Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 20/743
uitspraak van de voorzieningenrechter van 25 september 2020 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
KAV Autoverhuur B.V., statutair gezeteld in Amsterdam, verzoekster
(gemachtigde: mr. H.W. Vis),
en
de burgemeester van de gemeente Heerlen, de burgemeester.
Procesverloop
Bij besluit van 6 maart 2020 (het bestuursdwangbesluit) heeft de burgemeester verzoekster een last onder bestuursdwang opgelegd.
Verzoekster heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft op 27 augustus 2020 plaatsgevonden via een telefonische
(beeld)verbinding. De voorzieningenrechter heeft tegelijk met het onderhavige verzoek het
verzoek om voorlopige voorziening van verzoekster behandeld, dat zij heeft ingediend
hangende beroep tegen het besluit op bezwaar genomen naar aanleiding van het bezwaar
tegen het Aanwijzingsbesluit en, als enkelvoudige kamer, genoemd door verzoekster
ingestelde beroep.
Verzoekster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en mr. J. Floor,
jurist bij verzoekster. De burgemeester heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn
gemachtigde mr. J. Devoi en [naam 1] en [naam 2] , alle drie werkzaam bij de gemeente
Heerlen.
Nadat het onderzoek ter zitting is gesloten heeft gemachtigde van verzoekster de voorzieningenrechter verzocht het onderzoek te heropenen in verband met na de zitting gebleken nieuwe feiten. Wat voor verzoekster nieuw is komt, heel kort samengevat erop neer, dat de vergunningplicht voor autoverhuur in Heerlen is ingevoerd in het kader van een proef. De voorzieningenrechter ziet in hetgeen gemachtigde heeft aangevoerd geen aanleiding te oordelen dat het onderzoek niet volledig is geweest. Zij heeft in deze procedure namelijk uitsluitend het bestuursdwangbesluit voorliggen. De voorzieningenrechter wijst het verzoek tot heropening daarom af en doet uitspraak. De beslissing op het verzoek om voorlopige voorziening, ingediend hangende beroep tegen het besluit op bezwaar genomen naar aanleiding van het bezwaar tegen het Aanwijzingsbesluit, en de beslissing op het beroep worden bij afzonderlijke uitspraken genomen.
Overwegingen
1. De voorzieningenrechter stelt voorop dat zij alle stukken die verzoekster heeft ingediend heeft gelezen. Verzoekster heeft daarin haar gronden heel uitvoerig toegelicht. De voorzieningenrechter mag zich, gelet op artikel 8:84, vijfde lid, in verbinding met de artikelen 8:69 en 8:77, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), in de uitspraak beperken tot de kern van de naar voren gebrachte gronden en gaat dat hierna bij de voorlopige rechtmatigheidsbeoordeling van het bestuursdwangbesluit ook doen. Bij een eventueel beroep tegen het nog door de burgemeester te nemen besluit op bezwaar is de rechtbank niet aan deze beoordeling gebonden.
2. Bij de beoordeling gaat de voorzieningenrechter uit van het oordeel van de enkelvoudige kamer in de uitspraak van vandaag op het beroep van verzoekster tegen het besluit op bezwaar genomen naar aanleiding van haar bezwaar tegen het Aanwijzingsbesluit
(AWB 20/69). Omdat hetgeen verzoekster tegen het Aanwijzingsbesluit en de vergunningplicht heeft aangevoerd in de beroepsprocedure aan de orde was, gaat de voorzieningenrechter in deze procedure hieraan voorbij.
Vaststaande feiten
3. Verzoekster is een autoverhuurbedrijf met verschillende vestigingen in Nederland waarvan één in de gemeente Heerlen. In de gemeente Heerlen verhuurt zij haar motorijtuigen, anders dan om niet, in haar vestiging en via een klantenzuil in Ikea (het verhuurpunt). De burgemeester heeft haar daarom in kennis gesteld van de ingevoerde vergunningplicht voor autoverhuur en haar in de gelegenheid gesteld een vergunning voor autoverhuur aan te vragen. Verzoekster heeft tot op de dag van vandaag geen vergunning voor autoverhuur aangevraagd en is dat ook niet van plan.
Het bestuursdwangbesluit
4, De burgemeester heeft verzoekster een last onder bestuursdwang opgelegd wegens handelen in strijd met het verbod in artikel 3:48, tweede lid, aanhef en onder b, van de Algemene Plaatselijke Verordening Heerlen 2012 (APV Heerlen) in verbinding met artikel 2 van het Aanwijzingsbesluit.
De beoordeling van de gronden
5. Verzoekster is het met het bestuursdwangbesluit niet eens en heeft tegen dit besluit de volgende (kern)gronden aangevoerd.
6. Verzoekster voert aan dat niet blijkt dat de burgemeester geconstateerd heeft dat zij het verbod in artikel 3:48, tweede lid, aanhef en onder b, van de APV Heerlen heeft overtreden en dat de burgemeester dus niet bevoegd was haar een last onder bestuursdwang op te leggen. Verzoekster licht toe dat de burgemeester geconstateerd heeft dat zij illegaal een autoverhuurbedrijf exploiteert en dat dat ingevolge artikel 3:48, tweede lid, aanhef en onder b, van de APV Heerlen niet verboden is.
6.1
Zoals de rechtbank in haar uitspraak van vandaag (AWB 20/69) heeft geoordeeld is het ingevolge artikel 3:48, tweede lid, aanhef en onder b, van de APV Heerlen, in verbinding met artikel 3:48, eerste lid, van de APV Heerlen en artikel 2 van het Aanwijzingsbesluit verboden zonder vergunning van de burgemeester de bij het Aanwijzingsbesluit aangewezen activiteit autoverhuur uit te oefenen, gelet op artikel 3:47, aanhef en onder c, van de APV Heerlen, in een voor het publiek toegankelijk gebouw als in deze bepaling bedoeld, waarbij onder autoverhuur wordt verstaan: “activiteit die bestaat uit het bedrijfsmatig, anders dan om niet, beschikbaar stellen van motorrijtuigen”.
6.2
Op 9 juli 2019 en 11 november 2019 hebben toezichthouders van de gemeente Heerlen bij de vestiging van verzoekster in Heerlen een controle gehouden. Uit de waarschuwingsbrief van 16 juli 2019 blijkt dat de onderneming op 9 juli 2019 in bedrijf was. Uit het controlerapport dat van de op 11 november 2019 gehouden controle is opgemaakt blijkt dat gemachtigde van verzoekster in het kader van de controle heeft verklaard dat KAV Heerlen nog steeds auto’s verhuurt en dat dat nooit ontkend is. Gesteld noch gebleken is dat de vestiging van verzoekster in Heerlen niet een voor het publiek toegankelijk gebouw is als bedoeld in artikel 3:47, aanhef en onder c, van de APV Heerlen. Daarmee staat genoegzaam vast dat de burgemeester, die ambtshalve bekend was dat verzoekster geen vergunning had om in haar vestiging motorrijtuigen ter beschikking te stellen, anders dan om niet, via de toezichthouders, geconstateerd heeft dat verzoekster zowel op 9 juli 2019 als op 11 november 2019 het verbod in artikel 3:48, tweede lid, aanhef en onder b, van de APV Heerlen heeft overtreden. Ingevolge artikel 125, eerste lid, in verbinding met het derde lid, van de Gemeentewet en in verbinding met artikel 5:21 van de Awb was de burgemeester daarom bevoegd verzoekster ter zake van deze overtreding een last onder bestuursdwang op te leggen die strekt tot beëindiging van deze overtreding.
6.3
De motivering van het bestuursdwangbesluit op het punt van de constatering van de overtreding vindt de voorzieningenrechter enigszins verwarrend en daarom onvoldoende duidelijk is. Gelet op de hiervoor gegeven overwegingen kan de burgemeester dit gebrek in bezwaar echter zonder meer herstellen en is er geen reden vanwege dit gebrek een voorlopige voorziening te treffen.
6.4
Omdat uit het bestuursdwangbesluit, noch uit de stukken die op de zaak betrekking hebben, blijkt dat de burgemeester geconstateerd heeft dat verzoekster via haar klantenzuil in Ikea in strijd heeft gehandeld met het verbod in artikel 3:48, tweede lid, aanhef en onder b, van de APV Heerlen, moet thans geconcludeerd worden dat de aan verzoekster opgelegde last onder bestuursdwang ten onrechte mede ziet op dit verhuurpunt en dat het bestuursdwangbesluit in zoverre onrechtmatig is. Duidelijk is weliswaar dat verzoekster ook geen vergunning had om via de klantenzuil in Ikea motorrijtuigen ter beschikking te stellen, anders dan om niet, maar niet blijkt dat de burgemeester geconstateerd heeft dat verzoekster dat heeft gedaan, met andere woorden dat de zuil in gebruik was. Het treffen van een voorlopige voorziening ligt daarom, voor zover het bestuursdwangbesluit ziet op dit verhuurpunt, in de rede. De voorzieningenrechter beoordeelt daarom hierna alleen nog of het bestuursdwangbesluit overigens, voor zover het ziet op de geconstateerde overtreding, de voorlopige rechtmatigheidstoets kan doorstaan.
7. Verzoekster voert, onder verwijzing naar de artikelen 3:47 en 3:52 van de
APV Heerlen aan dat zij niet als exploitant van haar vestiging in Heerlen kan worden aangemerkt en de burgemeester haar vestiging daarom niet mocht sluiten, Bovendien is volgens verzoekster niet aan artikel 5:4, tweede lid, van de Awb is voldaan, omdat de sanctie niet duidelijk is.
7.1
Hiervoor is geoordeeld dat de burgemeester ingevolge artikel 125, eerste lid, in verbinding met het derde lid, van de Gemeentewet en in verbinding met artikel 5:21 van de Awb bevoegd was verzoekster een last onder bestuursdwang op te leggen die strekt tot beëindiging van de geconstateerde overtreding.
7.2
In het Handhavingsbeleid vergunningplicht autoverhuur Heerlen 2019 (het handhavingsbeleid) heeft de burgemeester uitgelegd hoe hij toezicht houdt op de vergunningplicht en de vergunningplicht handhaaft en dus hoe hij toepassing geeft aan de hem in artikel 125, eerste lid, in verbinding met het derde lid, van de Gemeentewet toegekende bevoegdheid, een last onder bestuursdwang op te leggen.
7.3
Uit het handhavingsbeleid blijkt dat de bedrijfsmatige activiteit autoverhuur niet mag plaatsvinden zonder vergunning. Als twee keer geconstateerd is dat de bedrijfsmatige activiteit autoverhuur heeft plaatsgevonden zonder vergunning, zo leest de voorzieningenrechter het handhavingsbeleid, volgt er een sluiting voor onbepaalde tijd. In het handhavingsbeleid is niet uitgelegd wat daarmee wordt bedoeld. In de context waarin de sluiting is opgenomen kan hiermee naar het oordeel van de voorzieningenrechter echter niets anders bedoeld zijn dan dat de bedrijfsmatige activiteit autoverhuur wordt beëindigd. Uit het bestuursdwangbesluit kan worden afgeleid dat de burgemeester dat ook me sluiting bedoelt.
7.4
De burgemeester mocht daarom besluiten, wat ook zij van wat verzoekster heeft aangevoerd, verzoekster te gelasten de bedrijfsmatige activiteit autoverhuur in haar vestiging in Heerlen te beëindigen en dat als verzoekster daartoe niet overgaat, hij een einde maakt aan de uitoefening van deze activiteit in deze vestiging.
7.5
Van strijd met artikel 4:5 van de Awb is de voorzieningenrechter niet gebleken, omdat zowel de overtreding die reden is voor de aan verzoekster opgelegde last onder bestuursdwang, als de sanctie die volgt als de overtreding geconstateerd wordt, voordat de overtreding geconstateerd is, in de APV Heeren en het handhavingsbeleid omschreven zijn.
8. Verzoekster voert verder nog aan dat de herstelmaatregel niet duidelijk is en dat het bestuursdwangbesluit daarom in strijd is met artikel 5:24 van de Awb.
8.1
Ingevolge artikel 5:24, eerste en tweede lid, van de Awb omschrijft de last onder bestuursdwang de te nemen herstelmaatregel en de termijn waarbinnen de last moet worden uitgevoerd.
8.2
De last luidt als volgt (voor zover betrekking hebbende op de vestiging van verzoekster in Heerlen):
“Gelet op het voorgaande gelast ik uw cliënte op grond van artikel 125 lid 3 Gemeentewet juncto artikel 5:21 Awb de in strijd met zowel artikel 3:48 lid 2 sub b APV juncto artikel
2 Aanwijzingsbesluit zijnde exploitatie van het autoverhuurbedrijf KAV Autoverhuur B.V. gelegen aan de Trompenburgstraat 14 te Heerlen, te beëindigen en beëindigd te houden.”
De burgemeester heeft vervolgens opgenomen:
“Concreet betekent dit dus dat uw cliënte, niet meer in of vanuit het filiaal gelegen aan de Trompenburgstraat te Heerlen de bedrijfsactiviteit autoverhuur mag exploiteren, met ingang van 20 maart 3030 om 13:00 uur.”
8.3
In de last is door verwijzing naar artikel 3:48, tweede lid, aanhef en onder b, van de APV Heerlen in verbinding met artikel 2 van het Aanwijzingsbesluit de strijdige situatie benoemd. Daarna is aangegeven dat verzoekster deze strijdige situatie op genoemd adres moet beëindigen en beëindigd houden. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoekster, zo nodig met bijstand van haar gemachtigde, die van meet af aan bij de procedure is betrokken, moet hebben begrepen of kunnen begrijpen dat de burgemeester haar gelast de bedrijfsmatige activiteit autoverhuur, het verhuren van motorrijtuigen, anders dan om niet, op genoemd adres te beëindigen. Te meer omdat de burgemeester vervolgens heeft aangegeven dat de bedrijfsmatige activiteit autoverhuur op dat adres niet mag. De last is daarom niet strijd met artikel 5:24 van de Awb. De voorzieningenrechter vindt wel dat de last duidelijker omschreven kan worden.
9. Verzoekster voert verder nog aan dat de burgemeester in strijd handelt met het gelijkheidsbeginsel, omdat hij in gelijke gevallen niet handhaaft. Verzoekster wijst op twee bedrijven die geen vergunning hebben omdat hun aanvragen nog steeds in behandeling zijn, autobedrijf [bedrijfsnaam 1] dat is vrijgesteld van de vergunningplicht en bedrijven die privé-lease en zakelijke lease aanbieden. Zij heeft verder geconstateerd dat [bedrijfsnaam 2] ook zonder vergunning opereert.
10.1
Vaste rechtspraak (zie onder meer ECLI:NL:RVS:2020:2101) is dat een bestuursorgaan in geval van een overtreding moet handhaven en alleen onder bijzondere omstandigheden van handhaving mag afzien. Zo’n bijzondere omstandigheid kan zicht op legalisatie zijn. Het bestuursorgaan kan ook van handhaving afzien als het onevenredig is te handhaven in verhouding met de belangen die met handhaving worden gediend.
10.2
In de gevallen waarin de burgemeester de aanvraag nog in behandeling heeft, heeft de burgemeester niet afgezien van handhavend optreden, zodat deze gevallen daarom al geen reden geven te oordelen dat de burgemeester ook in het geval van verzoekster in alle redelijkheid van handhaving had moeten afzien. Ten aanzien van de andere gevallen heeft verzoekster onvoldoende duidelijk gemaakt dat de redenen om in die gevallen niet te handhaven ook voor haar gelden en dus ook in haar geval tot het afzien van handhaving zouden moeten leiden. Omdat zij een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel mag van haar worden verwacht dat zij duidelijk maakt dat sprake is van gelijke gevallen en dat is niet gebeurd. Uit de stukken of het verhandelde ter zitting is gebleken dat de burgemeester in bepaalde gevallen geen vergunning verlangt, omdat het risico op criminele beïnvloeding maar klein is, zoals in bepaalde leasegevallen, of omdat autoverhuur maar een beperkte nevenactiviteit van het bedrijf is, zoals in het geval van autobedrijf [bedrijfsnaam 1] . Dat verzoekster autoverhuur als beperkte nevenactiviteit uitvoert is niet het geval zodat in zoverre in elk geval al geen sprake is van een gelijk geval. Eiseres heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het risico op criminele beïnvloeding op haar even gering is als in de leasegevallen, zodat er ook daarom geen reden is te oordelen dat de burgemeester in haar geval in redelijkheid van handhaving had moeten afzien omdat hij in gelijke gevallen ook geen vergunning verlangt.
11. Verzoekster neemt verder het standpunt in dat de maatregel die haar is opgelegd een bestraffende maatregel is en dat de burgemeester tot het opleggen daarvan niet mocht overgaan.
11.1
Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EHRM) heeft in het arrest Engel en anderen tegen Nederland van 8 juni 1976 (ECLI:NL:XX:1976:AC0386) drie criteria geformuleerd aan de hand waarvan bepaald dient te worden of sprake is van een criminal charge. Deze criteria zijn samengevat in §50 van het arrest Öztürk tegen Duitsland van 21 februari 1984 (ECLI:NL:XX:1984:AC9954). Ten eerste is van belang de classificatie van de sanctie naar nationaal recht, ten tweede de aard van de overtreding – mede bezien in relatie tot het doel van de sanctie – en ten derde de zwaarte van de maatregel. De laatste twee criteria zijn niet cumulatief: het voldoen aan één van deze criteria kan in bepaalde gevallen reeds leiden tot de conclusie dat van een criminal charge sprake is. Daarnaast is mogelijk dat het tweede en derde criterium in samenhang bezien een dergelijke conclusie kan rechtvaardigen.
11.2
De maatregel die de burgemeester verzoekster heeft opgelegd is naar nationaal recht een herstelsanctie. Met de overtreding houdt verzoekster zich niet aan de vergunningplicht die in het kader van de openbare orde aan haar is opgelegd. De maatregel dient ter beëindiging van de overtreding en strekt niet verder dan dat. Gelet hierop is de beëindiging van het ter beschikking stellen van motorijtuigen, anders dan om niet, in haar vestiging in Heerlen, voor onbepaalde tijd daarom geen strafsanctie, wat ook zij van wat verzoekster heeft aangevoerd. De voorzieningenrechter heeft hierbij in aanmerking genomen dat verzoekster niet van plan is een vergunning aan te vragen. De burgemeester mocht daarom bepalen dat zij voor onbepaalde tijd niet in haar vestiging in Heerlen in het kader van de uitoefening van een bedrijf motorijtuigen ter beschikking mag stellen, anders dan om niet.
12. Verzoekster heeft tot slot tevergeefs aangevoerd dat het bestuursdwangbesluit niet in stand kan blijven omdat er geen wettelijke basis is voor het aanbrengen van een verkort besluit aan haar vestiging, omdat de manier waarop het besluit bekend wordt gemaakt de rechtmatigheid van het besluit zelf niet aantast.
conclusie
13. Het bestuursdwangbesluit is naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter onrechtmatig voor zover de aan verzoekster opgelegde last onder bestuursdwang ziet op haar verhuurpunt en voor het overige rechtmatig. Het verzoek om voorlopige voorziening zal daarom deels worden toegewezen in de zin van schorsing van het bestuursdwangbesluit tot zes weken na de bekendmaking van het besluit op bezwaar voor zover de last onder bestuursdwang ziet op het verhuurpunt en voor het overige worden afgewezen.
14. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek deels toewijst, bepaalt de voorzieningenrechter dat de burgemeester aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
15. De voorzieningenrechter veroordeelt de burgemeester in de door verzoekster gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- schorst het bestuursdwangbesluit gedeeltelijk tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar voor zover de aan verzoekster opgelegde last onder bestuursdwang ziet op haar verhuurpunt;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan verzoekster te
vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekster tot een bedrag van
€ 1.024,-;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening voor het overige af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.J.J. Derks-Voncken voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A.W.C.M. Frings, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 september 2020.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 september 2020.
De griffier is niet in de gelegenheid de uitspraak te ondertekenen.
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 25 september 2020
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.