Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB/ROE 21/8 en AWB/ROE 21/7
uitspraak van de voorzieningenrechter van 8 februari 2021 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
Studentenhuisvesting Maastricht B.V. , te Panningen , eiseres,
(gemachtigden: mr. J.J. Molenaar en mr. B.J.M. van Meer),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maastricht, verweerder,
(gemachtigde: mr. M.J.M. Vorstermans).
Procesverloop
Bij besluit van 15 oktober 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd.
Bij besluit van 8 december 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar dat eiseres tegen het primaire besluit heeft gemaakt, onder aanvulling van de motivering ongegrond verklaard. Tevens heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd tot en met 1 februari 2021.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld (AWB 21/8). Zij heeft verder de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen (AWB 21/7).
Verweerder heeft op verzoek van eiseres de gestelde begunstigingstermijn verder opgeschort tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 januari 2021. Eiseres is verschenen, vertegenwoordigd door [naam vertegenwoordiger 1] en [naam vertegenwoordiger 2] , bijgestaan door de gemachtigden van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
Wat gaat aan de handhavingzaak vooraf?
2. Eiseres heeft op 3 oktober 2019 bij verweerder een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het realiseren van een tijdelijke studentenhuisvesting in 252 wooneenheden aan de Sorbonnelaan/Oeslingerbaan te Maastricht.
3. Bij besluit van 23 maart 2020 heeft verweerder daarvoor een tijdelijke omgevingsvergunning verleend tot 23 maart 2030. Ter plaatse geldt onder meer het bestemmingsplan “Reparatie- en actualiseringsplan Maastricht Zuidoost”. Op grond van dat bestemmingsplan geldt ter plaatse de bestemming “maatschappelijk”. Deze bestemming laat het gebruik van de gronden en bouwwerken - het gaat om drie bouwblokken, plaatselijk bekend als Salernolaan 29, 31 en 33, met elk drie bouwlagen - voor ‘wonen’ niet toe. Een woonfunctie is ter plaatse niet toegestaan. Verweerder heeft daarvoor met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in verbinding met artikel 4, onderdeel 9, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) tijdelijk ontheffing verleend. In de overwegingen die tot de ontheffing hebben geleid is vermeld dat het om tijdelijke onzelfstandige woonruimtes voor studenten gaat en dat wordt voldaan aan de minimale oppervlakte van 5 m², die daaraan in het Bouwbesluit is gesteld. Daarbij is verder vermeld dat zelfstandige woningen een minimale oppervlakte moeten hebben van tenminste 30 m². Tevens heeft verweerder in aanmerking genomen dat het aannemelijk is dat ook aan de betaalbaarheidseis (huur minder dan € 417,34 in 2018) kan worden voldaan omdat het onzelfstandige woonruimtes betreft. Naast genoemde toestemming is met toepassing van artikel 5.16 van de Wabo een tijdelijke bouwomgevingsvergunning verleend die eveneens eindigt op 23 maart 2030.
4. Bij controle in juli en oktober 2020 is door medewerkers van de gemeente Maastricht vastgesteld dat de kamers van één blok (A) inmiddels vrijwel allemaal bezet zijn door studenten en dat alle kamers een gehuurde losse kookplaat hebben. Daarnaast is geconstateerd dat er op elke kamer een recirculatiekap met koolstoffilter aanwezig is. Deze kap is aangebracht onder het keukenkastje boven het op de bouwtekening aangegeven aanrecht. Verder is vastgesteld dat in de voorziene gezamenlijke keuken in blok A 2 elektrische kookplaten en 2 recirculatiekappen gerealiseerd zijn, maar kennelijk niet worden gebruikt, aldus de toezichthouders.
5. Verweerder is gebleken dat de woonruimtes in oktober 2020 door eiseres voor onbepaalde tijd te huur worden aangeboden als volledig gemeubileerde, zelfstandige studio met een eigen toegang, een eigen badkamer en een eigen keuken voor een huurprijs van
€ 634,00 bij een studio van bijna 18 m². In de advertentie wordt verder vermeld dat je nooit hoeft te wachten op huisgenoten omdat alle faciliteiten in de studio aanwezig zijn maar dat er ook verschillende gezamenlijke ruimtes zijn waar je met huisgenoten kunt afspreken.
Welke handhavingsgrondslag heeft verweerder toegepast?
Welke handhavingsgrondslag heeft verweerder toegepast?
6. Bij het primaire besluit van 15 oktober 2020 heeft verweerder eiseres de last onder dwangsom opgelegd om binnen een termijn van vier weken na de verzenddatum ‘alle kookgelegenheden (afzuigkap en kookplaat)’ in alle 252 wooneenheden te verwijderen en verwijderd te houden op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 15.000,00 per week of een gedeelte hiervan dat niet of niet volledig aan de last wordt voldaan, met een maximum van € 45.000,00. Verweerder heeft daaraan overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo ten grondslag gelegd.
7. In bezwaar heeft eiseres onder meer aangevoerd dat er geen sprake is van een overtreding ter zake waarvan de last kan worden opgelegd omdat er géén expliciet vergunningvoorschrift is overtreden.
8. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft onder meer overwogen dat de aanvraag en de daarbij behorende tekening ziet op het realiseren van 252 tijdelijke wooneenheden, zijnde onzelfstandige studentenkamers aan de Sorbonnelaan. Daarvoor is een omgevingsvergunning verleend. De vergunde kamers hebben wel een badkamer maar geen eigen keuken. Verweerder stelt vast dat door het realiseren van een kookgelegenheid (kookplaat met recirculatiekap) zelfstandige woningen zijn ontstaan, waarvoor geen omgevingsvergunning is verleend. Verweerder handhaaft om die reden het standpunt dat eiseres in afwijking van de verleende omgevingsvergunning zelfstandige woningen heeft gebouwd en daardoor in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo heeft gehandeld.
9. Eiseres heeft haar standpunt gehandhaafd dat zij niet in afwijking van de verleende omgevingsvergunning heeft gebouwd. Daartoe is onder meer aangevoerd dat er geen sprake is van bouwen dan wel dat voor die bouwactiviteiten geen bouwomgevingsvergunning is vereist.
10. De voorzieningenrechter overweegt als volgt.
Wat is het toetsingskader?
11. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk (bouwen).
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met – voor zover hier relevant - een bestemmingsplan (planologisch strijdig gebruik).
Ingevolge artikel 2.1, derde lid, van de Wabo kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt.
Ingevolge artikel 3, aanhef, onderdeel 8, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) is een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
geen verandering van de draagconstructie,
geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrand-
compartimentering,
geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, en
geen uitbreiding van het bouwvolume.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van Bijlage II van het Bor blijft – behoudens een aantal hier niet van toepassing zijnde uitzonderingen – bij de toepassing van onder meer artikel 3 het Pro aantal woningen gelijk.
12. Volgens vaste jurisprudentie in het kader van de Woningwet wordt onder bouwwerk verstaan: “elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming, hetzij direct hetzij indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plekke te functioneren”.
Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wabo wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder bouwen verstaan: plaatsen, geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen, veranderen of vergroten. Verder is vaste jurisprudentie dat onder ‘planologisch strijdig gebruik’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo ook ‘bouwen’ (gebruik in ruime zin) en ‘laten gebruiken’ wordt begrepen.
13. De voorzieningenrechter stelt vast dat de last onder dwangsom blijkens de formulering ervan is gericht op het verwijderen van de zonder daarvoor vereiste bouwomgevingsvergunning gerealiseerde kookplaat en recirculatiekap. Verweerder heeft daaraan alleen overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo ten grondslag gelegd. De last is niet gericht op het beëindigen van het gebruik in strijd met het bestemmingsplan zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning (aan de last is niet artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo ten grondslag gelegd). Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo kan niet tegen een gebruik in strijd met het bestemmingsplan worden opgetreden.
Is de plaatsing van de recirculatiekap en de kookplaat te beschouwen als bouwen?
14. Gelet op de opgelegde last, moet de voorzieningenrechter beoordelen of sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo doordat eiseres in afwijking van de verleende bouwomgevingsvergunning heeft gebouwd. Ter zitting is komen vast te staan dat tussen partijen niet in geschil is dat het plaatsen van een losse elektrische kookplaat niet aangemerkt kan worden als bouwen. Het aanbrengen van een recirculatiekap onder een keukenkastje die niet op de aanvraag voor de omgevingsvergunning is ingetekend en niet is vergund, kan volgens de voorzieningenrechter wel worden aangemerkt als (ver)bouwen omdat dit een verandering van het bouwwerk teweegbrengt.
Kan de recirculatiekap bouwomgevingsvergunningvrij worden gebouwd?15. Tussen partijen is niet in geschil dat, indien aangenomen wordt dat sprake is van verandering van een bouwwerk, wordt voldaan aan de in artikel 3, aanhef, onderdeel 8, van Bijlage II van het Bor gestelde eisen aan bouwomgevingsvergunningvrij bouwen. De voorzieningenrechter volgt de gemachtigde van verweerder niet in haar betoog ter zitting dat artikel 5, eerste lid, van Bijlage II van het Bor aan toepassing van artikel 3 in Pro de weg staat omdat niet wordt voldaan aan de eis dat het aantal woningen gelijk blijft. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter wordt door het aanbouwen van een recirculatiekap geen (eigen) keukenvoorziening gerealiseerd. Met de bouw van een recirculatiekap wordt immers niet voorzien in een kookvoorziening waarmee eten kan worden bereid. Daardoor is geen sprake van een volledige keuken en ontstaan geen zelfstandige woningen. Het aantal woningen neemt dus niet toe. Door het plaatsen van een kookvoorziening ontstaan wel zelfstandige woningen en neemt het aantal woningen toe, maar, zoals hiervoor is overwogen, kan het plaatsen van de elektrische losse kookplaat niet worden aangemerkt als bouwen (zonder of in afwijking van de verleende bouwomgevingsvergunning). Het voorgaande betekent dat de recirculatiekap zonder bouwomgevingsvergunning kan worden gebouwd.
Wat betekent dit voor het handhavingsbesluit?
16. Op grond van voorgaande overwegingen is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder niet bevoegd was om tegen het plaatsen van een kookplaat en het bouwen van een recirculatiekap handhavend op te treden op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo.
17. Het beroep is gegrond en de voorzieningenrechter vernietigt het bestreden besluit. De voorzieningenrechter ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door met (overeenkomstige) toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb het primaire besluit te herroepen en te bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.
18. Omdat het beroep gegrond is en de zaak finaal wordt afgedaan, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
19. Omdat het beroep gegrond is, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht voor het beroep vergoedt. Vanwege de uitkomst van de zaak ziet de voorzieningenrechter ook aanleiding te bepalen dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht voor het verzoek om voorlopige voorziening vergoedt.
20. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Vanwege de uitkomst van de zaak heeft die proceskostenveroordeling ook betrekking op het verzoek om voorlopige voorziening. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.670,00 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het indienen van het verzoekschrift om een voorlopige voorziening en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,00 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van in totaal € 720,00 aan eiseres te
vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.670,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J.E. Hamers-Aerts, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 februari 2021.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 februari 2021.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 11 februari 2021
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.