ECLI:NL:RBLIM:2020:10274

Uitspraak

vonnis

RECHTBANK LIMBURG

Burgerlijk recht

Zittingsplaats Maastricht

zaaknummer: C/03/285016 / KG ZA 20-464

Vonnis in kort geding van 22 december 2020

in de zaak van

de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid

Q-PARK OPERATIONS NETHERLANDS B.V.,

gevestigd te Maastricht,

eiseres,

advocaten mrs. B.J.H. Blaisse-Verkooyen en O.L. van der Pol te Haarlem,

tegen

de publiekrechtelijke rechtspersoon

GEMEENTE HEERLEN,

zetelend te Heerlen,

gedaagde,

advocaten mrs. H.C. Lejeune en K.M.J.A. Smitsmans te Maastricht.

Partijen zullen hierna Q-Park en de Gemeente genoemd worden.

1.De procedure

1.1.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

de dagvaarding van 20 november 2020 met producties 1 tot en met 12
de op 11 december 2020 door de Gemeente overgelegde producties 1 tot en met 7
de mondelinge behandeling op 15 december 2020
de pleitnota van Q-Park
de pleitnota van de Gemeente.

1.2.

Ten slotte is vonnis bepaald.

2.De feiten

2.1.

Q-Park exploiteert in Heerlen acht parkeergelegenheden. Zij is de eigenaresse van de – vrijwel naast elkaar gelegen – ondergrondse parkeergarages Theater Heerlen Parking en Q-Park ’t Loon. Theater Heerlen Parking is (samen met twee andere parkeergarages) in 2013 gekocht van de Gemeente. Daaraan voorafgaand werd deze parkeergarage sinds 1991 van de Gemeente gehuurd. In 1993 was een huurovereenkomst voor bepaalde tijd van veertig jaar aangegaan. De onder winkelcentrum ’t Loon gelegen parkeergarage is in 2003 aangekocht van een andere partij.

2.2.

Rondom winkelcentrum ’t Loon zijn nog diverse straatparkeerterreinen aanwezig, waaronder op het “dek” van parkeergarage ’t Loon (aan de voorzijde) en aan de Apollolaan (aan de achterzijde); de uitrit van Q-Park garage ’t Loon komt uit op het parkeerterrein aan de Apollolaan.

2.3.

Op 7 april 2020, gepubliceerd in het Gemeenteblad van 15 april 2020, is door het college van burgemeester en wethouders van Heerlen het Aanwijzingsbesluit betaald en vergunning parkeren 2020 genomen (hierna: het Aanwijzingsbesluit). Onder punt V van het besluit is bepaald dat het besluit één dag na publicatie in werking zal treden. In bijlage 1 bij het Aanwijzingsbesluit zijn de parkeerplaatsen, tijdstippen en wijze van betaald parkeren genoemd waar in de gemeente Heerlen mag worden geparkeerd tegen betaling van parkeerbelasting als bedoeld in artikel 2, onderdeel a van de ‘Verordening parkeerbelastingen 2020’. Hierin is onder meer voor het hiervoor bedoelde parkeerterrein aan de Apollolaan bepaald dat daar maximaal 120 minuten mag worden geparkeerd, waarvan de eerste 75 minuten gratis en de opeenvolgende 45 minuten tegen tarief 2. Daarvoor had dit parkeerterrein het parkeerregime “lang parkeren”.

2.4.

Bij besluit van burgemeester en wethouders van 31 maart 2020 is het parkeerregime in het centrum van Heerlen tijdelijk aangepast, waarbij de gebruiker het eerste uur gratis gebruik kan maken van een parkeerplaats. Dit besluit is genomen om tijdens de Corona-crisis de ondernemers tegemoet te komen door de mogelijkheid tot het afhalen van maaltijden en dergelijke bij de in het centrum gelegen bedrijfspanden van deze ondernemers laagdrempeliger te maken. Bij besluit van 16 september 2020 is de korting teruggebracht naar 50% van het gebruikelijke tarief voor het eerste uur, maar inmiddels is weer overgegaan op het parkeerregime van het eerste uur gratis, in ieder geval tot 1 januari 2021.

2.5.

Op 29 april 2020 is door het college van burgemeester en wethouders het besluit genomen tot het aangaan van een huurovereenkomst met NSI. NSI is de vastgoedeigenaar van ’t Loon. In het collegevoorstel dat daartoe op 29 april 2020 is voorgelegd, is vermeld dat NSI voor winkelcentrum ’t Loon een tweede supermarkt heeft kunnen aantrekken. Deze heeft de voorwaarde gesteld dat een ander parkeerregime wordt ingesteld, te weten de eerste 75 minuten gratis parkeren voor de klanten. De exploitatiekosten zullen worden verrekend door het sluiten van een huurovereenkomst met NSI, dat de eerste drie jaar een bedrag van € 55.000,00 aan de Gemeente zal betalen. Er zal een inspanningsverplichting worden aangaan om met NSI tot een herontwikkelingsvisie van het winkelcentrum te komen. NSI wil de parkeerplaatsen verwerven als er overeenstemming is bereikt over de herontwikkelingsvisie.

2.6.

In de inleiding van het collegevoorstel is opgenomen: “
Op dit moment is reeds één uur gratis parkeren van toepassing in verband met de corona-maatregelen. Hierdoor kan het aanwijzingsbesluit “betaald en vergunning parkeren Heerlen 2020” nog niet worden vastgesteld. Dit besluit zal voorgelegd worden als de corona-maatregelen ingetrokken worden waarbij conform contract de ingangsdatum 1 juli 2020 is of zoveel later als de corona-maatregelen doorlopen.”

Tevens is onder de kop “Planning, procedure en uitvoering” vermeld, dat om de wijziging van het parkeerregime te effectueren de bestaande automaten (softwarematig) zullen worden aangepast en “
zal zodra de corona-maatregelen worden ingetrokken het nieuwe parkeerregime vanaf 1 juli 2020 (of zoveel later als de corona-maatregelen doorlopen) operationeel zijn.”

2.7.

De hiervoor bedoelde huurovereenkomst (hierna: de Overeenkomst) tussen NSI en de Gemeente is op 4 juni 2020 door beide partijen ondertekend.

In artikel 4.4 van die Overeenkomst is opgenomen dat op het moment dat de Gemeente het besluit neemt dat parkeren in het gehele centrum, grote delen ervan en/of ’t Loon (deels)gratis is, NSI dan van rechtswege vrijgesteld zal worden van het betalen van de huurprijs gedurende de periode dat dit besluit van kracht zal zijn.

2.8.

Q-Park heeft zich in een brief van 10 juni 2020 en in verschillende opvolgende brieven verzet tegen het gratis parkeren gedurende 75 minuten op het parkeerterrein aan de Apollolaan en heeft de Gemeente verzocht om daarvan en van de Overeenkomst met NSI af te zien en om met haar in overleg te treden. Op 29 september 2020 heeft zij bezwaar ingediend tegen de besluiten van 7 april 2020, gepubliceerd op 15 april 2020 en
16 september 2020. Daarbij heeft zij een beroep gedaan op een verschoonbare termijnoverschrijding wegens misleiding. De Gemeente heeft het beroep op de verschoonbare termijnoverschrijding niet gehonoreerd en het bezwaar van Q-Park bij beslissing op bezwaar van 8 december 2020 niet-ontvankelijk verklaard.

3.Het geschil

3.1.

Q-Park vordert na vermindering van haar eis ter zitting – samengevat – dat de voorzieningenrechter
(1) de Gemeente gebiedt het gratis parkeren aan de Apollolaan te staken en gestaakt te houden en
(2) de Gemeente verbiedt om geheel dan wel gedeeltelijk uitvoering te geven aan de Overeenkomst met NSI, meer in het bijzonder door de Gemeente:

te verbieden om de betalingen op grond van de Overeenkomst met NSI te innen of in ontvangst te nemen en te gebieden betalingen die reeds hebben plaatsgevonden terug te betalen aan NSI,

te gebieden om ervoor zorg te dragen dat de openbare bestemming van het parkeerterrein aan de Apollolaan behouden blijft, door NSI het huurgenot van het parkeerterrein te ontzeggen, althans op zodanige wijze dat onbelemmerd gebruik gemaakt kan blijven worden van de uitrit van de Q-Park Parkeergarage in ’t Loon.

Tevens is gevorderd dat de Gemeente wordt veroordeeld in de proceskosten en de nakosten.

3.2.

Q-Park stelt dat de Gemeente wanprestatie pleegt en onrechtmatig handelt jegens Q-Park door het besluit om gratis parkeren op het parkeerterrein aan de Apollolaan in te voeren. Dit gratis parkeren belemmert haar in verregaande mate in haar bedrijfsvoering van haar in de nabijheid gelegen parkeergarages; zij kan hiermee niet concurreren als commerciële partij en verliest dan ook een groot deel van haar klandizie.

3.2.1.

Volgens de stellingen van Q-Park pleegt de Gemeente wanprestatie, omdat tussen partijen afspraken zijn gemaakt die Q-Park in staat zouden moeten stellen om haar parkeergarages ongestoord te exploiteren, zodat zij haar investeringen kan terugverdienen. Die afspraken worden nu door de Gemeente met voeten getreden. Q-Park heeft op uitdrukkelijk verzoek van de Gemeente in 2013 garage Theater Parking Heerlen en nog twee andere parkeergarages overgenomen. De gemeente was zelf niet meer in staat het onderhoud van die gemeentelijke parkeergarages te bekostigen. Q-Park moest miljoenen investeren om de parkeergarages in goede staat te brengen. Zij heeft dit gedaan in het expliciete vertrouwen dat Q-Park deze investeringen zou kunnen terugverdienen.

3.2.2.

Daarnaast stelt Q-Park dat het handelen van de Gemeente tegen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in gaat en dat dit onrechtmatig is. De Gemeente is gehouden deze beginselen in acht te nemen, ook indien zij civielrechtelijk optreedt.

3.2.3.

Bovendien is de Overeenkomst tussen de Gemeente en NSI volgens Q-Park nietig en het uitvoering geven aan een nietige overeenkomst is onrechtmatig jegens Q-Park. Zij had er op mogen vertrouwen dat haar aanzienlijke investeringen niet gedwarsboomd zouden worden door de Gemeente op grond van een nietige overeenkomst. De Overeenkomst is volgens Q-Park nietig, omdat er geen sprake is van een huurovereenkomst, maar van kostenverhaal van gederfde parkeerinkomsten. Daarvoor biedt het publiekrecht geen grondslag; door de Gemeente wordt ongerechtvaardigd afgeweken van het publiekrecht. Als er wel sprake is van een huurovereenkomst, dan is die nietig wegens strijd met de Wegenwet, want het parkeerterrein is onderdeel van de openbare weg en het openbare karakter wordt aan dit terrein ontnomen voor zover de Overeenkomst er toe zou strekken NSI het (exclusieve) gebruik van het parkeerterrein te verstrekken, zo stelt Q-Park. Dat het terrein nu niet is afgesloten met een slagboom betekent niet dat NSI hiertoe in de toekomst niet alsnog toe zou kunnen besluiten.

3.3.

De Gemeente voert verweer.

3.4.

Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.

4.De beoordeling

Staken van het gratis parkeren

4.1.

Het besluit tot het toestaan van gratis parkeren op het parkeerterrein aan de Apollolaan gedurende de eerste 75 minuten is door het college van burgemeester en wethouders genomen en vastgelegd in het Aanwijzingsbesluit van 7 april 2020, dat gepubliceerd is op 15 april 2020. Het college heeft de mogelijkheid van het indienen van een bezwaarschrift tegen dit besluit opengesteld binnen 6 weken na de datum van het besluit.

4.2.

De Gemeente stelt zich in haar verweer op het standpunt dat tegen het Aanwijzingsbesluit een rechtsgang op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) open staat. Het bezwaarschrift van Q-Park tegen het besluit is na afloop van de bezwaartermijn ingediend. Q-Park is door de Gemeente niet in het gelijk gesteld in haar betoog dat het te laat indienen van het bezwaarschrift verschoonbaar is. Om die reden is het bezwaar van Q-Park niet-ontvankelijk verklaard. Dit brengt volgens de Gemeente mee dat het besluit formele rechtskracht heeft en dat betekent dat de civiele rechter dient uit te gaan van de rechtmatigheid van het besluit.

Verder betwist de Gemeente gemotiveerd dat zij tekortschiet in de nakoming van een overeenkomst met Q-Park. Een nakomingsvordering is door Q-Park niet ingesteld. Vordering (1) moet daarom worden afgewezen, aldus de Gemeente.

4.3.

Q-Park voert als reactie aan dat zij bij de bestuursrechter beroep in zal stellen tegen de beslissing op bezwaar. De termijnoverschrijding is verschoonbaar. Gelet op de in het voorstel van 29 april 2020 opgenomen citaten zoals die hierboven onder 2.6 zijn aangehaald, heeft Q-Park er op vertrouwd dat het gratis parkeren aan de Apollolaan op een later moment zijn definitieve vorm zou krijgen, en dat dan een (raads-)besluit zou volgen. Dat nadere besluitvorming niet zou volgen, werd haar duidelijk door een brief van de Gemeente van 16 september 2020. Toen heeft zij alsnog bezwaar gemaakt.

In het beroep tegen de beslissing op bezwaar zal zij er ook op wijzen dat het Aanwijzingsbesluit onverbindend is, omdat niet het college maar uitsluitend de gemeenteraad de bevoegdheid heeft om tarieven te wijzigen. De formele rechtskracht van dat besluit kan daarom niet worden ingeroepen. Omdat er op grond van die besluiten geen juridische grondslag is voor het gratis parkeren, is dit al die tijd onrechtmatig geweest. Daarnaast handelt de Gemeente in strijd met de met Q-Park gemaakte afspraken en in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dit betekent dat het gratis parkeren aan de Apollolaan hoe dan ook moet worden gestaakt.

4.4.

Voor zover vordering (1) gebaseerd is op de stelling dat sprake is van een tekortschieten in de nakoming van een overeenkomst door de Gemeente is de voorzieningenrechter van oordeel dat Q-Park niet toereikend gereageerd heeft op het betoog van de gemeente waarom zijn niet tekortgeschoten is. De vordering moet bij gebrek aan onderbouwing dan ook worden afgewezen.

4.5.

Voor zover vordering (1) gebaseerd is op de stelling dat er sprake is van een handelen van de gemeente dat gebaseerd is op een onrechtmatig besluit, overweegt de voorzieningenrechter als volgt.

Het oordeel over de vraag of er sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding dient te worden gegeven door de bestuursrechter. Als deze tot het oordeel komt dat Q-Park kan worden ontvangen in haar bezwaar, kunnen vervolgens in de bestuursrechtelijk procedure de verbindendheid van de besluiten en de inhoudelijke bezwaren van Q-Park tegen de besluiten worden beoordeeld. Het is niet aan de civiele rechter om te toetsen of deze besluiten stand kunnen houden. Q-Park had in afwachting van de beslissing op bezwaar en de beslissingen van de bestuursrechter op grond van artikel 8:81 Awb een verzoek om een voorlopige voorziening kunnen instellen bij de bestuursrechter. Omdat een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang openstaat bij de bestuursrechter, kan de voorzieningenrechter Q-Park niet in haar vordering (1) ontvangen.

Verbod om uitvoering te geven aan de Overeenkomst met NSI

betalingen op grond van de Overeenkomst

4.6.

De huurovereenkomst met NSI van 4 juni 2020 is gesloten nadat het college heeft ingestemd met het voorstel van 29 april 2020 om deze Overeenkomst aan te gaan. Op grond van deze huurovereenkomst is NSI met ingang van 1 juli 2020 een vergoeding van € 55.000,00 per jaar verschuldigd aan de Gemeente. Met deze vergoeding worden (ten dele) de inkomsten uit parkeerbelasting gecompenseerd die de Gemeente misloopt zodra uitvoering wordt gegeven aan het Aanwijzingsbesluit van 7 april 2020. Naar de voorzieningenrechter heeft begrepen, is daar nu nog geen uitvoering aan gegeven en is NSI, gelet op hetgeen is bepaald in artikel 4.4 van de Overeenkomst, ten gevolge van de Corona-besluiten van de Gemeente op dit moment de vergoeding nog niet verschuldigd, in ieder geval niet tot 1 januari 2021.

4.7.

Q-Park heeft niet gesteld welk belang zij heeft bij een tot de gemeente gericht verbod om de betalingen op grond van die Overeenkomst te innen of in ontvangst te nemen. In de Overeenkomst is in artikel 3 weliswaar opgenomen dat de Gemeente een parkeertarief zal hanteren waarbij de eerste 75 minuten om niet kan worden geparkeerd, maar zoals hiervoor al is gebleken, berust dit op het Aanwijzingsbesluit. Zonder dat besluit kan aan deze bepaling geen uitvoering worden gegeven. Een koppeling tussen de betaling van de huurprijs en een verplichting tot het hanteren van het parkeertarief kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter daarom niet worden gemaakt op grond van deze Overeenkomst. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is ook niet gebleken dat Q-Park wordt benadeeld door betaling door NSI van het overeengekomen bedrag aan de Gemeente.

De vordering zal gelet op deze omstandigheden worden afgewezen.

Openbare bestemming.

4.8.

Q-Park heeft geen onderbouwing gegeven voor de, door de Gemeente betwiste, stelling dat de openbare bestemming van het parkeerterrein aan de Apollolaan ten gevolge van de Overeenkomst dreigt te verdwijnen. Dat de Overeenkomst er toe zou strekken NSI het (exclusieve) gebruik van het parkeerterrein te verstrekken is niet gebleken. Alle klanten van ’t Loon kunnen hier parkeren. Ook heeft zij niet onderbouwd dat de uitrit van de parkeergarage ’t Loon belemmerd wordt of dreigt te worden. Zij stelt slechts dat er in de toekomst een slagboom geplaatst zou kunnen worden. De Gemeente heeft dit betwist. Volgens de Gemeente wordt uitsluitend de software van de parkeerzuilen aangepast.

De voorzieningenrechter zal gelet hierop vordering (2) van Q-Park afwijzen.

De proceskosten

4.9.

De voorzieningenrechter ziet aanleiding om tot compensatie van de proceskosten over te gaan, in die zin dat iedere partij zijn eigen kosten draagt. Weliswaar wordt Q-Park in het ongelijk gesteld, maar aanvankelijk heeft Q-Park bij dagvaarding ook een vordering ingesteld tot afgifte van een afschrift van de Overeenkomst en heeft zij, kort gezegd, een gebod gevorderd het eerste recht van koop op het parkeerterrein aan de Apollolaan en het parkeerdek van ’t Loon jegens NSI in te trekken. De Overeenkomst is door de Gemeente pas in het kader van dit kort geding overgelegd en Q-Park heeft toen pas kunnen beoordelen of haar recht op eerste koop geëerbiedigd wordt in de Overeenkomst. Als de Gemeente eerder had voldaan aan het herhaalde verzoek van Q-Park om een afschrift van de Overeenkomst te verstrekken, had Q-Park deze vorderingen niet hoeven in te stellen.

5.De beslissing

De voorzieningenrechter

5.1.

wijst vordering (1) af althans verklaart Q-Park niet ontvankelijk in haar vordering,

5.2.

wijst de overige vorderingen af,

5.3.

compenseert de kosten van deze procedure tussen partijen, in die zin dat iedere partij de eigen kosten draagt.

Dit vonnis is gewezen door mr. I.M. Etman en in het openbaar uitgesproken op 22 december 2020.^[1]