Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 20/139
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 februari 2021 in de zaak tussen
[naam eiser] , te [woonplaats] , eiser,
(gemachtigde: mr. drs. P.A.M. van Hoef)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Venlo, verweerder
(gemachtigde: J.M.G. Vincken).
Als derde-partij neemt aan het geding deel:
Stichting Islamitisch Centrum Venlo, te Venlo, vergunninghouder.
Stichting Islamitisch Centrum Venlo, te Venlo, vergunninghouder.
Procesverloop
Met het besluit van 2 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend aan de vergunninghouder voor het gebruiken van een gebouw voor een maatschappelijke functie met logies aan [adres]
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 januari 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De vergunninghouder is vertegenwoordigd door [naam 1] en [naam 2]
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Vergunninghouder heeft een omgevingsvergunning gevraagd voor het exploiteren van een jeugdverblijf waar naschoolse opvang wordt geboden met overnachting voor maximaal 23 meisjes in de leeftijd 12 tot 18 jaar, met drie begeleiders. Verweerder heeft bij het bestreden besluit, met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure (hierna: uov) van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), de gevraagde omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo)) en met het oog op de brandveiligheid (artikel 2.1, eerste lid, onder d, van de Wabo). Het plan is in strijd met de bestemming ‘Maatschappelijk’ met de functieaanduiding ‘gezondheidszorg’ die voor het perceel geldt ingevolge het bestemmingsplan “Stadsdeel Blerick”, vastgesteld op 25 september 2013 (hierna: bestemmingsplan), omdat het gebruik niet kan worden gezien als gezondheidszorg. Eiser woont op ongeveer 100 meter afstand van het plan en is van mening dat een ‘internaat’ voor meisjes van alleen Turkse afkomst niet bijdraagt aan de sociale opbouw van de wijk.
Ontvankelijkheid (belanghebbende)
2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiser geen belanghebbende is bij het bestreden besluit, omdat het plan op meer dan 100 meter is gelegen van eisers woonperceel, het een gebruikswijziging van een bestaand gebouw betreft en de ruimtelijke uitstraling van het toegestane gebruik beperkt is.
3. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
3.1.
Uitsluitend belanghebbenden kunnen op grond van artikel 8:1 van Pro de Awb tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende.
3.2.
Het uitgangspunt bij de beantwoording van de vraag of iemand belanghebbende is bij een besluit, is dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit – zoals een bestemmingsplan of een vergunning – toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (onder andere geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706).
3.3.
De afstand van eisers perceel tot het perceel waarop het plan is gesitueerd, bedraagt ruim 100 meter. Mede gelet op de tussenliggende bebouwing en het beperkte zicht dat eiser vanuit zijn woning en woonperceel heeft op het gebouw waarin en het perceel waarop de gebruikswijziging plaatsvindt, levert deze afstand in beginsel onvoldoende belang op om (op grond van het zicht- en nabijheidscriterium) als belanghebbende te worden aangemerkt. Daarbij is ook van belang dat het enkel om een gebruikswijziging gaat zonder relevante visuele gevolgen. De rechtbank oordeelt echter dat niet op voorhand kan worden uitgesloten dat het project voor het overige gevolgen van enige betekenis heeft voor eiser, bijvoorbeeld ten aanzien van het aspect parkeren. Gelet hierop merkt de rechtbank eiser aan als belanghebbende bij het bestreden besluit.
Nadere gronden
4. Bij brief van 14 januari 2021, ingekomen 15 januari 2021, heeft eiser aanvullende beroepsgronden ingediend. Gelet op de aard en inhoud van deze gronden, alsmede omdat deze gronden ter zitting zijn besproken, is de rechtbank van oordeel dat het niet in strijd is met de goede procesorde om deze gronden mee te nemen in de beoordeling van het bestreden besluit. Dit betekent dat de nadere gronden in deze uitspraak behandeld zullen worden.
Toepassing afdeling 3.4 Awb
5. De rechtbank ziet zich gesteld voor de ambtshalve te beantwoorden vraag of eiser eerst bezwaar had moeten maken, alvorens hij beroep kon instellen. Hiertoe overweegt de rechtbank als volgt. Het bestreden besluit is gebaseerd op artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º van de Wabo in samenhang met artikel 4, onderdeel 9 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. In dat geval is de reguliere voorbereidingsprocedure van paragraaf 3.2 van de Wabo toepassing (zie artikel 3.7 en 3.10 van de Wabo), waarbij een primair besluit genomen wordt waartegen eerst bezwaar gemaakt dient te worden alvorens beroep kan worden ingesteld (artikel 7:1 van Pro de Awb). Verweerder heeft echter de omgevingsvergunning voorbereid met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure van paragraaf 3.3 van de Wabo en dus met de uov zoals opgenomen in afdeling 3.4 van de Awb, waarna rechtstreeks beroep zonder voorafgaand bezwaar openstaat. Verweerder heeft niet met toepassing van artikel 3.10, eerste lid, van de Awb, een besluit tot toepassing van afdeling 3.4 van de Awb genomen. Het voorgaande betekent dat verweerder ten onrechte de uov heeft toegepast. Dit heeft echter niet tot gevolg dat eiser bezwaar diende te maken voordat hij beroep kon instellen. Hiertoe verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3578, waarin is overwogen dat het feitelijk voorbereiden van een besluit met toepassing van de uov hoe dan ook betekent dat rechtstreeks beroep bij de rechtbank openstaat. De vraag of genoemde voorbereidingsprocedure al dan niet terecht is gevolgd, is blijkens de uitspraak van de Afdeling van onder meer 21 juni 2006, ECLI:NL:RVS:BL2322, gelet op de redactie van artikel 7:1, eerste lid, van de Awb in dat verband niet relevant.
Informatie plan
6. Eiser stelt dat vergunninghouder onvoldoende informatie heeft gegeven over het plan, waardoor te weinig is gedaan om draagvlak in de buurt te creëren.
7. De rechtbank stelt vast dat vergunninghouder op juiste wijze de aanvraag heeft ingediend met de benodigde gegevens. Dit is door partijen ook niet betwist. Evenmin is betwist dat de ontvangst van de aanvraag openbaar is gepubliceerd en de ontwerp omgevingsvergunning bekendgemaakt is en ter inzage heeft gelegen. Hoewel, zoals hiervoor onder 5 is overwogen, niet de juiste wettelijke voorbereidingsprocedure is gevolgd, betekent dat niet dat aan omwonenden en andere belanghebbenden mogelijkheden zijn onthouden om hun mening te geven over de aanvraag. De uov wordt zelfs juist als een met veel waarborgen omklede procedure gezien (die normaal gesproken voor ‘grotere afwijkingen’ van het bestemmingsplan wordt gevolgd) en verweerder heeft ter zitting ook aangegeven juist omdat veel zienswijzen werden verwacht, de uitgebreide voorbereidingsprocedure te hebben gevolgd. Het informeren van de buurt door vergunninghouder is geen vereiste in de gevolgde procedure en evenmin in de reguliere voorbereidingsprocedure. Desondanks heeft vergunninghouder informatieavonden gehouden en zijn er diverse overleggen geweest tussen vergunninghouder, een vertegenwoordiging vanuit de wijk (via de methode Buurt Bestuurt), een onderwijsstichting (Kerobei) en verweerder. De beroepsgrond slaagt niet.
Horeca
8. Eiser stelt dat de hoofdactiviteit van verblijf van de kinderen bestaat uit “horeca”, namelijk twee maal per dag eten en overnachting, wat niet klopt met het beoogde gebruik “maatschappelijk met logies” en niet gelijk is aan de ruimtelijke effecten van het rechtstreeks toegestane gebruik “gezondheidszorg”.
9. Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat in de omgevingsvergunning duidelijk omschreven is wat de activiteiten zijn en dat dit niets met horeca te maken heeft, maar wel met de maatschappelijke functie. Het jeugdverblijf past goed in het gebouw en is beter dan een leegstaand gebouw, zodat verweerder gelet op alle betrokken belangen van zijn bevoegdheid gebruik heeft mogen maken om van het bestemmingsplan af te wijken, aldus verweerder.
10. De rechtbank overweegt als volgt.
10.1.
De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 3°, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan is een bevoegdheid van het bevoegde bestuursorgaan (verweerder in dit geval), waarbij het bestuursorgaan beleidsruimte heeft. De rechter toetst met name of het bestuursorgaan in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. De rechter moet daarbij beoordelen of verweerder toereikend heeft gemotiveerd dat afwijking van het bestemmingsplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en dat omwonenden daardoor niet onevenredig in hun belangen worden geschaad. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 1 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2583.
10.2.
In artikel 10.1, onder a, van de planregels van het bestemmingsplan is bepaald dat de voor ‘Maatschappelijk’ aangewezen gronden bestemd zijn voor het uitoefenen van activiteiten gericht op de sociale, maatschappelijke, educatieve en openbare dienstverlening, met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding ‘gezondheidszorg’ gezondheidszorg is toegestaan. Niet in geschil is dat het voorgenomen gebruik hier niet binnen past omdat dit niet valt onder de verbijzondering ‘gezondheidszorg’. Verweerder stelt naar het oordeel van de rechtbank terecht dat in de aanvraag en de verleende omgevingsvergunning duidelijk is omschreven wat de gebruikswijziging inhoudt. Het etiket (in de vorm van een bestemmingsnaam) dat hier vervolgens al dan niet op wordt geplakt, doet daaraan niet af. De betreffende gebruikswijziging is in het besluit voldoende gemotiveerd. Reeds om deze reden slaagt de beroepsgrond niet.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich verder terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake is van horeca, omdat de activiteiten gericht zijn op het ondersteunen van meisjes in hun middelbare schoolfase en het ondersteunen van hun ouders, waarbij naschoolse opvang en overnachting wordt geboden. Deze activiteiten zijn in redelijkheid te scharen onder sociale en maatschappelijke dienstverlening. Dat bij deze overnachting ook het verstrekken van maaltijden aan deze meisjes is inbegrepen, maakt niet dat sprake is van horeca, mede omdat het jeugdverblijf niet openbaar toegankelijk is. De gegeven benaming dekt in dit geval dus de lading, in tegenstelling tot de benaming ‘horeca’ die immers bijvoorbeeld een openbaar toegankelijk hotel of restaurant zou suggereren. De beroepsgrond slaagt niet.
Aantal aanwezige personen
11. Eiser stelt dat aan de omgevingsvergunning ten onrechte geen voorschriften zijn verbonden die het aantal aanwezige personen tot 26 ( maandag t/m vrijdag) respectievelijk 42 (zaterdag en zondag) beperken.
12. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het bestreden besluit in voldoende mate dat de omgevingsvergunning is verleend voor niet meer dan de door eiser genoemde aantallen personen, zodat het daarvan vastleggen in voorschriften niet noodzakelijk is. In de omgevingsvergunning (onderdeel 1, gebruiken van gronden in strijd met een bestemmingsplan) is immers opgenomen dat er van maandag tot en met vrijdag maximaal 26 personen aanwezig zijn (kinderen en maximaal 3 begeleiders), alsmede dat in het weekend 42 mensen (maximaal 25 volwassenen en 17 kinderen) aanwezig kunnen zijn. Blijkens de omgevingsvergunning (onderdeel 2, brandveilig gebruik) moet het pand overeenkomstig de omgevingsvergunning in gebruik worden genomen. In het ontruimingsplan, dat als bijbehorend stuk bij de omgevingsvergunning is opgenomen, is in paragraaf 4.2 opgenomen dat maandag t/m vrijdag maximaal 26 personen (personeel en gasten) aanwezig mogen zijn en zaterdag en zondag maximaal 42.
De beroepsgrond slaagt niet.
Parkeren
13. Eiser stelt dat er in de buurt niet genoeg parkeergelegenheden zijn om de aangegeven parkeervraag op te kunnen vangen.
14. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat er 13 parkeerplaatsen op eigen terrein beschikbaar zijn voor personeel en vrijwilligers, inclusief bezoekers. Door de week zijn er maximaal 26 personen aanwezig, waarvan maximaal 3 begeleiders per dag. Gelet op de leeftijd van de doelgroep (12-18 jaar) zal er weinig van de auto gebruik worden gemaakt en is er daarom nauwelijks behoefte aan parkeergelegenheid. De meisjes komen uit de regio Venlo en komen naar verwachting met de fiets of het openbaar vervoer.
In het weekend kunnen activiteiten worden georganiseerd in het pand voor cursussen en bijeenkomsten waarbij maximaal 42 personen aanwezig zijn in het gebouw. Maximaal 25 personen van deze 42 zijn volwassenen en kunnen dus in het bezit zijn van een rijbewijs, de overige personen zijn kinderen die niet in het bezit zijn van een rijbewijs. Op grond van de CROW aanbevelingen is voor het plan sprake van een parkeerbehoefte van 5 parkeerplaatsen per 10 bezoekers, uitgaande van de aanbevelingen die gelden voor sterk stedelijk gebied, schil centrum (op basis van de functie avondschool). In het geval van 25 volwassenen betekent dit dat er 13 parkeerplaatsen nodig zijn in het weekend en die zijn beschikbaar, zodat aan de parkeernorm op basis van de CROW wordt voldaan, aldus verweerder.
15. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich in het bestreden besluit hiermee niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat het plan voldoet aan de parkeernorm. Daarbij is ook relevant dat op grond van het bestemmingsplan ter plaatse reeds een functie met parkeerbehoefte is toegestaan en dat in redelijkheid niet hoeft te worden verwacht dat de gebruikswijziging tot een grotere parkeervraag zal leiden dan de direct toegestane gebruiksmogelijkheden ingevolge de maatschappelijke bestemming.
De bij de berekening betrokken aantallen personen zijn, zoals hiervoor onder 12 al overwogen, voldoende vastgelegd in de omgevingsvergunning, die ook ziet op het aantal personen dat in verband met de brandveiligheid aanwezig mag zijn. Eiser heeft met de enkele, niet nader onderbouwde, stelling, dat er in de buurt onvoldoende parkeergelegenheden zijn, niet aannemelijk gemaakt dat verweerders standpunt onjuist is, temeer omdat het parkeren geheel op eigen terrein plaatsvindt. De rechtbank is niet gebleken dat eisers vrees voor parkeeroverlast terecht is, zodat verweerder hierin terecht geen reden heeft gezien de omgevingsvergunning te weigeren. De beroepsgrond slaagt niet.
Verkeersveiligheid
16. Volgens eiser komt de verkeersveiligheid in de knel doordat er niet genoeg parkeergelegenheden zijn.
17. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de verwachting is dat het aantal verkeersbewegingen niet toeneemt ten opzichte van de huidige planologische situatie, omdat naschoolse opvang, logies en mogelijke bijeenkomsten niet meer autoritten opleveren dan het huidig toegestane gebruik van het pand voor maatschappelijke gezondheidszorg. De in het bestreden besluit berekende aantallen vervoersbewegingen zijn volgens verweerder passend en aanvaardbaar voor een gemengd gebied ter plaatse (wonen/werken).
18. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt gesteld dat het aantal verkeersbewegingen ten opzichte van wat thans planologisch mogelijk is, niet zal toenemen. Gelet op hetgeen onder 15 is overwogen en het niet door eiser betwiste standpunt van verweerder dat het aantal vervoersbewegingen niet toeneemt, is de rechtbank van oordeel dat niet gezegd kan worden dat de verkeersveiligheid in gevaar komt door het plan. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Leefbaarheid en veiligheid wijk
19. Eiser stelt dat een islamitisch meisjesinternaat niet bijdraagt aan de sociale opbouw van de wijk en niet leidt tot integratie maar juist tot segregatie. Dit komt de leefbaarheid en veiligheid van de wijk niet ten goede, terwijl de gemeente Venlo in partnerschap met de woningcorporaties en de provincie Limburg wil komen tot een langjarige integrale aanpak die de leefbaarheid en veiligheid van de wijk gaat verbeteren. Thans is de wijk al onveilig vanwege schietincidenten, veel hangjongeren en druggerelateerde overlast. Eiser vreest voor verergering van de sociale problematiek en onveiligheid in de wijk. Er worden meisjes gehuisvest die behoren tot een soennitische stroming, terwijl twee deuren verderop een sjiitische stroming is gehuisvest. Er zijn 91 zienswijzen ingediend tegen de ontwerp omgevingsvergunning en meer dan 300 handtekeningen verzameld tegen het initiatief. Verweerder heeft geen gedetailleerde onderbouwing gegeven waarom dit met voldoende gewicht is gewogen.
20. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit en in de Nota van zienswijzen voldoende heeft gemotiveerd dat het gebruik van het gebouw niet zal leiden tot een onaanvaardbare aantasting van eisers woon- en leefklimaat en dat er geen onevenredig nadelige gevolgen voor de omgeving zullen zijn. Het bieden van naschoolse opvang, huiswerkbegeleiding en andere onderwijsondersteunende activiteiten in een bestaand pand aan meisjes tussen de 12 en 18 jaar heeft naar redelijkerwijs mag worden verwacht geen gevolgen voor de veiligheid in de omgeving.
Eiser heeft ter zitting desgevraagd verklaard dat de verwachte onveiligheid niet zozeer op hemzelf betrekking heeft, maar dat hij het gevoel heeft dat dit te kort doet aan de meisjes en de spanningen tussen de geloofsstromingen die er nu al zijn. De rechtbank overweegt dat eisers beroepsgrond niet nader onderbouwd is en daarmee vooral berust op subjectieve gevoelens en veronderstellingen. Welke vorm van onveiligheid eiser precies vreest is voor de rechtbank ook onduidelijk gebleven. Het bieden van naschoolse opvang met overnachting aan meisjes in de tienerleeftijd is niet van zodanige aard dat op voorhand al geconcludeerd zou moeten worden dat daarvoor geen vergunning kan worden verleend omdat dit tot onveilige situaties zal leiden, ook niet als in de directe nabijheid een andere geloofsstroming gehuisvest is. Ook op grond van het bestemmingsplan zou bovendien een functie met een islamitisch-soennitische doelgroep zich hier kunnen vestigen, omdat ook het bestemmingsplan vanzelfsprekend hierover geen regels bevat en ook niet mag bevatten. De doelgroep kan ook gelet daarop geen grond voor weigering van de omgevingsvergunning opleveren.
Verder heeft verweerder in redelijkheid gesteld dat er vanuit sociaal-maatschappelijk oogpunt geen belemmeringen zijn voor het plan omdat vergunninghouder uitdrukkelijk heeft aangegeven om een actieve, positieve rol te (willen) spelen in het wijkproces, nog daargelaten de vraag of het wel of niet een bijdrage leveren aan de sociale omstandigheden in een wijk een ruimtelijk aspect betreft dat een rol kan spelen bij de beoordeling van de aanvraag. Afkomst, taal, geloofsovertuiging en integratie zijn in ieder geval geen ruimtelijk relevante aspecten die een rol kunnen spelen in de belangenafweging bij het verlenen van een omgevingsvergunning. Dergelijke aspecten wel een rol laten spelen zou in beginsel strijd opleveren met het in de Grondwet en internationale verdragen neergelegde discriminatieverbod, nog daargelaten dat er zoals hiervoor overwogen geen objectieve aanleiding is om deze aspecten een rol te laten spelen.
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
21. Geen van de beroepsgronden slaagt. Dat betekent dat het beroep ongegrond is.
22. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, rechter, in aanwezigheid van mr. P.M. van den Brekel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2021.
rechter
De griffier is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 19 februari 2021
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.