Uitspraak
vonnis
RECHTBANK LIMBURG
Burgerlijk recht
Zittingsplaats Roermond
zaaknummer / rolnummer: C/03/278380 / KG ZA 20-201
Vonnis in kort geding van 12 juni 2020
in de zaak van
[de heer X] , BURGEMEESTER VAN DE GEMEENTE WEERT,
wonende te [woonplaats de heer X] ,
eiser,
advocaat mr. J.H.A. van der Grinten te Amsterdam,
tegen
de publiekrechtelijke rechtspersoon
GEMEENTE WEERT,
zetelend te Weert,
gedaagde,
advocaat mr. M.H.L. Hemmer te Rotterdam.
Partijen zullen hierna [de heer X] en de gemeente genoemd worden.
1.De procedure
1.1.
Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding met producties 1 tot en met 12;
- het e-mailbericht van [de heer X] van 4 juni 2020 met als bijlage een opinie van prof. mr. A.E. Schilder;
- de conclusie van antwoord met producties 1 tot en met 6;
- het e-mailbericht van de gemeente van 4 juni 2020 met producties 7 en 8;
- de mondelinge behandeling;
- de akte wijziging van eis van [de heer X] ;
- de pleitnota van [de heer X] ;
- de pleitnota van de gemeente, waaraan nog een productie 9 is gevoegd.
1.2.
Ten slotte is vonnis bepaald.
2.De feiten
2.1.
[de heer X] is sinds 2011 burgemeester van de gemeente.
2.2.
Op 11 januari 2020 verscheen er een artikel in Dagblad De Limburger (hierna: De Limburger). De strekking van dat artikel is dat [de heer X] als burgemeester niet integer zou hebben gehandeld bij het verstrekken van subsidies, onder andere aan een stichting waar hijzelf de voorzitter van is.
2.3.
Op 17 januari 2020 wordt [de heer X] geïnformeerd over het feit dat het college een integriteitsonderzoek doet naar een ambtenaar van de gemeente die mogelijk persoonlijk bevoordeeld zou zijn door subsidieverlening door de burgemeester.
2.4.
In het tijdvak van 15 januari tot en met 19 januari 2020 heeft [de heer X] ruim 9000 e-mails verwijderd uit zijn gemeentelijke werkaccount. Na deze verwijdering resteerden in zijn inbox nog zeven e-mails.
2.5.
Op 31 januari 2020 heeft het college van burgemeesters en wethouders (hierna: het college) - zonder medeweten van [de heer X] als burgemeester - opdracht gegeven aan de ICT-dienst van de gemeente (ondergebracht in een gemeenschappelijke regeling) om het beschikbare bewijs in het kader van het onder 2.3 genoemde integriteitsonderzoek veilig te stellen.
2.5.1.
Aan die opdracht is uitvoering gegeven door - kort samengevat - het maken van een kopie van de op 29 januari 2020 gemaakte (wekelijkse) back-up van de mailbox en agenda in Outlook van het gemeentelijke werkaccount van [de heer X] , waarbij het praktisch gesproken gaat om de computer en de werktelefoon van de burgemeester (hierna: het werkaccount). De kopie is opgeslagen op een externe harde schijf, die is verzegeld en opgeslagen in een kluis op het gemeentehuis.
2.5.2.
De reden om een externe kopie te maken is gelegen in de omstandigheid dat - kort samengevat - uit een bepaalde account verwijderde gegevens (concreet: het definitief verwijderen van e-mails door de gebruiker van de account) gedurende een periode van 60 dagen automatisch worden bewaard waarna zij automatisch definitief worden gewist. In het geval van de account van [de heer X] was sprake van meer dan 9000 door de gebruiker ( [de heer X] ) verwijderde e-mails, welke dus door de werking van het ICT-systeem na afloop van de periode van 60 dagen verloren zouden gaan als daar niet een separate externe kopie van zou zijn gemaakt.
2.6.
Op 18 februari 2020 wordt door de heer [Y] , journalist bij De Limburger, een verzoek gedaan op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: het Wob-verzoek). In het Wob-verzoek staat, voor zover van belang, het volgende:
“Ik wil graag kopie van of inzage in hieronder nader omschreven documenten of informatie aanwezig bij of onder uw college. Het betreft documenten of informatie in het kader van de bestuurlijke aangelegenheid ‘gedragscode burgemeester’.
Concreet vraag ik om de volgende documenten of informatie:
Alle schriftelijke communicatie (e-mails inclusief bijlagen, brieven, notities), inkomend en uitgaand, niet zijnde communicatie die naar meerdere een raadsleden is verstuurd, uit de periode 1 maart 2011 tot heden, tussen burgemeester [de heer X] en het raadslid [Z] .
Alle communicatie via telefonie- dan wel online diensten (zoals sms, whatsapp, communicatie via de app Signal), inkomend en uitgaand, niet zijnde communicatie die naar meerdere raadsleden is verstuurd, uit de periode 1 februari 2019 tot heden, tussen burgemeester [de heer X] en het raadslid [Z] .
Alle agenda-afspraken van burgemeester [de heer X] van ontmoetingen en/of bijeenkomsten – niet zijnde bijeenkomsten waarbij meerdere raads- dan wel commissieleden aanwezig waren – in de periode 1 maart 2011 tot heden waarbij het raadslid [Z] aanwezig was.
(…)
(…)
Doel van dit verzoek is inzicht krijgen in de contacten tussen burgemeester [de heer X] en het raadslid [Z] , mede in het licht van haar werknemerschap bij de Stichting International Award for Young People. (…)”
2.7.
[de heer X] heeft per 1 februari 2020 zijn taken als burgemeester tijdelijk neergelegd en nadien niet weer opgenomen.
2.8.
Op 13 maart 2020 wordt (intern) door de raadsgriffier namens het college een verzoek gedaan aan de burgemeester/ [de heer X] om documenten die vallen onder de reikwijdte van het Wob-verzoek te verstrekken.
2.9.
Op 3 april 2020 heeft [de heer X] , bij schrijven van zijn advocaat, verklaard geen documenten te bezitten die onder het Wob-verzoek vallen.
2.10.
Op 20 april 2020 heeft de gemeente (opnieuw) de mailbox en de agenda van het werkaccount van [de heer X] gekopieerd teneinde deze te onderzoeken.
2.11.
Bij brief van 24 april 2020 wordt [de heer X] hiervan door het college op de hoogte gesteld. In de brief staat voor zover relevant:
“Gelet op het vorenstaande berichten wij jou dat wij naar aanleiding van onderhavig Wob-verzoek de informatie op jouw werkmail en werktelefoon veilig hebben laten stellen. Daarmee merken wij op dat wij reeds op 31 januari 2020 informatie op jouw werkomgeving en werkmail veilig hebben laten stellen in verband met het integriteitsonderzoek.(…)”
2.12.
Op 2 juni 2020 heeft het college een conceptbesluit op het Wob-verzoek (hierna: het conceptbesluit) aan onder anderen [de heer X] toegestuurd - in diens hoedanigheid van belanghebbende in de zin van artikel 4:7 Awb - en hem in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen. Dit is vooralsnog de laatste stap in de Wob-procedure.
3.Het geschil
3.1.
[de heer X] vordert na eiswijziging:
de gemeente te gebieden binnen één week na het in dezen te wijzen vonnis het “veilig stellen” van gegevens van [de heer X] als bedoeld in de brief van 24 april 2020 ongedaan te maken zodanig dat de situatie zoals die bestond direct voorafgaand aan het moment van “veilig stellen” geheel of althans zoveel als technisch mogelijk is wordt hersteld;
de gemeente te gebieden aan [de heer X] binnen twee weken na het in dezen te wijzen vonnis opgave te doen van het moment en de wijze waarop zij aan de vordering onder 1. heeft voldaan;
de gemeente te gebieden ervoor zorg te dragen dat de beschikbaarheid van “veilig gestelde” gegevens als bedoeld in de brief van 24 april 2020 voor haar, voor organen of personen binnen haar organisatie dan wel voor derden, die is ontstaan als gevolg van dat “veilig stellen” of in aansluiting daarop verricht onderzoek naar die gegevens, ongedaan wordt gemaakt binnen één week na het in dezen te wijzen vonnis;
de gemeente te gebieden aan [de heer X] binnen twee weken na het in dezen te wijzen vonnis opgave te doen van het moment en de wijze waarop zij aan de vordering onder 3. heeft voldaan;
de gemeente te gebieden terstond iedere andere verwerking dan onder 1. en 3. gevorderd van de “veilig gestelde” gegevens als bedoeld in de brief van 24 april 2020 te staken en gestaakt te houden;
te bepalen dat de gemeente een dwangsom verbeurt van € 10.000 voor iedere dag dat zij in gebreke is bij de naleving van een gebod dat wordt gevorderd onder 1., 2., 3. en 4.;
te bepalen dat de gemeente een dwangsom verbeurt van € 250.000 voor iedere overtreding van het gebod gevorderd onder 5.,
althans de voorziening te treffen die de voorzieningenrechter in goede justitie vermeent te behoren,
en (samengevat) veroordeling van de gemeente tot betaling van de proces- en de nakosten, vermeerderd met rente.
3.2.
De gemeente voert verweer.
3.3.
Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
4.De beoordeling
4.1.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat het gevorderde niet kan worden toegewezen en heeft daartoe als volgt overwogen.
4.2.
De eisende partij is de natuurlijke persoon [de heer X] , die in 2011 is benoemd tot burgemeester van de gemeente (zoals voorzien in artikel 61 gemeentewet), welke benoeming nog geldig is (er is geen sprake van ontslag als bedoeld in artikel 61b gemeentewet). [de heer X] oefent evenwel vanaf 1 februari 2020 tot heden feitelijk de functie van burgemeester niet uit. De betrokken taken en bevoegdheden zijn sinds 1 februari 2020 uitgeoefend door achtereenvolgens de loco-burgemeester (zoals voorzien in artikel 77 gemeentewet) en - vanaf haar benoeming per 18 mei 2020 - door de waarnemend burgemeester (zoals voorzien in artikel 78 gemeentewet).
Ter zitting heeft de voorzieningenrechter de eisende partij gevraagd wie de onderhavige vorderingen instelt, welke vraag was ingegeven door de hierboven bij de partijnamen weergegeven aanduiding van de eisende partij in de dagvaarding. [de heer X] heeft daarop verklaard dat hij de vordering in kort geding alleen heeft ingesteld in zijn hoedanigheid als natuurlijke persoon.
4.3.
Uitgangspunt bij de beoordeling van de vorderingen is derhalve dat [de heer X] de onderhavige vorderingen instelt als natuurlijke persoon en niet - ook niet mede - als burgemeester. Met andere woorden: de burgemeester als bestuursorgaan/ambt wordt hier niet opgevoerd als procespartij, wat overigens in deze procedure ook niet zou kunnen aangezien de burgemeester als bestuursorgaan/ambt geen drager van rechten en plichten is naar civiel (proces)recht.
4.4.
De door [de heer X] ingestelde vorderingen zijn gericht tegen de rechtspersoon gemeente, dat wil zeggen: de in artikel 2:1 BW geregelde civielrechtelijke hoedanigheid van het decentrale overheidsverband gemeente. Daarbij zijn de gronden van het gevorderde inhoudelijk toegespitst op het doen en laten van het college, welk doen en laten civielrechtelijk door [de heer X] - impliciet en terecht - wordt toegerekend aan de rechtspersoon gemeente.
4.5.
[de heer X] heeft zijn vordering onderbouwd onder de noemer van een onrechtmatige daad in de zin van artikel 6:162 BW, feitelijk bestaande uit de door [de heer X] zo genoemde toe-eigening van gegevens door het college (zoals omschreven hierboven onder 2.5. en 2.10.). De daartoe aangevoerde gronden zijn inhoudelijk voor een deel gerelateerd aan zijn persoon en voor een deel aan het ambt van burgemeester, waarbij [de heer X] - naar de voorzieningenrechter begrijpt - stelt dat de belangen van het ambt van burgemeester niet kunnen worden gescheiden van zijn belangen als natuurlijke persoon aangezien hij als natuurlijke persoon ambtsdrager is van het eenhoofdige ambt van burgemeester.
gronden gerelateerd aan het ambt van burgemeester
4.6.
De gronden/argumenten die gerelateerd zijn aan het ambt van burgemeester zijn naar het oordeel van de voorzieningenrechter de volgende. [de heer X] heeft - zakelijk samengevat - aangevoerd dat sprake is van onrechtmatige toe-eigening van gegevens door het college waardoor een direct gevaar ontstaat voor de verantwoorde uitoefening van het ambt van burgemeester dan wel ondermijning daarvan, dat de toe-eigening van gegevens door het college is ingegeven door onder andere een integriteitsonderzoek terwijl integriteit van het gemeentebestuur tot de wettelijke taak van de burgemeester behoort, dat de toe-eigening van gegevens onder andere betrekking heeft op informatie die uiterst vertrouwelijk is en alleen beschikbaar voor de burgemeester dient te zijn, dat de toe-eigening van gegevens mede is ingegeven door een Wob-verzoek dat evenwel betrekking heeft op een aangelegenheid die de burgemeester en niet het college betreft, dat de burgemeester als eenhoofdig bestuursorgaan eigen taken en bevoegdheden heeft in het kader waarvan de burgemeester beschikt over privacygevoelige informatie in de bestuurlijk-justitiële sfeer alsmede de sfeer van de geestelijke gezondheidszorg en dat - als afrondend argument - als gevolg van de toe-eigening door het college informatie bij het college is komen te berusten die niet voor dat college maar voor de burgemeester is bestemd waardoor de tussen beide bestuursorganen bestaande schotten zijn doorbroken.
4.7.
De onder 4.6 weergegeven gronden/argumenten zijn naar het oordeel van de voorzieningenrechter gerelateerd aan het ambt van burgemeester. De betrokken belangen kunnen naar het oordeel van de voorzieningenrechter evenwel niet worden gezien als belangen van de natuurlijke persoon [de heer X] . Het ambt is immers een zelfstandige (publiekrechtelijke) entiteit die weliswaar wordt vervuld door een ambtsdrager maar daarvan wel losstaat, wat onder andere blijkt uit het feit dat juridisch het ambt hetzelfde blijft ook bij feitelijke wisseling van de ambtsdrager. [de heer X] heeft op de genoemde gronden dan ook geen eigen belang bij het gevorderde als bedoeld in artikel 3:303 BW.
Een ander oordeel zou overigens ook tot rechtens onaanvaardbare gevolgen leiden om de volgende reden. In de eerste plaats zou aanvaarding van de stelling dat het belang van het ambt samenvalt met het belang van de ambtsdrager/natuurlijke persoon leiden tot het via die natuurlijke persoon mogelijk worden van het zelfstandig in civiele procedures optreden van bestuursorganen, terwijl bestuursorganen geen drager van rechten en plichten naar privaatrecht zijn. Met andere woorden: aan bestuursorganen/ambten zou dan indirect procesbevoegdheid naar privaatrecht toekomen, wat de wetgever naar het oordeel van de voorzieningenrechter duidelijk niet heeft gewild: drager van rechten en plichten naar civiel recht kunnen zijn natuurlijke personen en rechtspersonen (behoudens specifieke uitzonderingen, die hier niet aan de orde zijn). In de tweede plaats zou aanvaarding van de genoemde stelling leiden tot de ongerijmde situatie dat in een civiele procedure enerzijds zou optreden een natuurlijke persoon, vertegenwoordigende het ambt van burgemeester, en anderzijds de rechtspersoon gemeente, optredende als civielrechtelijke verschijningsvorm van het in de feitelijke zin optredende college. Aldus zou in juridische zin civielrechtelijk de gemeente tegen de gemeente procederen en zou in feitelijke zin aan de civiele rechter een intern geschil van bestuurlijke/politieke aard ter beslechting kunnen worden voorgelegd, wat naar het oordeel van de voorzieningenrechter in strijd is met hetgeen de (grond)wetgever heeft gewild en bovendien maatschappelijk onwenselijk: de burgerlijke rechter is niet de aangewezen instantie om politieke geschillen binnen het gemeentebestuur op te lossen. In de derde plaats zou aanvaarding van de genoemde stelling in de gegeven omstandigheden leiden tot de eveneens ongerijmde situatie dat de belangen van het ambt van burgemeester zouden kunnen worden bepaald en behartigd door [de heer X] en door de thans feitelijk als burgemeester optredende waarnemend burgemeester, wat zou neerkomen op twee gelijktijdig optredende ambtsdragers binnen één eenhoofdig ambt, welke situatie zichzelf diskwalificeert.
In de kern komen bovenstaande overwegingen neer op het oordeel dat de aan het ambt van burgemeester gerelateerde gronden/argumenten niet kunnen worden aanvaard als (tevens) zijnde belangen die [de heer X] als natuurlijke persoon aangaan. Voor zover de vorderingen op de bedoelde gronden zijn gebaseerd, moeten zij derhalve worden afgewezen.
gronden gerelateerd aan de natuurlijke persoon [de heer X]
4.8.
De gronden/argumenten die gerelateerd zijn aan de natuurlijke persoon [de heer X] zijn naar het oordeel van de voorzieningenrechter - kort samengevat - de volgende. [de heer X] heeft aangevoerd dat de beslaglegging op en het onderzoek naar de veilig gestelde gegevens een inbreuk is op de persoonlijke levenssfeer van [de heer X] en in strijd met de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) en dat de (fysieke) veiligheid van [de heer X] in het geding is indien de veilig gestelde gegevens in verkeerde handen zijn.
4.9.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat het beroep op de veiligheid moet worden gepasseerd, omdat onvoldoende aannemelijk is gemaakt dat en hoe de veiligheid van [de heer X] concreet zou worden bedreigd als gevolg van het gewraakte handelen van het college/de gemeente. Concrete bedreigingen zijn gesteld noch gebleken, waarbij in aanmerking is genomen dat de bij de pleitnota (onder randnummer 1.7 van dat stuk) gepresenteerde berichten niet kwalificeren als bedreiging. Daarnaast is in aanmerking genomen dat vaststaat dat de betrokken gegevens worden bewaard in de sfeer van de gemeente en dat als algemeen uitgangspunt heeft te gelden dat de overheid moet worden vermoed rechtmatig te werk te gaan. Dit - het zojuist genoemd vermoeden en de omstandigheid dat de informatie binnen de sfeer van de gemeente is gebleven - is redengevend voor het oordeel dat niet duidelijk is geworden dat en waarom de beschikbaarheid van de betrokken informatie op de wijze zoals nu feitelijk het geval is, concreet zou leiden tot meer of andere veiligheidsrisico’s voor [de heer X] dan het geval was ten tijde van de beschikbaarheid daarvan op de wijze voordien.
Het bovenstaande leidt tot de conclusie dat wat is aangevoerd omtrent de veiligheid van [de heer X] het gevorderde niet kan dragen.
4.10.
De voorzieningenrechter is verder van oordeel dat [de heer X] niet-ontvankelijk in zijn vorderingen moet worden verklaard, voor zover deze zijn gebaseerd op gronden die kunnen worden voorgelegd aan de bestuursrechter en dat is het geval voor wat betreft de gronden gerelateerd aan zijn persoonlijke levenssfeer. Feitelijk is de situatie zo dat de veilig gestelde informatie aanwezig is binnen de gemeente. Juridisch is de situatie zo dat deze informatie in beginsel geacht moet worden relevant te zijn althans te kunnen zijn bij de beslissing op het aanhangige Wob-verzoek. Dat het actuele conceptbesluit op het Wob-verzoek voorziet in verstrekking van een bepaald aantal documenten betekent niet noodzakelijkerwijze dat het daar in het vervolg van de Wob-procedure bij zal blijven. De Wob-procedure is nu in het (vroege) stadium waarin een conceptbesluit van het college is toegezonden aan onder andere [de heer X] als belanghebbende. Voor [de heer X] staan derhalve feitelijk de rechtsbeschermingsmogelijkheden open welke voortvloeien uit de Wob in verbinding met de Awb, welke rechtsbeschermingsmogelijkheden hem de mogelijkheid geven de in dit kort geding aangevoerde gronden betreffende zijn persoonlijke levenssfeer voor te leggen aan (uiteindelijk) de bestuursrechter en waarbij [de heer X] praktisch gesproken beschikt over een reële mogelijkheid om via de bestuursrechter te bewerkstelligen hetgeen hij nu in kort geding tracht te bewerkstelligen. Voor zover er voor [de heer X] een bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat die met voldoende waarborgen is omgeven, is hij in zijn vordering bij de burgerlijke rechter niet-ontvankelijk.
4.11.
Naast de hierboven besproken gronden die zijn gerelateerd aan het ambt van burgemeester dan wel aan de natuurlijke persoon [de heer X] , heeft [de heer X] zich beroepen op de persoonlijke levenssfeer en/of veiligheid van derden. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter zijn de daarbij betrokken belangen niet te kwalificeren als persoonlijke belangen van de natuurlijke persoon [de heer X] en om die reden kunnen zij het gevorderde niet dragen.
4.12.
Ten overvloede merkt de voorzieningenrechter nog het volgende op. Ook indien de bovenstaande overwegingen niet op zouden gaan, zou het gevorderde niet kunnen worden toegewezen om de volgende redenen. De strekking van de vordering is in de gegeven omstandigheden dat feitelijk en mogelijk onomkeerbaar (gelet op de werking van het betrokken ICT-systeem waardoor de bulk van de betrokken informatie niet meer op de reguliere server voorhanden is; zie hierboven onder 2.5.2.) wordt ingegrepen in de voorbereiding van en de besluitvorming op een verzoek op grond van de Wob. Daarvoor is in een civiele kortgeding procedure geen plaats omdat daardoor de bevoegdheidsuitoefening van het betrokken bestuursorgaan alsmede een eventuele bestuursrechte(r)lijke beoordeling daarvan zou worden doorkruist hetgeen op zichzelf al zou moeten leiden tot een afwijzing van het gevorderde.
4.13.
De hieronder te geven beslissing is gebaseerd op de overwegingen die hierboven staan. Hetgeen partijen overigens hebben aangevoerd kan als niet (langer) ter zake doende verder buiten beschouwing worden gelaten.
4.14.
[de heer X] zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van de gemeente worden begroot op:
- griffierecht € 656,00
- salaris advocaat
1.470,00
1.470,00
Totaal € 2.126,00
5.De beslissing
De voorzieningenrechter
5.1.
verklaart [de heer X] niet-ontvankelijk in zijn vorderingen voor wat betreft de gronden gerelateerd aan zijn persoonlijke levenssfeer,
5.2.
wijst de vorderingen voor het overige af,
5.3.
veroordeelt [de heer X] in de proceskosten, aan de zijde van de gemeente tot op heden begroot op € 2.126,00, te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in art. 6:119 BW over dit bedrag met ingang van de achtste dag na betekening van dit vonnis tot de dag van volledige betaling,
5.4.
veroordeelt [de heer X] in de na dit vonnis ontstane kosten, begroot op € 157,00 aan salaris advocaat, te vermeerderen, onder de voorwaarde dat [de heer X] niet binnen 14 dagen na aanschrijving aan het vonnis heeft voldaan en er vervolgens betekening van de uitspraak heeft plaatsgevonden, met een bedrag van € 82,00 aan salaris advocaat en de explootkosten van betekening van de uitspraak, en te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in art. 6:119 BW over de nakosten met ingang van de achtste dag na de betekening van dit vonnis tot aan de voldoening.
Dit vonnis is gewezen door mr. R. Kluin en in het openbaar uitgesproken op 12 juni 2020. [1]