Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
Zaaknummer: ROE 19 / 2942
Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 september 2020 in de zaak tussen
[eiser] , wonend te [woonplaats] , eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eijsden-Margraten, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 15 maart 2019 (hierna: het dwangsombesluit) heeft verweerder eiser een last onder dwangsom opgelegd om de schuilgelegenheid en de betonverharding rondom die schuilgelegenheid op het perceel [adres] te [woonplaats] , kadastraal bekend [kadasternummer] (hierna: het perceel), te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij besluit van 18 september 2019 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het dwangsombesluit ongegrond verklaard, onder aanvulling van de motivering van laatstgenoemd besluit.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Als gemachtigde heeft zich gesteld mr. P.H.J. Soogelee, rechtsbijstandverlener te Voerendaal.
Verweerder heeft de stukken die op zaak betrekking hebben ingezonden en heeft een verweerschrift ingediend.
Eiser heeft bij brief van 29 juni 2020 een reactie op het verweerschrift gegeven.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 juli 2020, waar eiser, bijgestaan door zijn gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door [naam vertegenwoordiger] , werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Eiser is eigenaar van het perceel en exploiteert hierop een agrarisch bedrijf. Op grond van het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2009’ inclusief 1e herziening (hierna: het bestemmingsplan) heeft het perceel (onder meer) de enkelbestemming ‘Agrarisch met waarden’. Op de als zodanig aangewezen gronden mag op grond van artikel 6.2.1 van de bestemmingsplanregels niet worden gebouwd en mag op grond van artikel 6.7.1 van de planregels zonder omgevingsvergunning geen oppervlakteverharding worden aangebracht.
2. Op het perceel bevindt zich onder meer een schuilgelegenheid met bijbehorende betonverharding van ongeveer 230 m². Voor de schuilgelegenheid is op 2 juli 1985 een bouwvergunning verleend. Door een toezichthouder is op 29 november 2017 geconstateerd dat de schuilgelegenheid op een andere plaats is gebouwd dan op 2 juli 1985 is vergund, waardoor sprake is van bouwen in afwijking van de verleende vergunning.
3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de schuilgelegenheid niet conform de vergunning is gerealiseerd en dat de betonverharding is gerealiseerd zonder de benodigde aanlegvergunning, zodat hij bevoegd is om hiertegen op te treden. Verweerder heeft eiser daarom gelast de schuilgelegenheid en de betonverharding te verwijderen en verwijderd te houden. Indien de illegale situatie niet binnen de begunstigingstermijn van acht weken is beëindigd verbeurt eiser een dwangsom van € 1.200,00 per constatering per dag met een maximum van € 12.000,00.
4. Bij besluit van 18 september 2019 heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de beslissing op bezwaar. Bij besluit van 31 oktober 2019 heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd totdat de rechtbank uitspraak in deze zaak heeft gedaan.
Bezwaargronden herhaald
5. Eiser heeft in beroep aangegeven dat de gronden van bezwaar in de beroepsprocedure als herhaald en ingelast dienen te worden beschouwd. Verweerder is in het bestreden besluit gemotiveerd ingegaan op de in bezwaar aangevoerde gronden. Voor zover eiser in de gronden van beroep niet heeft gereageerd op de motivering van bepaalde, in bezwaar aangevoerde gronden, noch heeft aangegeven waarom verweerders standpunt niet juist zou zijn, kunnen deze gronden niet ter beoordeling voorliggen. De rechtbank dient het bestreden besluit immers te beoordelen in het licht van wat eiser hiertegen heeft aangevoerd.
Is sprake van een overtreding?
6. Eiser betoogt in beroep dat verweerders stelling dat de schuilgelegenheid in strijd met artikel 2.3a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is opgericht, onjuist is omdat de schuilgelegenheid niet zonder vergunning, maar in afwijking van een verleende vergunning is opgericht. Gelet hierop is volgens eiser de last dan ook niet overtreden.
7. Verweerder heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat eiser sinds 2 januari 2018 eigenaar van het perceel is en daarmee wordt beschouwd als overtreder van het in artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo neergelegde verbod om de schuilgelegenheid die is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten. De schuilgelegenheid is namelijk zonder omgevingsvergunning gebouwd en hoewel de huidige eigenaar het bouwwerk niet zelf heeft gebouwd, laat hij haar wel in stand.
8. Op grond van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo is het verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) vaker heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 24 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1380 en 26 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1987) verzet de rechtszekerheid zich er in beginsel tegen dat een bestuursorgaan handhavend optreedt wegens overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo in gevallen waarin de huidige eigenaar niet zelf bouwwerken zonder of in afwijking van een bouwvergunning heeft gebouwd, maar het gebouwde voor 1 april 2007 heeft verworven en aldus in stand laat. Dit is alleen anders indien de huidige eigenaar ten tijde van de verkrijging concrete aanwijzingen had dat zonder of in afwijking van een bouwvergunning was gebouwd. Nu niet betwist is dat eiser sinds 2 januari 2018 eigenaar is van het perceel, is deze jurisprudentie niet van toepassing op onderhavig geval. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat eiser overtreder is van artikel 2.3a van de Wabo, omdat de schuilgelegenheid is gebouwd op een locatie waarvoor geen vergunning is verleend. Het betoog slaagt niet.
9. De rechtbank stelt vast dat niet betwist is dat de schuilgelegenheid op 2 juli 1985 vergund is, maar dat deze qua locatie gebouwd is in afwijking van de toen verleende bouwvergunning. Evenmin is in geding dat eiser geen omgevingsvergunning heeft voor het mogen realiseren van de betonverharding, terwijl hiervoor op grond van artikel 6.7.1, onder a, van de planregels in samenhang met artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo een omgevingsvergunning nodig is. Derhalve was verweerder bevoegd om handhavend op te treden.
Is handhaving onevenredig?
10. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
11. Eiser voert in beroep aan dat hij door het tijdsverloop van 34 jaar ervan uit mocht gaan dat de schuilgelegenheid, ondanks dat is afgeweken van de bouwvergunning, legaal was. In al die jaren heeft verweerder de schuilgelegenheid nooit afgeschouwd, waardoor eiser gedupeerd wordt. Handhavend optreden is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
12. De rechtbank volgt dit standpunt niet. De omstandigheid dat een bestuursorgaan bekend was met de illegale situatie, maar daartegen gedurende lange tijd geen handhavingsmaatregelen heeft getroffen, brengt niet met zich dat niet meer handhavend mag worden opgetreden (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 20 juni 2012, ECLI:NL: RVS:2012:BW8876). Het enkele tijdsverloop voorafgaand aan een besluit tot handhaving, ongeacht de duur daarvan, is geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het bestuursorgaan van handhavend optreden had behoren af te zien (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:937).
13. Eiser voert vervolgens aan dat verweerder in het bestreden besluit een onjuiste motivering heeft gegeven door te verwijzen naar het bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’, omdat bij de voorbereiding van dit bestemmingsplan nooit is gesproken over het positief bestemmen van de schuilgelegenheid en de betonverharding. Het bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ staat derhalve los van deze procedure en kan dan ook geen motivering zijn voor de evenredigheid van het handhavend optreden. Eiser is van mening dat handhavend optreden onevenredig is, omdat een afwijking van een vergunning wordt gebruikt om alsnog volledige sloop van de schuilgelegenheid te vorderen, terwijl deze 10 meter zuidelijker herbouwd mag worden. Aan het doel van handhaving wordt op deze manier volledig voorbij geschoten.
14. Verweerder heeft in het bestreden besluit verwezen naar het advies van de Intergemeentelijke adviescommissie bezwaarschriften (hierna: de commissie). De commissie stelt in haar advies dat verweerder niet heeft onderbouwd dat handhaving evenredig is met de te dienen doelen. Eiser heeft immers een rechtsgeldige vergunning om een schuilgelegenheid alsnog op de juiste locatie van het perceel te situeren en hij wordt in zijn belang zwaar getroffen indien handhavend wordt opgetreden. De commissie is dan ook van mening dat eisers belangen in onvoldoende mate zijn afgewogen. Door verweerder wordt enkel verwezen naar de standaard overweging van de Afdeling in dezen, terwijl een concrete afweging van de belangen meer op haar plaats is. Verweerder dient dan ook in het betreden besluit nader te motiveren dat handhavend optreden tegen de illegale schuilgelegenheid in casu evenredig is in verhouding tot het daarmee te dienen doel, aldus de commissie.
15. Verweerder heeft in het bestreden besluit aangegeven dat, gelet op het advies van de commissie, nader wordt gemotiveerd waarom hij van mening is dat handhavend optreden in casu niet onevenredig is. Verweerder verwijst daartoe naar de vaststelling van het bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ dat op 19 april 2017 is vastgesteld. Het bestemmingsplan heeft onder meer betrekking op eisers perceel waar een agrarisch bouwvlak wordt uitgebreid voor het realiseren van een nieuwe stal. Bij de voorbereiding van dat bestemmingsplan is meermaals ambtelijk toegelicht aan eiser dat de schuilgelegenheid met betonverharding niet positief wordt bestemd, omdat de opslag in en rondom de schuilgelegenheid onder gebracht kan worden binnen het nieuwe (vergrote) bouwvlak. Verweerder is daarom van mening dat het in deze zaak, ook na het verstrijken van de afgelopen jaren, niet onevenredig is om handhavend op te treden. Voor de volledigheid verwijst verweerder naar de brief van het toenmalige college van de voormalige gemeente Margraten van 30 maart 2004, waarin ook al gewezen is op de toekomstplannen en de daarbij horende opslagmogelijkheden binnen een vergroot bouwvlak.
16. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met wat onder 15 is vermeld niet voldaan aan het advies van de commissie. De commissie heeft verweerder immers opgedragen nader te motiveren dat handhavend optreden evenredig is, waarbij eisers belangen voldoende afgewogen dienen te worden, aangezien hij zwaar wordt getroffen in zijn belang, terwijl sprake is van een rechtsgeldige bouwvergunning waarmee het is toegestaan om de schuilplaats alsnog op de juiste locatie van het perceel te situeren. Verweerder is in het bestreden besluit in het geheel niet ingegaan op eisers belang en de rechtsgeldige vergunning, maar heeft enkel verwezen naar de procedure van het bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’, waarbij is aangegeven dat de illegale schuilgelegenheid niet positief bestemd zou worden. De enkele omstandigheid dat een zonder vergunning opgericht bouwwerk niet positief wordt bestemd in een nieuw bestemmingsplan, laat onverlet dat er zich bijzondere omstandigheden kunnen (gaan) voordoen die maken dat van handhavend optreden moet worden afgezien. De rechtbank oordeelt dan ook dat eiser niet ten onrechte heeft gesteld dat de in het besteden besluit gegeven nadere motivering niet kan dienen als motivering voor de evenredigheid van de handhaving. Het betoog slaagt.
Conclusie
17. Het beroep is gegrond. Wat eiser voorts nog in beroep heeft aangevoerd behoeft geen beoordeling meer. Het bestreden besluit komt voor vernietiging wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De rechtbank ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Verweerder zal daarom een nieuw besluit op eisers bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak, waarbij hij ook zal dienen in te gaan op het in de brief van 29 juni 2020 door eiser ingenomen standpunt dat voor de betonverharding geen vergunning nodig was. Nu naar het oordeel van de rechtbank door de vernietiging van het bestreden besluit het (onder 4 genoemde) besluit van 18 september 2019 herleeft, bestaat er geen aanleiding om op grond van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening ten aanzien van de begunstigingstermijn te treffen.
18. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, volgt uit artikel 8:74, eerste lid, van de Awb dat verweerder het betaalde griffierecht zal dienen te vergoeden.
19. De rechtbank ziet voorts aanleiding verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,00 (één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,00 en wegingsfactor 1). Van andere voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,00 aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, begroot op € 1.050,00 (wegens kosten van rechtsbijstand), te vergoeden aan eiser.
Aldus vastgesteld door mr. R.M.M. Kleijkers, rechter, in aanwezigheid van mr. P.M. van den Brekel, griffier.
De uitspraak is openbaar gemaakt op 4 september 2020.
de griffier is verhinderd te ondertekenen rechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 4 september 2020
Rechtsmiddel
Voor een belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.