Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB/ROE 20/525
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 juni 2021
in de zaak tussen
1.[eiseres sub 1] , te [vestigingsplaats] ,
2
) [eiser sub 2], te [woonplaats] ,
) [eiser sub 2], te [woonplaats] ,
eisers
(gemachtigden: [eiser sub 2] en [naam gemachtigde] ),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Sittard-Geleen, verweerder
(gemachtigde: mr. R.A.H. Vlecken).
Procesverloop
Bij besluit van 27 juni 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) beslist op een drietal verzoeken om informatie van eisers.
Bij besluit van 20 januari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij brief van 11 juni 2020 heeft verweerder de stukken ingezonden die op de zaak betrekking hebben. Daarbij is de rechtbank verzocht om te bepalen dat artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing is op een aantal stukken waarvan openbaarmaking is gevraagd, zodat uitsluitend de rechtbank daarvan kennis kan nemen.
De rechtbank heeft de verzochte beperking van de kennisneming gerechtvaardigd geoordeeld.
Eisers hebben de toestemming verleend bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, zodat de rechtbank uitspraak kan doen mede op de grondslag van de inhoud van de stukken waarvan openbaarmaking is gevraagd.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 april 2021. Eiser sub 2 is verschenen en heeft tevens eiseres sub 1 vertegenwoordigd. Tevens is namens eisers als gemachtigde verschenen [naam gemachtigde] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en mr. J.E.J. Beckers (werkzaam bij verweerders gemeente).
Het beroep van Vijverbos B.V. is ter zitting ingetrokken door eiser sub 2.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Bij brieven van 3 juni 2019 hebben eisers drie Wob-verzoeken ingediend bij verweerder. De Wob-verzoeken hebben betrekking op een geschil tussen eisers en verweerders gemeente over de uitvoering van een vonnis van de civiele rechter van deze rechtbank van 29 maart 2017. Een notaris heeft naar aanleiding van dit vonnis op 29 december 2017 in opdracht van verweerders gemeente een akte van levering opgemaakt en gepasseerd met de bedoeling om percelen van Vijverparc B.V., die in het vonnis zijn genoemd, in onbezwaard eigendom over te dragen aan de gemeente Sittard-Geleen. De notaris heeft vervolgens in januari 2018 de levering van de percelen teruggedraaid, omdat achteraf bezien deze ongeldig was vanwege het feit dat Vijverparc B.V. op dat moment geen eigenaar meer was van de betreffende percelen maar Vijverbos B.V.
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder aan eisers medegedeeld dat in het kader van de Wob alleen documenten dienen te worden verstrekt en geen vragen dienen te worden beantwoord. Ook heeft verweerder aangegeven dat de notaris bezwaar heeft tegen het verstrekken van de met haar gewisselde correspondentie. De notaris heeft daarbij gewezen op artikel 22 van Pro de Wet op Notarisambt (plicht tot geheimhouding). Verweerder heeft voorts aan eisers medegedeeld dat het betreffende clusterhoofd verantwoordelijk was om namens hem op te treden met betrekking tot de overdracht van de percelen (ter uitvoering van het hiervoor genoemde vonnis) en dat dit clusterhoofd hiertoe gemandateerd was. Verder heeft verweerder opgemerkt dat de mandaatregeling openbaar is. Door verweerder is aan eisers een geanonimiseerde versie verstrekt van de door de gemeente Sittard-Geleen aan de notaris verleende volmacht. De in deze volmacht opgenomen persoonsgegevens zijn op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob weggelakt. Verweerder heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat het prijsgeven van de persoonsgegevens van deze ambtenaar niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer in deze. Verder heeft verweerder aan eisers medegedeeld dat deze zaak niet op de agenda van het collegeoverleg heeft gestaan en er dus ook geen stukken van zijn. Verweerder heeft tot slot aangegeven dat hij niet gehouden is om informatie te verstrekken over de zakelijke relatie tussen de gemeente Sittard-Geleen en zijn advocaat (mr. J.D.E. van den Heuvel) op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob en artikel 11 van Pro de Wob.
3. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
4. Verweerder heeft bij het indienen van het verweerschrift hangende bezwaar alsnog een aantal documenten aan eisers verstrekt. Het betreft een aantal e-mails, welke zijn geanonimiseerd op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob (eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer).
5. In het bestreden besluit wordt het bezwaar van eisers ongegrond verklaard en verwijst verweerder ter motivering van dat besluit naar het advies van de commissie voor bezwaarschriften van 7 januari 2020.
6. Eisers hebben zich ook met dit besluit niet kunnen verenigen en hebben hiertegen beroep ingesteld bij deze rechtbank. De rechtbank zal hierna eerst ingaan op de gronden van beroep, die voor alle Wob-verzoeken gelden, en daarna de resterende beroepsgronden bespreken, die zien op ieder Wob-verzoek afzonderlijk.
Wettelijk kader
7. Artikel 3, eerste lid, van de Wob bepaalt dat een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid kan richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Het vierde lid van dit artikel bepaalt dat indien een verzoek te algemeen is geformuleerd, het bestuursorgaan de verzoeker verzoekt zo spoedig mogelijk om zijn verzoek te preciseren en is het hem daarbij behulpzaam.
Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob bepaalt dat het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege blijft voor zover dit persoonsgegevens betreft als bedoeld in de artikelen 9, 10 en 87 van de Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.
Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob bepaalt dat het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
Artikel 11, eerste lid, van de Wob bepaalt dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
De beroepsgronden, die voor alle Wob-verzoeken gelden
8. Eisers hebben de rechtbank allereerst verzocht om alles wat zij eerder in bezwaar hebben aangevoerd als herhaald en ingelast te beschouwen.
9. De rechtbank overweegt dat, nu verweerder in het bestreden besluit gemotiveerd heeft gereageerd op de gronden van bezwaar en eisers in beroep met de enkele verwijzing naar hun gronden van bezwaar niet hebben toegelicht waarom zij het met verweerders reactie niet eens zijn, de beroepsgrond niet slaagt. De rechtbank bespreekt daarom alleen wat eisers in beroep concreet hebben aangevoerd.
10. Eisers hebben voorts aangevoerd dat het primaire besluit en het bestreden besluit in strijd met artikel 2:4 van Pro de Awb zijn genomen wegens vooringenomenheid en (schijn van) belangenverstrengeling. Reden daarvoor zien eisers in de omstandigheid dat de ambtenaren die de Wob-verzoeken hebben behandeld eerder betrokken waren bij de kwestie over de eigendomsoverdracht van de percelen ter uitvoering van het hiervoor genoemde civiele vonnis dan wel een andere zaak behandelde waar eiser sub 2 bij betrokken was. Eisers hebben integriteitsmeldingen gedaan tegen de ambtenaren, die het primaire besluit en het bestreden besluit hebben genomen. De integriteitsmeldingen zijn volgens eisers gegrond bevonden. Desondanks hebben de betreffende ambtenaren het besluit op bezwaar ondertekend, aldus eisers. Eisers zijn de mening toegedaan dat de betreffende ambtenaren – gelet op de gegronde integriteitsmelding en hun betrokkenheid bij een andere zaak tegen eiser sub 2 – niet meer hun objectiviteit konden betrachten bij de behandeling van het bestreden besluit.
11. Voor zover eisers hebben aangevoerd dat de ambtenaar, die het primaire besluit heeft behandeld, vooringenomen is geweest, overweegt de rechtbank het volgende. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat een toetsing van het primaire besluit hier niet ter beoordeling voorligt, maar enkel het bestreden besluit. Eventuele gebreken aan het primaire besluit kunnen immers in het bestreden besluit bij de heroverweging op grond van artikel 7:11, eerste lid, van de Awb zijn hersteld.
12. Ten aanzien van eisers opmerking dat de ambtenaar die het primaire besluit heeft behandeld geen melding heeft gemaakt van de mogelijkheid tot het indienen van bezwaar, overweegt de rechtbank dat dit evenmin leidt tot een voor eisers gunstigere uitkomst. Naar het oordeel van de rechtbank zijn eisers niet in hun belangen geschaad door het ontbreken van een bezwaarclausule onder het primaire besluit. Zij hebben immers tijdig bezwaar gemaakt en zijn daarin ontvankelijk geacht.
13. Met betrekking tot de ambtenaren die bij het bestreden besluit zijn betrokken en volgens eisers vooringenomen zijn geweest en de (schijn van) belangenverstrengeling over zich hebben afgeroepen, overweegt de rechtbank dat het bestreden besluit is genomen door verweerder en dat daarbij voor de motivering van het besluit het advies van de commissie voor de bezwaarschriften is gevolgd, zijnde een onafhankelijke commissie ex artikel 7:13 van Pro de Awb. Naar het oordeel van de rechtbank is vooringenomenheid van verweerder (dan wel zijn ambtenaren) om tot het onderhavige besluit te komen dan ook vrijwel uitgesloten. Ook de enkele omstandigheid dat deze ambtenaren in het kader van hun functie betrokken zijn geweest bij een andere zaak tussen eiser sub 2 en de gemeente Sittard-Geleen, geeft daarvoor geen grond. Niet aannemelijk is geworden dat deze ambtenaren er belang bij hadden niet alle informatie op grond van de Wob te verstrekken, dan wel een persoonlijk belang hadden bij het onderhavige bestreden besluit. Voorts merkt de rechtbank nog op dat de integriteitsmeldingen tegen de ambtenaren die het bestreden besluit hebben behandeld en ondertekend, betrekking hadden op hun betrokkenheid bij de integriteitsmelding tegen een andere ambtenaar van verweerders gemeente en niet op de afwikkeling van het onderhavige bestreden besluit. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
14. Eisers hebben voorts aangevoerd dat zij ten onrechte niet zijn gehoord voorafgaand aan het primaire besluit en het betreden besluit. Volgens eisers heeft verweerder in strijd gehandeld met de artikelen 4:7 van de Awb, 7:2 van de Awb en artikel 7:3, aanhef en onder c, van de Awb.
15. Voor zover eisers beogen te betogen dat verweerder in strijd met artikel 4:7 van Pro de Awb eisers niet gehoord heeft, overweegt de rechtbank dat voornoemd artikel een beperkte verplichting regelt de aanvrager van een beschikking in de gelegenheid te stellen zijn zienswijze naar voren brengen, indien het bestuursorgaan overweegt de aanvraag niet of niet volledig in te willigen en (i) de afwijzing zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de aanvrager betreffen en (ii) die gegevens afwijken van de gegevens die de aanvrager ter zake zelf heeft verstrekt. Deze situatie doet zich hier niet voor, zodat verweerder niet verplicht was eisers voorafgaande aan het primaire besluit te horen. Wat er verder ook zij van het feit dat geen sprake is geweest van een gebrek op dit punt, eisers hebben tegen het primaire besluit bezwaar ingediend en dit bezwaar kan in beginsel leiden tot het ongedaan maken van de nadelige gevolgen van het primaire besluit, zoals het niet voldoen aan de hoorplicht. Hierbij tekent de rechtbank nog aan dat eisers geen gebruik hebben gemaakt van de hen door verweerder geboden gelegenheid om in de bezwaarprocedure te worden gehoord. Hierna zal de rechtbank daar verder inhoudelijk op ingegaan.
16. De rechtbank stelt vast dat eisers niet gehoord zijn voorafgaand aan het bestreden besluit. De rechtbank is gebleken dat eisers bij e-mail van 7 november 2019 wel degelijk uitdrukkelijk (zij het onder protest) hebben afgezien van de deelname aan de hoorzitting van 12 december 2019. De commissie voor bezwaarschriften heeft dit bij brief van 20 november 2019 aan eisers bevestigd en tevens aangegeven dat hun bezwaar op 12 december 2019 zal worden behandeld. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat zich een situatie voordoet als bedoeld in artikel 7:3, aanhef en onder c, van de Awb. Verweerder heeft eisers daarom terecht niet nogmaals uitgenodigd voor de hoorzitting. In artikel 7:12, eerste lid, van de Awb is echter vermeld dat voor de motivering van het besluit speciale aandacht wordt gevraagd voor de toepassing van artikel 7:3 van Pro de Awb, in die zin dat in het geval van het horen is afgezien tevens moet worden aangegeven in het besluit op welke grond dat is geschied. Eisers hebben terecht in beroep erop gewezen dat verweerder in het bestreden besluit hier geen aandacht aan heeft besteed. Het feit dat in het bestreden besluit niet is vermeld dat door verweerder van het horen is afgezien, maakt niet dat het beroep van eisers gegrond moet worden verklaard. Eisers zijn hierdoor niet in hun belangen geschaad, omdat zij zelf op de hoogte waren van het feit dat zij hebben afgezien van hun recht om te worden gehoord. De rechtbank ziet dan ook aanleiding dit verzuim te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb.
17. Eisers stellen dat een zorgvuldige beoordeling van hun Wob-verzoeken met zich meebrengt dat een inventarisatie moet worden gemaakt van alle relevante documenten, waarna per document (of onderdeel daarvan) getoetst kan worden aan de weigeringsgronden van de Wob. Eisers voeren aan dat verweerder deze handelswijze niet heeft gevolgd en dus in strijd met de Wob heeft gehandeld.
18. De rechtbank overweegt dienaangaande dat een bestuursorgaan weliswaar een dergelijke inventarisatie kan opstellen als dienstverlening aan de burger, maar een verplichting daartoe is niet in de Wob opgenomen. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 1 februari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:248) en 27 december 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3563). De rechtbank overweegt echter ook dat behandeling van een Wob-verzoek wel met zich meebrengt dat de hoeveelheid en aard van de geweigerde documenten op heldere wijze inzichtelijk moeten worden gemaakt (zie de uitspraak van de Afdeling van 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1000). Daarnaast overweegt de rechtbank dat in beginsel per document of onderdeel daarvan moet worden gemotiveerd op welke grond openbaarmaking daarvan achterwege wordt gelaten. Als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen kan daarvan worden afgezien. Indien meer dan één weigeringsgrond van toepassing is geacht op een document dat uit verschillende onderdelen bestaat, kan deze uitzondering zich slechts voordoen indien voldoende kenbaar is van welke weigeringsgrond voor welk onderdeel wordt uitgegaan. De rechtbank verwijst in dit kader naar de uitspraak van 20 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2043).
19. De rechtbank stelt vast dat in het bestreden besluit is vermeld dat hangende bezwaar alsnog geanonimiseerde e-mails aan eisers zijn verstrekt. Bedoeld wordt de in het verweerschrift van 15 november 2019 genoemde e-mails. Verweerder heeft voor wat betreft deze e-mails aangegeven om welke documenten het gaat. Ook heeft verweerder aangaande deze e-mails voldoende duidelijk gemaakt in voornoemd verweerschrift welke weigeringsgronden van toepassing zijn. Dit is anders voor zover het de correspondentie tussen verweerders gemeente en zijn advocaat betreft, waarvan de openbaarmaking door verweerder is geweigerd. Niet is duidelijk om welke documenten het gaat (hoeveelheid en soort). Verweerder heeft verzuimd dit inzichtelijk te maken. Verder heeft verweerder ook niet voldaan aan de motiveringsverplichting, zoals de Afdeling die heeft benoemd in rechtsoverweging 19. Verweerder heeft ten aanzien van de advocaatstukken niet per document (of onderdeel daarvan) aangegeven wat de weigeringsgronden zijn. De beroepsgrond van eisers slaagt dan ook, voor zover het gaat over de stukken van de advocaat.
20. Eisers hebben onder verwijzing naar artikel 3, vierde lid, van de Wob aangevoerd dat verweerder eisers meer behulpzaam had moeten zijn bij het verduidelijken van hun drie Wob-verzoeken. Verweerder had volgens eisers niet moeten volstaan met de reactie dat het verzoek enkel een of meer vragen behelst en de Wob niet verplicht tot het beantwoorden van vragen. Verweerder had de Wob-verzoeken moeten opvatten als een verzoek om documenten met betrekking tot deze vraag/vragen, aldus eisers.
21. Verweerder heeft zich in het verweerschrift als ook ter zitting op het standpunt gesteld dat hij de Wob-verzoeken van eisers heeft opgevat als de vraag naar documenten ten aanzien van de onderwerpen van de vragen, die in deze Wob-verzoeken zijn gesteld. Volgens verweerder kan dit worden opgemaakt uit het primaire besluit.
22. De rechtbank stelt vast dat in het primaire besluit ten aanzien van het derde Wob-verzoek expliciet is vermeld dat dit verzoek zo is opgevat dat wordt verzocht om de documenten waar de vraag op ziet. Volgens de gemachtigde van verweerder ter zitting kan uit de voorhanden zijnde gedingstukken worden opgemaakt dat verweerder eisers verzoeken om informatie op grond van de Wob praktisch heeft opgepakt en dat hij voornoemde werkwijze ook heeft toegepast op het eerste en tweede Wob-verzoek. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt dit echter nergens uit. Sterker nog, naar het oordeel van de rechtbank kan uit het dossier niet worden opgemaakt hoe verweerder de Wob-verzoeken heeft opgevat en waar verweerder specifiek naar heeft gezocht, want dit staat nergens heel duidelijk vermeld. De rechtbank kan dan ook niet controleren of aan de Wob-verzoeken is voldaan. Het beroep van eisers is reeds daarom gegrond. Het bestreden besluit houdt geen stand en komt voor vernietiging in aanmerking.
23. Voor zover verweerder zich op het standpunt heeft gesteld dat hij geen stukken heeft achtergehouden en dat de door hem overgelegde stukken alle op de Wob-verzoeken betrekking hebbende stukken zijn, overweegt de rechtbank dat verweerders standpunt niet kan worden beoordeeld zolang niet duidelijk is hoe verweerder de Wob-verzoeken heeft opgevat en hoe de zoekslag naar de verzochte Wob-informatie eruit heeft gezien. De rechtbank kan dus niet over de geloofwaardigheid dat alle stukken zijn overgelegd, oordelen.
24. Ten overvloede kan de rechtbank in het kader van een zoveel mogelijk finale geschilbeslechting – mede gelet op hetgeen eisers hebben aangevoerd in beroep – met betrekking tot de stukken die voorliggen in elk geval (per Wob-verzoek) het volgende overwegen. De rechtbank zal daarbij trachten – voor zover mogelijk – de beroepsgronden van eisers te bespreken.
Het eerste Wob-verzoek (met kenmerk: WH-01-2019)
25. Bij brief van 3 juni 2019 hebben eisers verzocht hen mede te delen wie binnen verweerders college verantwoordelijk was voor het besluit om de gronden over te laten dragen door de notaris op 29 december 2017 en of deze zaak op de agenda van het collegeoverleg heeft gestaan en is besproken.
26. De rechtbank stelt vast dat verweerder in het kader van het Wob-verzoek bij het primaire besluit een geanonimiseerd volmachtsbesluit heeft verstrekt met een beroep op het bepaalde in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob (bescherming persoonlijke levenssfeer). De naam van de ambtenaar, zijnde het betreffende clusterhoofd, die hiertoe gemandateerd is en namens verweerder de door de gemeente Sittard-Geleen aan de notaris verstrekte volmacht mag verstrekken, is weggelakt.
27. Eisers hebben aangevoerd dat de betreffende ambtenaar geen beroep kan doen op bescherming van zijn persoonlijke levenssfeer, maar ter zitting hebben eisers deze beroepsgrond ten aanzien van de volmacht ingetrokken. Eisers nemen genoegen met verweerders aanbod op zitting dat een niet geanonimiseerde versie van de volmacht aan hen wordt verstrekt. De beroepsgrond behoeft dan ook verder geen bespreking meer.
28. Eisers hebben verder aangevoerd dat verweerders standpunt dat er geen managementrapportages beschikbaar zijn van de betreffende ambtenaar, die de volmacht heeft verstrekt, ongeloofwaardig is, nu die ambtenaar op grond van artikel 11 van Pro de Mandaat-, volmacht- en machtigingsbesluit van de gemeente Sittard-Geleen 2013-11 verplicht is om middels managementrapportages verantwoording af te leggen en het volgens eisers ook voor de hand ligt dat hij dit ook heeft gedaan.
29. Onder verwijzing naar de hiervoor opgenomen rechtsoverweging 23, overweegt de rechtbank dat de geloofwaardigheid of de managementrapportages er zijn, zoals eisers stellen, thans niet kan worden beoordeeld nu niet duidelijk is wat verweerder heeft gedaan naar aanleiding van eisers Wob-verzoeken.
Het tweede Wob-verzoek (met kenmerk: WH-02-2019)
30. Bij brief van 3 juni 2019 hebben eisers verzocht om hen mede te delen wie namens de gemeente Sittard-Geleen de notaris heeft aangestuurd als opdrachtgever. Eisers hebben verzocht om een kopie van het document waaruit dit blijkt. Voorts wordt verzocht om inlichtingen over het feit of namens de gemeente Sittard-Geleen overleg is geweest met mr. J.D.E. van den Heuvel (advocaat van verweerders gemeente) over de levering en het royement, wanneer en door wie dit met de advocaat is afgestemd c.q. wanneer en door wie hij is geïnformeerd en of hij heeft ingestemd met de concept-stukken, die voorafgingen aan de levering van 29 december 2017.
31. De rechtbank stelt vast dat verweerder hangende bezwaar een aantal e-mails heeft overgelegd (zie het verweerschrift van 15 november 2019 onder a tot en met p, onder nummer 5.4.4). Deze e-mails zijn geanonimiseerd vanwege het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. In het bijzonder voor wat betreft de namen van de gemeentelijke ambtenaren, die niet vanwege hun functie in de openbaarheid treden. In de e-mail van 16 mei 2017 aan de notaris is tevens de eerste alinea weggelakt, omdat deze op een andere gemeentelijke kwestie betrekking had, terwijl in de e-mail van 19 mei 2017 van de notaris het voorgestelde honorarium is weggelakt, omdat dit volgens verweerder bedrijfsvertrouwelijke informatie betreft, zoals bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob. Voorts is in een e-mail aan de notaris van 21 december 2017 ook de eerste alinea weggelakt, omdat deze op een andere gemeentelijke kwestie zag en zijn eveneens een tweetal persoonlijke mededelingen van de ambtenaar op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob niet openbaar gemaakt. Verder hebben twee e-mails van 3 november 2017 en 7 december 2017 tussen de notaris en de gemeente Sittard-Geleen volgens verweerder betrekking op advies voor intern beraad met daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 11 van Pro de Wob en zijn deze e-mails daarom niet door verweerder aan eisers verstrekt. Verweerder heeft voorts aangegeven dat de notaris zich ten aanzien van deze twee e-mails ook verzet tegen openbaarmaking, omdat het vertrouwelijke informatie betreft tussen haar en verweerders gemeente als opdrachtgever. Hetzelfde geldt volgens verweerder ook voor twee e-mails van 19 juli 2017 en 14 september 2017, die naar de mening van verweerder voor intern beraad bevattende persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 11 van Pro de Wob betreffen. Verweerder heeft ook deze e-mails niet aan eisers verstrekt. Verweerder heeft voorts de correspondentie tussen de gemeente Sittard-Geleen en zijn advocaat niet aan eisers verstrekt op grond van artikel 11 van Pro de Wob. Volgens verweerder zijn deze documenten opgesteld door de advocaat met het oog op belangenbehartiging en hebben deze stukken naar hun aard een vertrouwelijk karakter. Verweerder heeft verder verwezen naar uitspraken van de Afdeling van 14 mei 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1708) en 18 april 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1258), waarin onder meer is overwogen dat adviezen van een advocaat over mogelijke procedures en de daarin te nemen standpunten en te volgen tactieken naar hun aard zijn bestemd voor intern beraad. Ook bevatten deze adviezen persoonlijke beleidsopvattingen, zodat ook hierom deze adviezen niet behoeven te worden verstrekt.
32. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennisgenomen van de door verweerder overgelegde e-mails, die geanonimiseerd aan eisers zijn verstrekt, en de ongelakte versies van diezelfde e-mails. Ook heeft de rechtbank kennisgenomen van de e-mails van 3 november 2017, 7 december 2017, 19 juli 2017 en 14 september 2017, die door verweerder aan eisers zijn geweigerd.
33. In hetgeen eisers hebben aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding voor twijfel dat de niet openbaar gemaakte informatie in de e-mails genoemd in het verweerschrift van 15 november 2019 onder a tot en met p (onder nummer 5.4.4) geen betrekking hebben op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. De rechtbank merkt in dit verband nog op dat namen van medewerkers die niet uit hoofde van hun functie in het openbaar optreden, zoals in het onderhavige geval de ambtenaren van de gemeente Sittard-Geleen, in beginsel niet voor openbaarmaking in aanmerking komen (zie in dit verband de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:321).
34. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat in het onderhavige geval een zwaarder gewicht moet worden toegekend aan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken personen dan aan het belang van openbaarheid. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid tot deze belangenafweging heeft kunnen komen. Daarbij acht de rechtbank met name van belang dat niet is gebleken van enig belang bij het openbaar maken van de namen van de betreffende ambtenaren die niet vanwege hun functie in de openbaarheid treden. Voor wat betreft de notaris is de rechtbank van oordeel dat zij erop moet kunnen vertrouwen dat privacygevoelige informatie (zoals haar naam) opgenomen in documenten van de overheid niet zonder meer voor een ieder openbaar wordt gemaakt.
35. Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat verweerder ten onrechte de e-mails van 3 november 2017 en 7 december 2017 tussen de gemeente Sittard-Geleen en de notaris heeft aangemerkt als stukken voor intern beraad als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob. Eisers hebben in dit verband betoogd dat stukken van externe derden ingevolge jurisprudentie van de Afdeling enkel onder intern beraad vallen als de externe derde geen ander belang heeft dan aan het bestuursorgaan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven over een bestuurlijke aangelegenheid. Volgens eisers dient een notaris zijn ambt in onafhankelijkheid uitoefenen en de belangen van alle bij de rechtshandeling betrokken partijen op onpartijdige wijze en met de grootst mogelijke zorgvuldigheid behartigen. Het stond de notaris dan ook niet vrij om enkel de belangen van de gemeente Sittard-Geleen te dienen. Hierdoor kunnen de e-mails volgens eisers niet als stukken voor intern beraad worden aangemerkt en moet per zelfstandig onderdeel worden beoordeeld of daarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen. Volgens eisers is niet gebleken dat verweerder dan wel de commissie voor de bezwaarschriften een en ander heeft beoordeeld.
36. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van Pro de Wob (zie Kamerstukken 11 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13) volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Met de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde beperking ten aanzien van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad heeft de wetgever beoogd “dat ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of -uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota’s te schrijven etc. Zij moeten […] in alle openhartigheid onderling functioneel kunnen communiceren.” (zie Kamerstukken II 1987/88, 19 859, nr. 6, blz. 13). Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten (zie de uitspraak van de Afdeling van 27 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3975).
Artikel 11 van Pro de Wob biedt daarmee de basis om documenten voor intern beraad die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten te weigeren. Feitelijke gegevens zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen derhalve niet krachtens artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd. Feitelijke gegevens kunnen wel zodanig met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op dit artikel worden geweigerd.
37. Van belang is dat de Afdeling in de uitspraak van 31 januari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:314) haar rechtspraak over artikel 11 van Pro de Wob heeft gepreciseerd. De Afdeling heeft overwogen dat een bestuursorgaan per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, zoals alinea’s, te bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. In geval van verwevenheid mag in beginsel het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 11 van Pro de Wob. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen. Voor zover in documenten voor intern beraad sprake is van feitelijke gegevens waarvan verstrekking niet vanwege verwevenheid kan worden geweigerd, geldt voorts het volgende. Indien die feitelijke gegevens uitsluitend bestaan uit informatie die uit anderen hoofde reeds openbaar is, hoeven deze gegevens niet te worden verstrekt. Op informatie die reeds van overheidswege openbaar is gemaakt is de Wob niet van toepassing (zie de uitspraken van de Afdeling van 27 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3563, en van 20 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO1165).
38. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb ook kennisgenomen van de e-mails van 3 november 2017 en 7 december 2017, die door verweerder zijn geweigerd. De rechtbank stelt vast dat de e-mail van 3 november 2017 van de notaris is en gericht is aan een ambtenaar van verweerder. Deze e-mail bevat één zin. De rechtbank is van oordeel dat deze zin een persoonlijke beleidsopvatting bevat. Voor wat betreft de e-mail van 7 december 2017 stelt de rechtbank vast dat deze e-mail afkomstig is van een ambtenaar van verweerders gemeente en gericht is aan de notaris. Deze mail bestaat uit één alinea, waarin een advies van de advocaat van verweerders gemeente over de kosten van de notaris wordt doorgespeeld aan deze notaris. Ook deze mail heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht onder de reikwijdte van artikel 11 van Pro de Wob laten vallen. Verweerder heeft dan ook op goede gronden geweigerd beide e-mails aan eisers te verstrekken. Anders dan eisers is de rechtbank van oordeel dat verweerder – in navolging van het advies van de bezwaarcommissie – de betreffende e-mails heeft getoetst aan artikel 11 van Pro de Wob, nu deze bezwaarschriftencommissie kennis heeft genomen van deze stukken.
39. In het bestreden besluit is ook nog verwezen naar artikel 22 van Pro de Wet op het notarisambt. Ter zitting is toegelicht (en in het verweerschrift is dit ook nog eens duidelijk gemaakt) dat artikel 22 van Pro de Wet op het notarisambt in het kader van de weging inzake de weigering van het openbaarmaking van de e-mails van 3 november 2017 en 7 december 2017 op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob is meegenomen. Nu uit hetgeen hiervoor is overwogen blijkt dat verweerder deze e-mails ook op andere gronden heeft geweigerd en dat dit ook terecht is geweest, komt de rechtbank niet toe aan een verdere bespreking van de weigeringsgrond, zoals bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob en het daarmee samenhangende artikel 22 van Pro de Wet op het notarisambt.
40. De rechtbank merkt voort nog op dat eisers geen beroepsgronden naar voren hebben gebracht met betrekking tot de niet aan hen verstrekte e-mails van 19 juli 2017 en 14 september 2017. Het niet verstrekken van deze e-mails op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob behoeft daarom geen bespreking.
41. Eisers hebben voorts gesteld dat er sprake is van vooringenomenheid en onzorgvuldige voorbereiding van het bestreden besluit, nu de correspondentie tussen de gemeente Sittard-Geleen en de advocaat van die gemeente niet aan de bezwarencommissie ter kennis is gesteld en deze commissie toch heeft geoordeeld dat de correspondentie persoonlijke beleidsopvattingen betreffen voor intern beraad. Daarnaast hebben eisers gesteld dat deze correspondentie ook feitelijke gegevens kunnen bevatten, die wel openbaar kunnen worden gemaakt. Verder hebben eisers aangevoerd dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat openbaarmaking van de correspondentie geweigerd kan worden op grond van de geheimhoudingsplicht in de Advocatenwet.
42. De rechtbank heeft geen kennis kunnen nemen van de correspondentie tussen verweerders gemeente en de advocaat waarvan openbaarmaking is geweigerd, omdat verweerder deze niet heeft ingestuurd. Daarom kan de rechtbank niet per document (of passage) beoordelen of het algemeen belang bij openbaarmaking opweegt tegen de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad. Ook kan de rechtbank niet controleren of de feitelijke gegevens in deze documenten nauw met de persoonlijke beleidsopvattingen zijn verweven. De rechtbank stelt verder vast dat – zoals reeds hiervoor in rechtsoverweging 19 is overwogen – dat verweerder ook geen inzicht heeft gegeven in de hoeveelheid en de aard van de documenten van de advocaat waarvan hij openbaarmaking heeft geweigerd. Voor zover eisers hebben aangevoerd dat er andere documenten onder verweerder berusten waaruit de betrokkenheid van de advocaat blijkt, overweegt de rechtbank dat – gelet op de gegrondverklaring van het beroep vanwege de onduidelijkheid hoe verweerder de Wob-verzoeken heeft opgevat en hoe de zoekslag is geweest – niet over de geloofwaardigheid dat alle stukken zijn overgelegd, kan worden geoordeeld. De beroepsgrond van eisers slaagt.
Het derde Wob-verzoek (met kenmerk: WH-03-2019)
43. Bij brief van 3 juni 2019 hebben eisers verzocht hen mede te delen wie voor 29 december 2017 wetenschap had van de voorbereide overdracht van gronden Vijverbos B.V. aan de gemeente Sittard-Geleen en het royement van de hypotheken.
44. Eisers hebben met betrekking tot dit derde Wob-verzoek als enige beroepsgrond naar voren gebracht dat verweerder zijn plicht, zoals bedoeld in artikel 3, vierde lid, van de Wob, heeft verzuimd om eisers behulpzaam te zijn bij het verduidelijken van het Wob-verzoek.
45. De rechtbank stelt vast dat verweerder ten aanzien van het derde Wob-verzoek wel duidelijk heeft aangegeven hoe hij het Wob-verzoek heeft opgevat, nu dit expliciet in het primaire besluit staat vermeld. De rechtbank stelt voorts vast dat vervolgens niet blijkt hoe verweerder daaraan uitvoering heeft gegeven, omdat enkel door verweerder in het primaire besluit wordt verwezen naar het niet verkrijgen van toestemming van de notaris voor het verstrekken van informatie aan eisers onder verwijzing naar artikel 22 van Pro de Wet op het notarisambt. De rechtbank kan daaruit niet opmaken of verweerder ook een zoekslag heeft gebaseerd op de reikwijdte van het derde Wob-verzoek. De beroepsgrond van eisers treft dan ook doel.
De conclusie
46. Gelet op het voorgaande is het bestreden besluit in strijd genomen met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Het beroep van eisers is daarom gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit.
47. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten, zelf in de zaak te voorzien of een tussenuitspraak te wijzen. In dit geval heeft verweerder de beslissing op bezwaar op een aantal punten nog onvoldoende gemotiveerd.
Ook is het niet ondenkbaar dat verweerder nadere stukken zal vinden en deze stukken inhoudelijk moet beoordelen op grond van de Wob. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van acht weken.
48. Omdat het beroep gegrond is, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
49. Eisers hebben in beroep verzocht om een proceskostenvergoeding, maar zij hebben geen proceskostenformulier ingevuld. Voorts is niet gebleken dat zij zijn bijgestaan door een beroepsmatige rechtsbijstandverlener. Er is daarom geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,00 aan eisers te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Leijten, rechter, in aanwezigheid van mr. D.H.J. Laeven, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 juni 2021.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 juni 2021.
De griffier is buiten staat deze uitspraak mee te ondertekenen.
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 1 juni 2021
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.