Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Maastricht
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 20/524
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 februari 2021 in de zaak tussen
[ Naam 1] , te [woonplaats] , eiseres
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Sittard-Geleen, verweerder
(gemachtigde: mr. S. Fraats).
Procesverloop
Bij besluit van 16 augustus 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd eiseres een omgevingsvergunning te verlenen voor de exploitatie van het bedrijf Beter Horen in het pand Tunnelstraat 95 te Sittard. Eiseres heeft daartegen bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 14 januari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 november 2020. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar echtgenoot [naam 2] en [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Eiseres is eigenaar van het pand aan de Tunnelstraat 93-95 te Sittard. Sedert 2012 is op de begane grond van het pand (Tunnelstraat 95) een filiaal van Beter Horen gevestigd. Eiseres heeft het pand in het jaar 2017 in verhuurde staat gekocht. Het gebruik als filiaal van Beter Horen is in strijd met de ingevolge planregel 7 van het bestemmingsplan Limbrichterveld/Hoogveld (bestemmingsplan) op het perceel aan de Tunnelstraat 95 rustende bestemming "Horeca categorie II". Eiseres heeft verweerder op 8 juli 2019 ter legalisatie van dit gebruik een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) gevraagd.
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder de omgevingsvergunning geweigerd. Eiseres heeft daartegen bezwaar gemaakt. Op 7 januari 2020 heeft de commissie voor bezwaarschriften van de gemeente Sittard-Geleen (bezwaarcommissie) verweerder geadviseerd over de op het bezwaar te nemen beslissing. Verweerder heeft met overneming van dit advies het bezwaar ongegrond verklaard. Volgens verweerder vallen de activiteiten van Beter Horen onder detailhandel. Gelet op het gemeentelijke beleid inzake vestiging van detailhandel wenst verweerder geen medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan.
3. Eiseres kan zich daarmee niet verenigen. Eiseres betwist niet dat de activiteiten van Beter Horen in strijd zijn met de vigerende horecabestemming maar is van mening dat de activiteiten vallen onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan dan wel met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2°, van de Wabo in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) gelegaliseerd kunnen worden.
Is het overgangsrecht van het bestemmingsplan van toepassing?
4. Eiseres voert aan dat de activiteiten van Beter Horen als "maatschappelijke voorziening" kunnen worden aangemerkt en als zodanig op grond van het overgangsrecht kunnen worden voortgezet. Eiseres verwijst naar het bestreden besluit en het verweerschrift waarin verweerder het standpunt inneemt dat de activiteiten, indien ze als maatschappelijke voorziening kunnen worden gekwalificeerd, op grond van het overgangsrecht zijn toegestaan.
4.1.
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit, in navolging van de bezwaarcommissie, op het standpunt gesteld dat het gebruik als maatschappelijke voorziening mag worden voortgezet, nu op 15 april 2008 een "ontheffing van het bestemmingsplan ex artikel 3.23 Wro" is verleend voor een maatschappelijke voorziening (een praktijk en onderzoeksbureau voor orthopedagogiek). In het verweerschrift heeft verweerder gesteld dat wanneer de activiteiten van Beter Horen kunnen worden gekwalificeerd als maatschappelijke voorziening, het overgangsrecht van het bestemmingsplan van toepassing is. De activiteiten zijn volgens verweerder niet als maatschappelijke voorziening, maar als detailhandel aan te merken, zodat het overgangsrecht niet van toepassing is. Verweerder verwijst in dit verband naar de begrippen "maatschappelijke voorziening" en "detailhandel" in het bestemmingsplan.
4.2.
Op grond van planvoorschrift 1.33 van het bestemmingsplan mag het gebruik van gronden en bouwwerken, dat bestaat op het tijdstip waarop het plan van kracht wordt en dat afwijkt van het plan, worden voortgezet en/of veranderd, mits het veranderde gebruik naar de aard en omvang niet in meerdere mate afwijkt van het plan.
4.3.
De rechtbank stelt vast dat het bestemmingsplan is vastgesteld op 24 april 2008. Kort daarvoor, op 7 april 2008, heeft verweerder met toepassing van artikel 19, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, vrijstelling verleend van het toen nog geldende bestemmingsplan "Limbrichterveld" voor vestiging van een praktijk en onderzoeksbureau voor orthopedagogiek, IE Quest, aan de Tunnelstraat 93-95. IE Quest hield zich bezig met diagnostisering, advies en begeleiding van kinderen en wetenschappelijk onderzoek rondom hoogbegaafdheid. Beter Horen B.V. ontplooit blijkens het Handelsregister de volgende activiteiten: Detailhandel via overige distributievormen, Winkels in medische en orthopedische artikelen en Groothandel in medische en tandheelkundige instrumenten, verpleeg- en orthopedische artikelen en laboratoriumbenodigdheden. Voor de overgangsrechtelijke bescherming van de activiteiten van Beter Horen is volgens de rechtbank vereist dat de activiteiten van Beter Horen, ongeacht of zij binnen het begrip of de bestemming "maatschappelijke voorzieningen" van het bestemmingsplan zouden passen, kunnen worden beschouwd als een voortzetting of verandering van de activiteiten van IE Quest op het tijdstip van het van kracht worden van het bestemmingsplan. Naar het oordeel van de rechtbank is hieraan niet voldaan. Niet in geschil is dat de activiteiten van Beter Horen aan de Tunnelstraat 95 onder meer bestaan uit het exploiteren van een winkel in medische en orthopedische artikelen. Deze activiteiten kwalificeren daarom als detailhandel. Detailhandel wijkt naar de aard en omvang in meerdere mate af van het gebruik als praktijk en onderzoeksbureau voor orthopedagogiek. Naar het oordeel van de rechtbank vallen de activiteiten van Beter Horen daarom niet onder het overgangsrecht.
5. Verweerder heeft de aanvraag, nu de daarin genoemde activiteiten in strijd zijn met het bestemmingsplan, terecht mede opgevat als een verzoek om omgevingsvergunning te verlenen voor een met het bestemmingsplan strijdig gebruik met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2°, van de Wabo.
Heeft verweerder terecht geweigerd om af te wijken van het bestemmingsplan?
6. Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2°, van de Wabo bepaalt dat de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Ten aanzien van de beoordeling of sprake is van een goede ruimtelijke ordening heeft verweerder beleidsruimte. Dit betekent dat dient te worden gerespecteerd dat verweerder in beginsel over een zekere mate van vrijheid beschikt om naar eigen inzicht en goeddunken uitvoering te geven aan de invulling daarvan. De door de rechter uit te voeren toetsing zal zich om die reden in dit geval dienen te beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid het bestreden besluit heeft kunnen nemen en toereikend heeft gemotiveerd dat geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening.
6.1.
Verweerder heeft de omgevingsvergunning geweigerd en daarbij verwezen naar zijn beleid inzake vestiging van detailhandel zoals vastgelegd in de op 14 december 2017 vastgestelde “Structuurvisie Ruimtelijke Economie Zuid-Limburg (STREZL).
6.2.
Volgens eiseres valt Beter Horen niet onder de winkelbranches welke zijn vermeld op pagina 71 van de STREZL en is de STREZL daarom niet van toepassing op Beter Horen.
6.2.1.
De rechtbank stelt vast dat op pagina 71 van de STREZL een aantal branches vermeld staat waarop de STREZL van toepassing wordt verklaard. In die lijst staat ook "Overige detailhandel non food". Naar het oordeel van de rechtbank vallen de activiteiten van Beter Horen onder deze categorie en is de STREZL daarom van toepassing op de activiteiten van Beter Horen.
6.3.
Voor zover de STREZL van toepassing is, voert eiseres aan dat volgens de STREZL buiten de concentratie- en balansgebieden bepaalde vormen van detailhandel wel en andere vormen van detailhandel niet mogelijk zijn. Er geldt op grond van de STREZL buiten die gebieden geen absoluut verbod op detailhandel. Waarom een winkel in gehoorapparaten niet buiten die gebieden mogelijk is, wordt volgens eiseres niet gemotiveerd. De STREZL bevat geen duidelijke criteria hiervoor. Volgens eiseres is dit in strijd met de Richtlijn 2006/123/EG (Dienstenrichtlijn).
6.3.1.
Verweerder heeft, onder verwijzing naar de uitspaak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland West-Brabant van 14 januari 2020, ECLI:NL:RBZWB:2020:161, gesteld dat de Dienstenrichtlijn in dit geval niet van toepassing is.
6.3.2.
De rechtbank verwijst naar aanleiding van de beroepsgrond over de beweerdelijke strijdigheid van de STREZL met de Dienstenrichtlijn naar overweging 9 van de Dienstenrichtlijn. Deze luidt:
"Deze richtlijn is alleen van toepassing op eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit. Deze richtlijn is derhalve niet van toepassing op eisen zoals verkeersregels, regels betreffende de ontwikkeling of het gebruik van land, voorschriften inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw, en evenmin op administratieve sancties wegens het niet naleven van dergelijke voorschriften die de dienstenactiviteit niet specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar die de dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht dienen te nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen."
Het perceel Tunnelstraat 95 bevindt zich buiten het in de STREZL als hoofdstructuur (concentratie- en balansgebied) aangeduide gebied. Het gebied buiten de hoofdstructuur betreft transitiegebied: overig (winkel)gebied/locatie waar de voorraad mogelijk wordt onttrokken (zie STREZL p. 21). Bij het faciliteren van nieuwe voorraad moet sprake zijn van de aanpak van bestaande leegstand en het schrappen van bestaande winkels die niet kansrijk zijn. Toevoeging van aanbod is alleen wenselijk, wanneer deze leidt tot versterking van de hoofdstructuur, of een kwalitatieve verbetering, die de vitaliteit van gewenste winkelconcentraties niet aantast en daarnaast netto geen uitbreiding van de winkelmeters betekent. De STREZL stelt volgens de rechtbank geen beperkingen aan de branches, assortimenten of metrages die in een transitiegebied kunnen worden gevestigd en regelt ook anderszins niet specifiek de toegang tot en de uitoefening van een detailhandelsactiviteit of een bijzondere categorie van detailhandel. Dat betekent naar het oordeel van de rechtbank dat de STREZL wat betreft het vestigingsbeleid voor detailhandel niet onder de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn valt en er geen aanleiding bestaat om dit beleid vanwege de Dienstenrichtlijn buiten toepassing te laten. De rechtbank verwijst in dit verband naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 22 september 2020, ECLI:EU:C:2020:743, de punten 40 tot en met 42, waarin dit Hof zich heeft uitgesproken over de betekenis van overweging 9 van de Dienstenrichtlijn.
6.4.
Eiseres betwist dat detailhandel op het perceel Tunnelstraat 95 is strijd is met de STREZL. De STREZL bevat volgens eiseres geen beleidsregels waaruit kan worden opgemaakt dat detailhandel aan de Tunnelstraat 95 onwenselijk is. Een dergelijke beleidsregel wordt in elk geval niet concreet benoemd.
6.4.1.
Uit 6.3.2. blijkt dat volgens de STREZL vestiging van detailhandel op het perceel Tunnelstraat 95 (transitiegebied) slechts onder voorwaarden mogelijk is. De vestiging van Beter Horen voldoet niet hieraan, nu het aantal meters winkelruimte hierdoor toeneemt. Verweerder stelt dat met het toestaan van winkels op locaties buiten het balans- en concentratiegebied hetgeen wat met het vastgestelde beleid is beoogd, namelijk een sterke binnenstad met een goed ondernemersklimaat met het doel om leegstand te voorkomen, teniet zou worden gedaan. De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat vestiging van detailhandel op het perceel aan de Tunnelstraat 95 in strijd is met de STREZL.
6.5.
Eiseres heeft, voor het geval het in de STREZL vastgelegde beleid niet in strijd is met de Dienstenrichtlijn, aangevoerd dat dit beleid, gelet op de omstandigheden van het geval, op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) buiten toepassing had moeten worden gelaten en de vergunning verleend had moeten worden. Eiseres heeft daarbij onder meer gewezen op eerdere plannen om de horecabestemming te wijzigen naar een maatschappelijke bestemming, op het tegenover het perceel gelegen winkelcentrum en op de mogelijkheid van het verlenen van een tijdelijke vergunning.
6.5.1.
Volgens verweerder zijn er geen bijzondere omstandigheden om van het gemeentelijk beleid af te wijken. Eiseres heeft het pand aangekocht wetende dat het pand niet in overeenstemming met het bestemmingsplan werd gebruikt. Tevens is haar van tevoren duidelijk gemaakt dat het college niet zou meewerken aan een verzoek om dit gebruik te legaliseren. Toch heeft eiseres het pand aangekocht. Verweerder heeft dit meegenomen in de afweging of in dit geval van het beleid moest worden afgeweken.
6.5.2.
Op grond van artikel 4:84 van de Awb handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Beter Horen is al geruime tijd gevestigd aan de Tunnelstraat 95. Het betreft maar een kleine winkel (kleiner dan 100 m²). Naast Tunnelstraat 95 bevinden zich een perceel met een detailhandelsbestemming (verfwinkel) en enkele percelen met niet-woonbestemmingen. Aan de overkant bevindt zich het winkelcentrum Limbrichterveld, een balansgebied als bedoeld in de STREZL. Gelet op de voormelde ligging en omstandigheden acht de rechtbank het niet onaannemelijk dat de activiteiten van Beter Horen een positieve bijdrage leveren aan het winkelklimaat in de buurt. In dit verband en nu Beter Horen al geruime tijd aan de Tunnelstraat 95 is gevestigd en in dit pand ook al eerder andere bedrijfsactiviteiten dan horeca-activiteiten hebben plaats gevonden, is de rechtbank van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft onderzocht of niet op zijn minst tijdelijk, voor de duur dat Beter Horen het pand nog huurt, en desnoods uitsluitend aan eiseres en Beter Horen, een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan zou kunnen worden verleend. Gelet op voormelde omstandigheden en nu verweerder voormelde mogelijkheden onvoldoende heeft onderzocht, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gemotiveerd waarom niet van het in de STREZL geformuleerde beleid is afgeweken en geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Het bestreden besluit is daarom genomen in strijd met artikel 7:12 van de Awb.
7. Vanwege voormeld motiveringsgebrek is het beroep gegrond en kan het bestreden besluit niet in stand blijven. Verweerder zal een nieuw besluit op het bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
9. Niet gebleken is van door eiseres gemaakte, voor vergoeding in aanmerking komende, proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H Seerden, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.G.P.M. Zweipfenning, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 februari 2021.
De griffier is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 26 februari 2021
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.