Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB/ROE 18/2875
uitspraak van de meervoudige kamer van 10 april 2020 in de zaak tussen
ProRail B.V., te [plaats 1] , eiseres,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaats 2] , verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 12 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan eiseres een veranderingsvergunning milieu verleend voor het spoorwegemplacement te [plaats 2] .
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 december 2019. Voor eiseres zijn verschenen mr. D.M.C. van der Plas, mr. J. de Jong-Dijkerman, [naam 1] en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 3] ,
ir. [naam 4] , [naam 5] en [naam 6] .
Overwegingen
1. Bij besluit van 18 juni 2013 is aan eiseres een revisievergunning verleend voor de inrichting Spoorwegemplacement, gelegen aan het [adres] te [plaats 2] . Aan deze vergunning was (onder meer) als voorschrift verbonden dat een geluidscherm zou worden geplaatst om de toename van de geluidemissie binnen de toegestane geluidruimte te kunnen laten plaatsvinden. Verweerder heeft op 1 september 2017 een nieuwe aanvraag van eiseres ontvangen voor een omgevingsvergunning voor de genoemde inrichting. Deze aanvraag betreft het aanpassen van de representatieve bedrijfssituatie. Eiseres heeft daarbij aangegeven dat de geluidbelasting van de inrichting omlaag gaat en de inrichting door deze reductie ook zonder het eerder vergunde geluidscherm kan voldoen aan de geluidnormen die zijn gesteld om geluidgevoelige objecten in de omgeving te beschermen.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen (Wabo) en daaraan voorschriften verbonden.
3. In beroep heeft eiseres aangevoerd dat de verkeerde procedure is gevolgd en een verkeerde vergunning is verleend. Volgens eiseres is sprake is van een milieuneutrale wijziging. Daarom had de omgevingsvergunning via de reguliere procedure verleend moeten worden, waaraan bovendien geen nadere voorschriften gesteld kunnen worden (omgevingsvergunning beperkte milieutoets). Voorts heeft eiseres aangevoerd dat verweerder geen bevoegdheid toekomt om voor te schrijven dat maximaal 20 km/u mag worden gereden door de (personen)treinen op het emplacement (voor zover binnen het bereik van de inrichting vallend). Subsidiair heeft eiseres ten aanzien van dit voorschrift aangevoerd dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom een
maximalesnelheid van 20 km/u is voorgeschreven (in plaats van de aangevraagde
gemiddeldesnelheid van 20 km/u) en dat dit voorschrift (te) beperkend is voor de bedrijfsvoering.
maximalesnelheid van 20 km/u is voorgeschreven (in plaats van de aangevraagde
gemiddeldesnelheid van 20 km/u) en dat dit voorschrift (te) beperkend is voor de bedrijfsvoering.
Ten aanzien van de procedure
4. Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 2°, van de Wabo luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het veranderen of veranderen van de werking van een inrichting of mijnbouwwerk."
Artikel 2.14, vijfde lid, luidt: "In afwijking van het eerste tot en met vierde lid wordt in gevallen als bedoeld in artikel 3.10, derde lid, de omgevingsvergunning verleend indien wordt voldaan aan de in het laatstgenoemde lid gestelde voorwaarden."
Artikel 3.10, derde lid, luidt: "In afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning met betrekking tot een verandering van een inrichting of mijnbouwwerk of de werking daarvan, die niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan, waarvoor geen verplichting bestaat tot het maken van een milieueffectrapport als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer, en die niet leidt tot een andere inrichting of mijnbouwwerk dan waarvoor eerder een omgevingsvergunning is verleend."
5. Eiseres heeft ter onderbouwing van haar standpunt dat sprake is van een milieuneutrale verandering aangevoerd dat in vergelijking met de omgevingsvergunning van 18 juni 2013 zodanige veranderingen van de representatieve bedrijfssituatie hebben plaatsgevonden, dat geen geluidscherm meer nodig is; deels door aanpassingen maar deels ook door anders te meten en een ander rekenmodel toe te passen. Eiseres is van mening dat de inrichting nu minder geluid produceert en dat er daarom sprake is van een milieuneutrale wijziging.
6. Verweerder heeft vragen gesteld over (de uitgangspunten van) het geluidonderzoek van 3 november 2017 dat aan de aanvraag ten grondslag ligt, over de vergelijking met het geluidonderzoek uit 2011 dat deel uit maakt van de omgevingsvergunning van 18 juni 2013 en over de aanpassingen in de representatieve bedrijfssituatie die hebben geleid tot geluidreductie. Eiseres heeft in een brief van 12 maart 2018 beschreven dat de geluidonderzoeken niet te vergelijken zijn omdat de uitgangspunten te zeer verschillen, en dat de geluidreductie niet wordt veroorzaakt door extra maatregelen, maar door andere uitgangspunten. In 2011 zijn andere uitgangspunten gehanteerd, die in de huidige situatie niet meer gebruikt kunnen worden omdat deze niet overeenkomen met het modelleringsprotocol en de aangeleverde representatieve bedrijfssituatie; het gaat dan over treintypes, bijdragen door optrekkende voertuigen, remlocaties, (het eerder foutief) modelleren van toetspunten bij de woningen in het Maankwartier en (het eerder niet doorgerekende) gebruik van depotvoeding.
7. Verweerder heeft zich op grond van bovenstaande informatie op het standpunt gesteld dat niet aannemelijk kan worden gemaakt dat de aangevraagde aanpassing van de representatieve bedrijfssituatie niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan op grond van de vigerende vergunning is toegestaan. Door de verschillende uitgangspunten en de verschillen in modellering is niet duidelijk geworden waarom de aangevraagde aanpassingen, zonder geluidscherm, leiden tot een milieuneutrale wijziging ten opzichte van de in 2013 vergunde situatie. In het verweerschrift heeft verweerder aangevuld dat op basis van de door eiseres ingediende stukken niet duidelijk is geworden welke maatregelen maakten dat het geluidscherm niet meer nodig is, of, anders gezegd, waarom in de gewijzigde situatie de geluidbelasting ook zonder geluidscherm voldoet aan de grenswaarden.
8. De rechtbank is van oordeel dat niet kan worden geconcludeerd dat is voldaan aan het criterium voor een milieuneutrale wijziging, omdat niet is komen vast te staan dat de aangevraagde aanpassing van de representatieve bedrijfssituatie geen grotere nadelige gevolgen voor het milieu heeft dan volgens de geldende omgevingsvergunning van 18 juni 2013 is toegestaan. De rechtbank kent bij dit oordeel doorslaggevend gewicht toe aan de brief van eiseres van 12 maart 2018 aan verweerder, waarin eiseres verklaart dat niet door maatregelen maar door andere uitgangspunten een geluidreductie is berekend. Dat standpunt is ter zitting bevestigd. Dat betekent dat sprake is van een cijfermatige, theoretische, reductie ten gevolge van een andere modellering en andere rekenmethodiek, terwijl er geen inzicht is in de werkelijke reductie van de geluidbelasting. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Ten aanzien van voorschrift 3.9
9. Verweerder heeft met ambtshalve toepassing van artikel 2.31, tweede lid, van de Wabo een nieuw voorschrift (3.9) verbonden aan de verleende veranderingsvergunning. Hierin is bepaald dat de rijsnelheid binnen het emplacement maximaal 20 km per uur mag bedragen.
Bevoegdheid
10. Eiseres meent primair dat verweerder hiertoe niet bevoegd is. Zij heeft aangevoerd dat de bevoegdheden omtrent het spoorverkeer over de hoofdspoorwegen in de Spoorwegwet, het Besluit spoorverkeer en de Regeling spoorverkeer zijn vastgelegd. Uit deze regelingen volgt dat ProRail als beheerder degene is die verkeersmaatregelen kan nemen die door bestuurders van treinen, spoorwegondernemingen of door anderen die zich op of nabij de hoofdspoorweg bevinden, opgevolgd moeten worden. Volgens eiseres is het plaatsen van een bord, alsook het geven van een andere instructie ter begrenzing van de snelheid op het emplacement aan te merken als een verkeersmaatregel. De bevoegdheid hiertoe is voorbehouden aan de beheerder van de spoorweg, hetgeen met zich brengt dat verweerder niet bevoegd is een verkeersmaatregel als in voorschrift 3.9 te nemen. Eiseres verwijst ter onderbouwing van dit standpunt naar uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 31 augustus 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR6372) en van 15 februari 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BV5067). Hierin heeft de Afdeling overwogen dat uit artikel 65 van de Spoorwegwet, in samenhang met de artikelen 13, 15, 18 en 23 van het Besluit spoorverkeer en artikel 23 van de Regeling spoorverkeer, volgt dat alleen aanwijzingen of seinen mogen worden geplaatst die betrekking hebben op een veilig en ongestoord gebruik van het spoor, en dat daarmee geen bevoegdheid is gegeven om aanwijzingen te geven aan het verkeer op de hoofdspoorweg in verband met milieugevolgen, zoals geluidhinder en trillinghinder.
Ter zitting heeft eiseres nog aangevuld dat deze bevoegdheid voor hoofdspoorwegen ook geldt voor emplacementen omdat ProRail ook daarvan beheerder is.
11. De rechtbank overweegt dat het hier weliswaar om een hoofdspoorweg gaat, maar
tevens om een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 27 juni 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BW9553) heeft overwogen, houdt haar jurisprudentie een verdeling in van treinbewegingen die wel en niet als onderdeel van een inrichting kunnen worden aangemerkt. Alleen de treinbewegingen die verband houden met het in werking zijn van de inrichting (het emplacement) als zodanig, moeten als onderdeel van de inrichting worden beschouwd. Het doorgaande treinverkeer, dat op zichzelf beschouwd los staat van het in werking zijn van het emplacement, behoort niet tot de inrichting. Op de milieugevolgen van dit treinverkeer zijn niet de voor de inrichting geldende regels van toepassing, maar de voor de spoorweg als zodanig geldende regels. Gelet hierop vallen onder de activiteiten van een emplacement dus de rangeerbewegingen en niet het doorgaand treinverkeer. Dat de bevoegdheden voor de hoofdspoorwegen, die zien op een veilig en ongestoord gebruik van het spoor, bij de beheerder liggen, staat naar het oordeel van de rechtbank vanwege deze splitsing daarom niet in de weg aan een bevoegdheid bij een bestuursorgaan (zoals verweerder) om aan een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 2°, van de Wabo voor een inrichting voorschriften te verbinden op grond van de milieuregelgeving.
12. De uitspraken van de Afdeling waar eiseres naar verwijst doen hier niet aan af. Hieruit volgt immers slechts dat in het kader van tracébesluiten aan de bevoegde minister dan wel staatssecretaris niet de bevoegdheid toekomt om milieumaatregelen te nemen. In het onderhavige geval is echter, anders dan in de genoemde uitspraken, sprake van een inrichting die valt onder verweerders bevoegdheid op grond van de milieuregelgeving. Ook het feit dat er naast rangeerbewegingen ook sprake is van doorgaande treinen over het emplacement, waarop de milieuregels niet zien, maakt het vorenstaande niet anders. Bovendien is er in de milieuregelgeving geen uitzondering gemaakt voor een inrichting als een spoorwegemplacement.
13. Voor zover eiseres heeft betoogd dat verweerder niet bevoegd is om op het emplacement de snelheid te controleren, is de rechtbank van oordeel dat er geen reden is om verweerder niet bevoegd te achten handhavend op te treden ten opzichte van geluidoverlast als gevolg van het overtreden van voorschrift 3.9. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
Maximale versus gemiddelde snelheid
14. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat bij een gemiddelde snelheid van 20 km per uur, zoals aangevraagd, er ook treinen (kunnen) rijden met de wettelijk toegestane maximale snelheid van 40 km per uur op het emplacement. Bij die snelheid wordt niet voldaan aan de geluidnormen. Uit het akoestisch rapport dat deel uitmaakt van de verleende vergunning volgt dat in die situatie het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau in de nacht hoger is dan de grenswaarde van 45 dB(A). Verweerder heeft zich op die grond genoodzaakt gezien met het voorschrift 3.9 geluidreductie te waarborgen door in plaats van de aangevraagde gemiddelde snelheid van 20 km per uur een maximale snelheid van 20 km per uur voor de niet doorgaande treinen voor te schrijven.
15. Eiseres heeft niet bestreden dat er met een gemiddelde snelheid van 20 km per uur sprake is (of kan zijn) van een overschrijding van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau in de nacht. Eiseres heeft voorts het standpunt van verweerder dat rolgeluid toeneemt, al naar gelang de snelheid hoger is en dat een snelheid van 40 km per uur 3 dB meer geluidemissie veroorzaakt, niet bestreden. Daarmee is de snelheid van de treinen op het emplacement naar het oordeel van de rechtbank akoestisch relevant en is de noodzaak van het voorschrift voldoende aangetoond. Voor zover eiseres heeft betoogd dat uit de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:2537) volgt dat een verlaging van de snelheid tot maximaal 20 km per uur weinig tot geen invloed heeft op de emissie van geluid, overweegt de rechtbank dat in die zaak geen sprake was van overschrijding van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau. Bovendien is die conclusie gekoppeld aan de emissie van booggeluid bij goederentreinen en daarmee niet zonder meer toepasbaar in het onderhavige geval waar het gaat om elektrische treinen en rolgeluid.
Bovendien is het eenvoudiger een maximale snelheid aan te houden, dan een gemiddelde (waarvoor eiseres heeft gepleit), waardoor een maximale snelheid ook beter handhaafbaar is voor verweerder. De hierop gerichte beroepsgronden slagen dan ook niet.
Beperking bedrijfsvoering
16. Eiseres heeft tot slot betoogd dat een maximum snelheid van 20 km per uur technisch niet uitvoerbaar zou zijn en operationele complicaties oplevert, omdat eventueel te plaatsen borden met een maximum snelheid ook zouden gelden voor doorgaande treinen.
17. De rechtbank overweegt dat voorschrift 3.9 alleen geldt voor de treinbewegingen die zijn te relateren aan de inrichting, dat wil zeggen aan het emplacement, en dus niet voor doorgaande treinen, die immers buiten de inrichting vallen. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat voorschrift 3.9 niet uitvoerbaar zou zijn. Niet valt in te zien waarom eiseres geen instructies kan geven waarin, of borden kan plaatsen waarop het onderscheid duidelijk wordt gemaakt.
Voor zover eiseres heeft gesteld dat het voorschrift leidt tot operationele complicaties, heeft zij dat onvoldoende concreet en aannemelijk gemaakt. Ook de subsidiaire beroepsgronden slagen derhalve niet.
18. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M.E. Kessels, voorzitter, en mr. R.M.M. Kleijkers en mr. R.J.G.H. Seerden, leden, in aanwezigheid van J.N. Buddeke, griffier
.
.
Deze uitspraak is gedaan op 10 april 2020.
Als gevolg van de maatregelen rondom het Coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak alsnog in het openbaar uitgesproken.
de griffier de voorzitter is verhinderd te ondertekenen
Afschrift verzonden aan partijen op: 10 april 2020
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.