15 oktober 2018 opnieuw besloten over vergunningverlening voor de incidentele bedrijfssituatie en voorschrift 3.2.2.5.
Deze omgevingsvergunning is bij uitspraak van de Afdeling van 11 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4189), behoudens een omissie in de tekst van geluidvoorschrift 3.2.2.5, in rechte onaantastbaar geworden.
Verweerder heeft het verzoek van eiser van 11 april 2018 om de omgevingsvergunning van 30 augustus 2016 in te trekken dan wel te actualiseren, aangemerkt als een verzoek om de omgevingsvergunning van 15 oktober 2018 in te trekken dan wel te actualiseren. Bij besluit van 2 maart 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder dit verzoek afgewezen.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Met toepassing van artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is vergunninghouder in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen, van welke gelegenheid gebruik is gemaakt.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 juni 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Vergunninghouder is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De inrichting van vergunninghouder, waar bedrijfsmatig varkens, paarden en schapen worden gehouden, bestaat uit twee bedrijfslocaties: [straatnaam ] [*] en [straatnaam ] [**] te [plaatsnaam]. Voor een overzicht van de voor de inrichting verleende vergunningen verwijst de rechtbank naar de rechtsoverwegingen 1 tot en met 3 van eerdergenoemde uitspraak van de rechtbank van 4 juli 2017. In de inrichting mochten 23 paarden, 704 vleesvarkens en 240 gespeende biggen worden gehouden.
2. Op grond van de bij uitspraak van de Afdeling van 11 december 2019 in rechte onaantastbaar geworden omgevingsvergunning mag vergunninghouder in de inrichting een nieuwe varkensstal (stal 8) realiseren, waarin 1.800 vleesvarkens zullen worden gehuisvest. De varkensstal zal worden uitgevoerd met een gecombineerd luchtwassysteem (BWL 2006.14.V2) met een verondersteld verwijderingsrendement voor ammoniak van 85% en voor geur van 70%. De stal is tot op heden (nog) niet gerealiseerd.
Verder wordt op grond van de omgevingsvergunning het traditionele huisvestingssysteem in stal 2 naar een emissiearm systeem omgebouwd (gecombineerd luchtwassysteem (BWL 2006.14.V2) en een gedeelte van stal 4 (voor 310 guste/dragende zeugen) op een chemisch luchtwassysteem aangesloten (BWL 2007.05.V4). In de machineloods van gebouw 6 worden twee extra paardenboxen en in gebouw 7 drie paardenboxen gerealiseerd. De berging/ machineloods (gebouw 3) wordt gewijzigd in een rijhal en binnen de inrichting worden spoelplaatsen, een mestplaat, een rijhal, paardenstallen met bijbehorende ruimten en voorzieningen (gebouw 1) gerealiseerd. Het totale aantal paarden binnen de inrichting wordt uitgebreid naar 133 volwassen paarden.
De omgevingsvergunning ziet op de activiteiten bouwen (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wabo) en milieu (revisievergunning als bedoeld in artikel 2.6 van de Wabo).
3. Met ingang van 20 juli 2018 is bijlage 1 bij de Regeling geurhinder en veehouderij (Rgv) gewijzigd (Stcrt. 2018, nr. 39679). Daarbij is de geuremissiefactor behorende bij stalsysteem BWL 2006.14 verhoogd. Dat is gedaan naar aanleiding van een uitgevoerd onderzoek naar de effectiviteit van luchtwassystemen in de praktijk. Uit dit onderzoek van de Wageningen University & Research (WUR) is naar voren gekomen dat de geurreductie van de gecombineerde luchtwassystemen in de praktijk veel lager is dan waar in de Rgv van werd uitgegaan. De staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat heeft daarom besloten de geurreductiepercentages van gecombineerde luchtwassystemen voorlopig gelijk te stellen aan die van enkelvoudige luchtwassystemen. Voor het vergunde gecombineerde luchtwassysteem betekent deze wijziging dat niet meer wordt uitgegaan van een geurreductie van 70%, maar van 30%.
4. Naar aanleiding van deze ontwikkeling heeft eiser, die aan [adres 1], in de directe nabijheid van de inrichting, woont, bij brief van 11 april 2018 verweerder verzocht om de omgevingsvergunning in te trekken, dan wel zodanig te wijzigen dat de vergunde bedrijfsvoering ten minste voldoet aan de wettelijke eisen van de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv), gebaseerd op de meest actuele milieu-inzichten.
5. Bij het bestreden besluit heeft verweerder geweigerd om de omgevingsvergunning in te trekken dan wel te actualiseren. Daaraan heeft verweerder de volgende motivering ten grondslag gelegd.
5.1.
Verweerder ziet geen reden om de rechtsgeldigheid van de omgevingsvergunning van 30 augustus 2016 in twijfel te trekken. Hiertoe wordt verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 11 juli 2018, waaruit, zoals verweerder stelt, volgt dat een eventuele toekomstige wijziging van de Rgv geen invloed kan/mag hebben op het oordeel over de rechtmatigheid van een besluit tot vergunningverlening. Dat de betreffende varkensstal nog niet is gerealiseerd, doet daaraan volgens verweerder niets af. Verweerder verwijst daarbij naar de brief van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat van 3 april 2018 aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal (Kamerstukken II, 2017/18, 29 383, nr. 295) over onderzoek naar het rendement van luchtwassers waarin zij te kennen geeft dat voor vergunde inrichtingen niets wijzigt.
5.2.
Een aanpassing van een geurreductiepercentage voor een stalsysteem dwingt niet tot wijziging van een al verleende omgevingsvergunning bij een bestaande veehouderij. Omdat vaststaat dat van een hogere geurbelasting dan bekend ten tijde van de verlening van de omgevingsvergunning moet worden uitgegaan en bij omwonenden sprake is van een verdere overschrijding van de geurnormen, is het actualiseringsverzoek van eiser voor verweerder wel aanleiding om zich te beraden op de wijze waarop met de geuroverbelaste situatie voor de directe omgeving als gevolg van de inrichting moet worden omgegaan. Verweerder wacht de uitkomsten van de bestuurlijke overleggen op dit punt en de resultaten van de Commissie Geurhinder Veehouderij af. Om er zeker van te zijn dat de geurnormen uit de Rgv toch zoveel mogelijk worden gerespecteerd, is verweerder voornemens om in een afzonderlijke procedure het bestreden besluit ambtshalve te wijzigen en zal hij de mogelijkheden daartoe verder onderzoeken. Verweerder denkt daarbij aan een wijziging van de werkingscriteria van het vergunde luchtwassysteem met een meetverplichting of wil in overleg met vergunninghouder komen tot een ander emissiearm systeem met een hogere geurreductie (al wordt hiermee de grondslag van de verleende omgevingsvergunning verlaten). Het voorgaande neemt niet weg dat verweerder regelmatig op grond van de artikelen 2.30 en 2.31 van de Wabo zal moeten bezien of de inrichting voldoet aan het vereiste van de toepassing van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken (BBT), aldus verweerder.
6. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Eiser heeft verwezen naar een berekening van de geurbelasting bij zijn woning en die van andere omwonenden. Bij zijn woning aan [adres 1] bedraagt de geurbelasting bij 30% geurreductie 16,6 ouE/m³ (norm: 14,0 ouE/m³). De geurbelasting bij de woning aan [adres 2] neemt volgens die berekening zelfs toe tot 24,3 ouE/m³ (norm: 14,0 ouE/m³). Als gevolg van de inrichting ontstaat er voor hem en andere omwonenden dan ook een slecht tot zeer slecht leefklimaat. Nog daargelaten dat geen sprake is van een bestaande bedrijfssituatie (de stal is nog niet opgericht), vormen de genoemde artikelen 2.31 en 2.33 van de Wabo en niet de Wgv en de Rgv het toetsingskader. Verweerder had op grond van die artikelen aanleiding moeten zien om de verleende omgevingsvergunning in te trekken dan wel voorwaarden aan de omgevingsvergunning moeten verbinden zodat er voor omwonenden voldoende waarborgen tegen een slecht tot zeer slecht leefklimaat zijn. De inrichting voldoet ook niet aan het vereiste van de toepassing van de voor de inrichting in aanmerking komende BBT.
7. Verweerder heeft in het verweerschrift in reactie op het beroep gesteld dat ten tijde van het verlenen van de omgevingsvergunning de geurbelasting op de woning van eiser voldeed aan de standaardgeurnorm van 14,0 ouE/m³. Er was ten opzichte van de bestaande situatie zelfs sprake van een vermindering van de geurbelasting. Aan het toen geldende toetsingskader van de Wgv en Rgv werd voldaan. De toegenomen geuremissie (als gevolg van de gewijzigde geurfactoren) was volgens verweerder voor de Afdeling geen reden om de omgevingsvergunning te vernietigen. Het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning is daarom op goede gronden genomen en dus zijn er geen gegronde redenen om de vergunning in te trekken.
8. Bij brief van 2 september 2020 heeft verweerder de rechtbank desgevraagd bericht dat het op dit moment vanwege het ontbreken van geschikte alternatieve emissiearme huisvestingssystemen niet realistisch is om de omgevingsvergunning ambtshalve aan te passen. Verweerder wijst erop dat als wordt voldaan aan de Wgv en Rgv en de criteria van de BBT-conclusies 12 en 13 verdergaande geurreducerende maatregelen lastig zijn te eisen (uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1741).
9. De rechtbank gaat uit van het volgende juridische kader.
9.1.
Ingevolge artikel 2.33, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo trekt het bevoegd gezag de omgevingsvergunning in, voor zover de inrichting ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt en toepassing van artikel 2.31 daarvoor redelijkerwijs geen oplossing biedt.
9.2.
Ingevolge artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo wijzigt het bevoegd gezag voorschriften van de omgevingsvergunning indien door toepassing van artikel 2.30, eerste lid, blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt.
9.3.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, van artikel 2.31 van de Wabo kan het bevoegd gezag voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigen voor zover deze betrekking hebben op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is.
9.4.
Ingevolge artikel 5.10 van het Besluit omgevingsrecht toetst het bevoegd gezag binnen vier jaar na de publicatie in het Publicatieblad van de Europese Unie van, voor de hoofdactiviteit van de betreffende IPPC-installatie, relevante BBT-conclusies of de vergunningvoorschriften voldoen aan deze nieuwe BBT-conclusies die sinds het verlenen van de vergunning of de laatste toetsing zijn vastgesteld of herzien.
10. De rechtbank overweegt als volgt.
11. De rechtbank stelt vast dat de omgevingsvergunning van 15 oktober 2018 niet alleen de bouw van een nieuwe varkensstal (stal 8), maar ook diverse andere veranderingen binnen de inrichting (zoals hiervoor onder 2 samengevat) mogelijk maakt. De omgevingsvergunning treedt in de plaats van de eerdere voor de inrichting verleende milieuvergunningen. Het is een revisievergunning als bedoeld in artikel 2.6 van de Wabo. Aan de verlening van die vergunning heeft dan ook een beoordeling van het aspect geur van de gehele inrichting (inclusief de veranderingen) ten grondslag gelegen. Dit betekent dat voor de beoordeling van het verzoek van eiser tot het intrekken dan wel actualiseren van de omgevingsvergunning, hoewel dit verzoek is toegespitst op de geurgevolgen van de bouw van de nieuwe varkensstal, moet worden gekeken naar het geurhinderniveau van de gehele inrichting inclusief de nog te bouwen stal. Dat de betreffende stal nog niet is gerealiseerd (en er zich als gevolg van die stal feitelijk dus nog geen ontoelaatbare situatie kan voordoen), is voor de beoordeling van het verzoek van eiser niet van belang. De vergunde situatie moet immers tot uitgangspunt worden genomen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 15 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:108). Dit volgt ook uit de memorie van toelichting op de Wabo waarin staat dat de verplichting tot intrekking geldt als de activiteit waarvoor de vergunning is verleend, ontoelaatbaar nadelige gevolgen veroorzaakt of dreigt te veroorzaken (Kamerstukken II, 2006/07, 30 884, nr. 3, p. 118).
12. De rechtbank overweegt dat bij de vergunningverlening de Wgv het exclusieve toetsingskader voor de beoordeling van de door een veehouderij veroorzaakte geurhinder vormt. Daarbij wordt niet de werkelijke geurbelasting in aanmerking genomen, maar wordt de geurbelasting berekend met toepassing van de emissiefactor uit de Rgv. De in de Rgv, zoals die gold op het tijdstip van het nemen van het besluit, opgenomen emissiefactor leidde verweerder tot de conclusie dat bij eiser wordt voldaan aan de geurnormen uit de Wgv. Dit besluit is bij uitspraak van de Afdeling van 11 december 2019 in rechte onaantastbaar geworden.
13. De rechtbank overweegt dat de Wgv echter niet bepaalt onder welke omstandigheden een omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk moet worden ingetrokken. Dit is immers bepaald in artikel 2.33, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo. Daarbij is niet doorslaggevend of de omgevingsvergunning in het belang van de bescherming van het milieu opnieuw zou kunnen worden verleend. Om tot intrekking van een eenmaal verleende en onherroepelijke omgevingsvergunning over te kunnen gaan, is van belang of de door die vergunning toegestane milieugevolgen zo ernstig zijn dat zij niet slechts als ongewenst, maar zonder meer als ontoelaatbaar nadelig kunnen worden aangemerkt. Bij de beantwoording van de vraag of zich ontoelaatbaar nadelige gevolgen voordoen, heeft verweerder beoordelingsruimte. Die ruimte wordt onder meer begrensd door hetgeen uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten voortvloeit (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 20 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ1906, en 19 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX7699).
14. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat de geurnormen uit de Wgv bij een aantal woningen, waaronder die van eiser, zullen worden overschreden, indien de geurbelasting wordt berekend met toepassing van het vastgestelde lagere rendement van het vergunde luchtwassysteem. De vraag of de gevolgen voor het milieu, in dit geval specifiek de geurbelasting die zal optreden in de omgeving van de inrichting (bij eiser en/of andere omwonenden), ontoelaatbaar nadelig zijn, heeft verweerder echter niet beantwoord. In zoverre berust het bestreden besluit in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb niet op een deugdelijke motivering.
Verweerders verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 11 juli 2018 maakt dat niet anders. Ten tijde van het besluit van 30 augustus 2016 was immers nog geen sprake van een wijziging van de Rgv en omdat de Afdeling moest uitgaan van de feiten en omstandigheden zoals die waren op het moment waarop dit besluit werd genomen (‘ex tunc’ beoordeling), heeft de Afdeling geoordeeld dat een (eventuele toekomstige) wijziging van de Rgv geen invloed heeft op het oordeel over de rechtmatigheid van het besluit tot vergunningverlening. Dat de wijziging van de Rgv nimmer kan leiden tot het intrekken van een onherroepelijke omgevingsvergunning kan daarom niet uit de uitspraak van 11 juli 2018 worden afgeleid. Dit nog daargelaten het feit dat in die uitspraak het aspect geur in relatie tot de Wgv niet is beoordeeld nu noch de daaraan voorafgaande rechtbankuitspraak noch de daartegen ingestelde hoger beroepen betrekking hadden op de toepassing van de Wgv.
15. Het voorgaande betekent dat het bestreden besluit wordt vernietigd en dat verweerder een nieuw besluit zal moeten nemen op het verzoek om intrekking, waarbij verweerder moet beoordelen of de geurbelasting als gevolg van de vergunde inrichting ontoelaatbaar nadelig is. Daarbij gaat het niet alleen om de gevolgen van de vergunde inrichting voor eiser, maar om de gevolgen voor het milieu, dus om de geurbelasting voor de omgeving van de inrichting waarin niet alleen eiser maar ook andere omwonenden wonen.
16. Nu verweerder niet heeft beoordeeld en daarmee niet duidelijk is of de inrichting ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt of dreigt te veroorzaken, wordt niet toegekomen aan de vraag of die gevolgen kunnen worden voorkomen door een wijziging van de voorschriften van de omgevingsvergunning. Verweerder zal eerst een standpunt moeten innemen over die eerste vraag, dus of de gevolgen ontoelaatbaar nadelig zijn, en vervolgens moeten beoordelen of, indien daarvan sprake is, die gevolgen door wijziging van de voorschriften kunnen of moeten worden beperkt en of dit voldoende oplossing biedt. Indien verweerder tot de conclusie komt dat geen sprake is van ontoelaatbaar nadelige gevolgen, zal verweerder moeten beoordelen of wel sprake is van een nadelige situatie die noopt tot wijziging van de voorschriften (actualisering). De rechtbank acht het echter niet opportuun het huidige standpunt van verweerder dat er op dit moment geen geschikte maatregelen ter vermindering van de geuroverlast zijn, nu te beoordelen omdat verweerder eerst de vraag zal moeten beantwoorden of de gevolgen ontoelaatbaar nadelig zijn en in dat verband of intrekking van de vergunning aangewezen is. Pas daarna kan aan de vervolgvraag worden toegekomen.
17. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
18. Nu het beroep gegrond is, dient verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht te vergoeden.
19. De rechtbank acht termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de proceskosten die eiser redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van het beroep, een en ander eveneens overeenkomstig de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Aan eiser is door een derde beroepsmatig rechtsbijstand verleend. Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen worden 2 punten (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt het verschijnen op zitting, met een wegingsfactor 1 gemiddeld) met een waarde van € 748,- per punt, toegekend. Gelet hierop bedraagt het vanwege de in deze zaak verleende rechtsbijstand te vergoeden bedrag in totaal € 1.496,-.
20. De rechtbank veroordeelt verweerder verder om de reiskosten van eiser te vergoeden ten bedrage van € 15,80.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het verzoek van eiser met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser wegens verleende rechtsbijstand tot een bedrag van € 1.496,- en wegens reiskosten tot een bedrag van € 15,80.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, voorzitter, en mrs. R.J.G.H. Seerden en G. Leijten, leden, in aanwezigheid van mr. D.D.R.H. Lechanteur, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 juli 2021.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 juli 2021.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 5 juli 2021
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.