Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
Zaaknummer: ROE 19 / 1221
Uitspraak van de meervoudige kamer van 21 februari 2020 in de zaak tussen
GRS Invest B.V., gevestigd te Heel, eiseres,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roerdalen, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 5 juni 2018 (hierna: het intrekkingsbesluit) heeft verweerder de bij besluit van 27 oktober 2008 aan Nieuwe Borg Projectmanagement BV (hierna: Nieuwe Borg) verleende bouwvergunning en vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, ingetrokken.
Bij besluit van 6 maart 2019 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het intrekkingsbesluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Als gemachtigde heeft zich gesteld mr. J.A. Mohuddy, advocaat te Breda, die bij brief van 22 mei 2019 de beroepsgronden heeft ingediend.
Verweerder heeft de stukken die op de zaak betrekking hebben ingezonden en heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 november 2019, waar verweerder, vertegenwoordigd door mr. D.J.P. Limpens en drs. O.G.W. Meuwissen, beiden werkzaam bij de gemeente, is verschenen.
Overwegingen
1. De bij het besluit van 27 oktober 2008 aan Nieuwe Borg verleende bouwvergunning met vrijstelling (thans omgevingsvergunning) ziet op het bouwen van 19 woningen op percelen in het plangebied “De Donck” gelegen Aan de Leigraaf te Posterholt (hierna: het plangebied). Aan deze omgevingsvergunning zijn voorwaarden verbonden.
1.1.
Nieuwe Borg is op 22 januari 2014 failliet verklaard zonder van de omgevingsvergunning gebruik te hebben gemaakt.
1.2.
Op 21 februari 2017 is een vooraankondiging als bedoeld in artikel 1.3.1 van het Besluit ruimtelijke ordening gepubliceerd waarin verweerder heeft bekendgemaakt dat een herziening van het vigerende bestemmingsplan wordt voorbereid voor het plangebied. De herziening houdt in dat in het nieuwe bestemmingsplan de bestaande mogelijkheden voor woningbouw worden wegbestemd.
1.2.
In december 2017 is eiseres eigenaar geworden van de percelen waarop de omgevingsvergunning betrekking heeft.
1.3.
Op 28 februari 2018 is het ontwerp-bestemmingsplan “De Donck Posterholt” (hierna: het bestemmingsplan) ter inzage gelegd.
1.4.
Bij brief van 2 mei 2018 heeft verweerder aan eiseres medegedeeld voornemens te zijn de omgevingsvergunning in te trekken omdat geen handelingen met gebruikmaking van deze vergunning zijn verricht.
1.5.
Op 3 mei 2018 heeft eiseres medegedeeld dat op 4 mei 2018 een aanvang met de bouw zal worden gemaakt. Nadien is door een gemeentelijke toezichthouder vastgesteld dat er ter plaatse werkzaamheden hebben plaatsgevonden, bestaande uit het uitgraven van grond, het aanvullen van de grond met zand, het aanbrengen van menggranulaatverharding en het plaatsen van bouwhekken.
1.6.
Op 5 juni 2018 heeft verweerder het intrekkingsbesluit genomen.
1.7.
Op 7 juni 2018 heeft de raad van verweerders gemeente het bestemmingplan vastgesteld.
2. Verweerder heeft bij het intrekkingsbesluit overwogen – zakelijk weergegeven – dat sedert het onherroepelijk worden van de omgevingsvergunning een termijn van circa 9,5 jaar is verstreken, zonder dat van deze vergunning gebruik is gemaakt. Deze omstandigheid kan (mede) aan eiseres kan worden toegerekend. Eiseres heeft gedurende ongeveer zes maanden geen gebruik gemaakt van de omgevingsvergunning, waarmee zij zich heeft blootgesteld aan het risico dat de toepasselijke voorschriften zouden veranderen en dat in verband daarmee de vergunning zou kunnen worden ingetrokken. Met betrekking tot de op 4 mei 2018 begonnen werkzaamheden heeft verweerder overwogen dat het bouwrijp maken van grond en het plaatsen van hekken geen handelingen met gebruikmaking van de omgevingsvergunning zijn. Evenmin is met het uitvoeren van deze werkzaamheden aannemelijk gemaakt dat op korte termijn gebruik zal worden gemaakt van de omgevingsvergunning. Voorts heeft verweerder gesteld dat eiseres niet aan de in de omgevingsvergunning opgenomen voorwaarde dat voor aanvang van de werkzaamheden nadere gegevens moeten worden verstrekt, heeft voldaan. Ook hieruit kan worden afgeleid dat op korte termijn geen aanvang wordt of kan worden gemaakt met de bouwactiviteiten. Tot slot heeft verweerder overwogen dat het (algemeen) belang van de gemeente, onder meer gelegen in de bescherming van de planologische en stedenbouwkundige inzichten, dient te prevaleren boven de (financiële) belangen van eiseres.
2.1.
Het bestreden besluit strekt tot handhaving van het intrekkingsbesluit.
3. Eiseres betoogt in beroep – zakelijk weergegeven – dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de artikelen 3:2, 3:4 en 3:46 (
de rechtbank leest: 7:12) van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Er is sprake van een onzorgvuldige belangenafweging door verweerder en verweerder heeft niet deugdelijk gemotiveerd waarin het belang om tot intrekking van de omgevingsvergunning over te gaan, is gelegen. In dit verband stelt eiseres dat zij vanaf het moment van aankoop van het perceel in december 2017 bezig is geweest met het realiseren van woningen in het plangebied. Deze bouw is komen stil te liggen toen verweerder het voornemen tot intrekking van omgevingsvergunning kenbaar heeft gemaakt. Dit gebeurde minder dan vijf maanden na aankoop van het perceel. Vijf maanden is voor een nieuwe ontwikkelaar veel te kort om de bouw van de woningen realiseren. Volgens eiseres is ook niet duidelijk waaruit het belang van verweerder zou bestaan, aangezien de bouw past binnen de behoefte aan woningen binnen de gemeente. Uit de gemeentelijke structuurvisie “Roerdalen 2030” blijkt niet dat de 19 woningen ruimtelijk onaanvaardbaar zouden zijn. Eiseres betoogt voorts dat verweerder ten onrechte geen nadere termijn heeft gesteld om van de vergunning gebruik te maken. Dit gebeurt in andere gemeenten namelijk ook. Daarnaast stelt eiseres dat zij onevenredig is benadeeld door het plotseling intrekken van de omgevingsvergunning en dat verweerder ten onrechte geen aandacht heeft besteed aan de mogelijkheid van gedeeltelijke intrekking van de vergunning of het aanbieden van een schadevergoeding.
de rechtbank leest: 7:12) van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Er is sprake van een onzorgvuldige belangenafweging door verweerder en verweerder heeft niet deugdelijk gemotiveerd waarin het belang om tot intrekking van de omgevingsvergunning over te gaan, is gelegen. In dit verband stelt eiseres dat zij vanaf het moment van aankoop van het perceel in december 2017 bezig is geweest met het realiseren van woningen in het plangebied. Deze bouw is komen stil te liggen toen verweerder het voornemen tot intrekking van omgevingsvergunning kenbaar heeft gemaakt. Dit gebeurde minder dan vijf maanden na aankoop van het perceel. Vijf maanden is voor een nieuwe ontwikkelaar veel te kort om de bouw van de woningen realiseren. Volgens eiseres is ook niet duidelijk waaruit het belang van verweerder zou bestaan, aangezien de bouw past binnen de behoefte aan woningen binnen de gemeente. Uit de gemeentelijke structuurvisie “Roerdalen 2030” blijkt niet dat de 19 woningen ruimtelijk onaanvaardbaar zouden zijn. Eiseres betoogt voorts dat verweerder ten onrechte geen nadere termijn heeft gesteld om van de vergunning gebruik te maken. Dit gebeurt in andere gemeenten namelijk ook. Daarnaast stelt eiseres dat zij onevenredig is benadeeld door het plotseling intrekken van de omgevingsvergunning en dat verweerder ten onrechte geen aandacht heeft besteed aan de mogelijkheid van gedeeltelijke intrekking van de vergunning of het aanbieden van een schadevergoeding.
4. De rechtbank overweegt als volgt.
5. Ingevolge artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), voor zover hier van belang, kan het bevoegd gezag de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, voor zover gedurende 26 weken onderscheidenlijk de in de vergunning bepaalde termijn, geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning.
6. Zoals volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling; zie bijvoorbeeld de uitspraak van 30 oktober 2019, ECLI: NL:RVS:2019:3642), is de intrekking van een omgevingsvergunning geen verplichting, maar een bevoegdheid. Bij de toepassing van die bevoegdheid komt het bestuursorgaan beleidsruimte toe. De rechter toetst of het bestuursorgaan in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
6.1.
Het is eveneens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 5 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1825) dat bij de beslissing over intrekking van een omgevingsvergunning alle in aanmerking te nemen belangen moeten worden betrokken en tegen elkaar afgewogen. Daartoe behoren naast de door het bestuursorgaan gestelde belangen, waaronder het realiseren van gewijzigde planologische inzichten, ook de (financiële) belangen van de vergunninghouder. Daarbij mag in aanmerking worden genomen of het niet tijdig gebruik maken van de vergunning aan de vergunninghouder is toe te rekenen. De enkele omstandigheid dat de houder van een omgevingsvergunning niet aannemelijk weet te maken dat hij deze alsnog binnen korte termijn zal benutten, is voldoende om de intrekking van een ongebruikte vergunning te rechtvaardigen.
7. Voor zover eiseres heeft beoogd te betogen dat verweerder niet meer bevoegd was tot intrekking van de omgevingsvergunning over te gaan, nu zij op 4 mei 2018 een aanvang had gemaakt met de daarbij vergunde bouwactiviteiten, overweegt de rechtbank het volgende.
7.1.
Op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 16 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:69) zijn het bouwrijp maken en egaliseren van de grond en het plaatsen van hekken geen handelingen met gebruikmaking van de omgevingsvergunning, als bedoeld in artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Deze handelingen zijn immers geen bouwactiviteiten waarvoor de omgevingsvergunning is verleend.
7.2.
Blijkens de rapportages toezichtcontrole van 7 mei 2018 en 4 juni 2018 zijn op percelen waarop de omgevingsvergunning betrekking heeft planten en bosschages verwijderd, is grond afgegraven, is een verharding aangelegd en zijn hekken geplaatst. De rechtbank is op grond van voornoemde jurisprudentie van de Afdeling van oordeel dat voormelde werkzaamheden op het perceel geen handelingen zijn met gebruikmaking van de omgevingsvergunning.
8. Over de vraag of eiseres aannemelijk heeft gemaakt de omgevingsvergunning op korte termijn te zullen benutten overweegt de rechtbank als volgt.
8.1.
Het uitvoeren van voorbereidende werkzaamheden is op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling geen reden om aan te nemen dat op korte termijn gebruik wordt gemaakt van een omgevingsvergunning (zie de uitspraak van 27 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3583). Voorts stelt de rechtbank vast dat eiseres de ingevolge de omgevingsvergunning vereiste gegevens (met betrekking tot de veiligheid en dergelijke) niet bij verweerder (uiterlijk 21 dagen voor aanvang werkzaamheden) heeft ingediend. De rechtbank is op grond van het vorenstaande van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij de omgevingsvergunning binnen korte termijn zou (gaan) gebruiken.
9. Voor zover eiseres heeft gesteld dat het niet tijdig gebruik maken van de omgevingsvergunning haar niet valt toe te rekenen, overweegt de rechtbank het volgende.
9.1.
Hoewel eiseres eerst in december 2017 eigenaar is geworden van de percelen waarop de omgevingsvergunning ziet, laat dit naar het oordeel van de rechtbank onverlet dat van een professionele projectontwikkelaar, zoals eiseres, mag worden verwacht dat zij zich voor het sluiten van de koopovereenkomst op de hoogte stelt van de rechten en verplichtingen (zoals de verleende omgevingsvergunning en het voornemen om tot herziening van het vigerende bestemmingsplan over te gaan) met betrekking tot die percelen. Dit betekent dat er vanuit moet worden gegaan dat eiseres op de hoogte was, althans had kunnen zijn, van het feit dat zij spoedig gebruik moest maken van de omgevingsvergunning. Voorts heeft verweerder er terecht op gewezen dat de omgevingsvergunning een zaaksgebonden vergunning is. Het had op de weg van eiseres gelegen om daarover afspraken te maken met (de curator van) Nieuwe Borg, zodat zij eerder gebruik had kunnen maken van de vergunning. In dat kader is van belang dat verweerder de curator reeds bij brief van 4 januari 2016 erop heeft gewezen dat sprake is van gewijzigde planologische inzichten die consequenties hebben voor de woningbouw in het plangebied.
10. Met betrekking tot de stelling dat verweerder eiseres ten onrechte geen nadere termijn heeft gegeven om van de vergunning gebruik te maken, overweegt de rechtbank dat dit op grond van de wet of jurisprudentie niet verplicht is. Voorts stelt de rechtbank vast dat verweerder ter zake ook geen beleid heeft vastgesteld waarin is opgenomen dat een nadere termijn wordt geboden. In hetgeen eiseres heeft aangevoerd, ziet de rechtbank ook geen aanleiding om te oordelen dat verweerder verplicht zou zijn een nadere termijn te stellen.
11. Ten aanzien van de stelling van eiseres dat zij onevenredig is benadeeld door de ‘plotselinge’ intrekking van de vergunning, overweegt de rechtbank dat deze stelling geen steun vindt in de feiten, zoals hiervoor weergegeven. De vooraankondiging dat een herziening van het bestemmingsplan werd voorbereid (met de toelichting dat daarmee beoogd werd de bestaande woningbouwmogelijkheden weg te bestemmen) dateert van 22 februari 2017, een datum (ruim) voordat eiseres de percelen waarop de omgevingsvergunning in eigendom verkreeg. Voorts blijkt uit het verslag van een gesprek van eiseres met de portefeuillehouder van verweerder op 10 januari 2018 dat deze bepaaldelijk niet enthousiast was over het woningbouwplan van eiseres en kanttekeningen heeft geplaatst bij de ruimtelijke wenselijkheid daarvan. Vervolgens is op 28 februari 2018 een ontwerpbestemmingsplan ter inzage gelegd en is op 3 mei 2018 het voornemen tot intrekking van de vergunning aan eiseres bekend gemaakt. Verweerder stelt terecht dat gelet op deze omstandigheden geen sprake is van het plotseling intrekken van de vergunning.
12. Over eiseres stelling dat verweerder onvoldoende zou hebben gemotiveerd waarom de vergunning is ingetrokken overweegt de rechtbank het volgende.
12.1
Verweerder stelt dat – afgezien van het feit dat de vergunning reeds kan worden ingetrokken omdat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij daarvan alsnog binnen korte termijn gebruik zal maken – sprake is van gewijzigde planologische inzichten alsmede dat de situatie op de woningmarkt is gewijzigd (regionale overcapaciteit aan woningen).
12.2
De rechtbank is van oordeel dat uit het feit dat het bestemmingplan ter plaatse is herzien volgt dat sprake is van gewijzigde (planologische) inzichten, hetgeen op grond van de jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 24 september 2014, ECLI: NL:RVS:2014:3519) een afdoende motivering is voor het gebruik maken van de bevoegdheid om een omgevingsvergunning in te trekken. De omstandigheid dat de Afdeling in haar uitspraak van 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3025, heeft geoordeeld dat in het hiervoor onder 1.7 genoemde besluit van 7 juni 2018 niet toereikend is gemotiveerd dat de in het bestemmingsplan toegekende bestemming ruimtelijk aanvaardbaar is, leidt niet tot een ander oordeel, nu de Afdeling de raad van verweerders gemeente met toepassing van artikel 8:51d van de Awb heeft opgedragen dit besluit alsnog van een toereikende motivering te voorzien. Hieruit kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden afgeleid dat de omzetting door verweerder van de woonbestemming naar een andere bestemming per definitie ruimtelijk niet aanvaardbaar zou zijn. Voorts heeft verweerder ter zitting betoogd dat uit onderzoek is gebleken dat er thans geen behoefte is aan de (vrijstaande/geschakelde) woningen die eiseres in het plangebied zou willen realiseren.
12.3
De rechtbank is op grond van het vorenstaande van oordeel dat het bestreden besluit voldoende is gemotiveerd.
13. Over de stelling van eiseres dat verweerder ten onrechte geen aandacht heeft besteed aan de mogelijkheid van gedeeltelijke intrekking van de vergunning, overweegt de rechtbank dat, aangezien niet is gebleken dat een deel van de woningen wel in aanbouw zou zijn dan wel dat het voor een aantal woningen aannemelijk is dat deze op korte termijn worden gerealiseerd, er geen aanleiding bestond voor verweerder om de omgevingsvergunning gedeeltelijk in te trekken.
14. Ten slotte is de rechtbank van oordeel dat verweerder ook niet gehouden was eiseres een schadevergoeding aan te bieden, nu de Wabo hiervoor geen grondslag biedt. Bij intrekking van een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo ontstaat ook geen recht op schadevergoeding op grond van artikel 4.2 van deze wet. Blijkens de wetsgeschiedenis ligt aan deze keuze van de wetgever de reden ten grondslag dat het gaat om intrekking van de vergunning op een grond die de vergunninghouder zelf kan beïnvloeden (Tweede Kamer 2006-2007, 30 844, nr. 3, p. 119), zodat de eventuele schade als gevolg van de intrekking in beginsel in redelijkheid voor rekening en risico van de vergunninghouder dient te komen.
15. Op grond van voorgaande overwegingen is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot intrekking van de onderhavige omgevingsvergunning over te gaan.
16. Het beroep is daarom ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R.M.M. Kleijkers, voorzitter, mr. D.J.E. Hamers-Aerts en mr. D.W.M. Wenders, leden, in aanwezigheid van mr. E.W. Seylhouwer, griffier.
De uitspraak is openbaar gemaakt op 21 februari 2020.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 21 februari 2020
Rechtsmiddel
Voor een belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.