Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
Zaaknummers: ROE 19 / 2168 en ROE 19 / 2235
Uitspraak van de voorzieningenrechter van 26 september 2019 in de zaken tussen
[eiser] , wonend te [woonplaats] eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Vaals, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 20 november 2018 (hierna: het dwangsombesluit) heeft verweerder aan eiser een last onder dwangsom opgelegd om binnen twee weken na de dag van verzending de met het bestemmingsplan “Wijngaard St. Martinus Rott 21 Vijlen” (hierna: het bestemmingsplan) strijdige situatie te beëindigen en beëindigd te houden door buiten de periode van 10:00 tot 20:00 uur geen daghoreca te laten plaatsvinden. Bij niet naleving van de last verbeurt eiser per geconstateerde overtreding een dwangsom van € 2.500,- met een maximum van € 12.500,-.
[derde belanghebbenden] (hierna: de derde-partij) hebben tegen het dwangsombesluit bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 9 juli 2019 heeft verweerder het bezwaar van de derde-partij (gedeeltelijk) gegrond verklaard en het dwangsombesluit herroepen. Verweerder heeft bij besluit van dezelfde datum, gericht aan eiser, het dwangsombesluit ingetrokken. Bij besluit van eveneens die datum, uitgereikt op 11 juli 2019, heeft verweerder aan eiser een nieuw dwangsombesluit opgelegd om binnen twee weken na uitreiking de met het bestemmingsplan strijdige situatie te beëindigen en beëindigd te houden door het exploiteren van het proeflokaal enkel tussen 10:00 en 20:00 uur te laten plaatsvinden en geen activiteiten te ontplooien die gericht zijn op het in het geheel of in overwegende mate bedrijfsmatig verstrekken van ter plaatse te nuttigen voedsel (maaltijden). Bij niet naleving van de last verbeurt eiser per geconstateerde overtreding een dwangsom van € 2.500,- met een maximum van € 12.500,-.
Eiser heeft op 19 augustus 2019 tegen het nieuwe dwangsombesluit en het intrekkingsbesluit van 9 juli 2019 bezwaar gemaakt. Hij heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht om hangende dit bezwaar een voorlopige voorziening, als bedoeld in artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), te treffen (zaaknummer ROE 19/2168). Als gemachtigde heeft zich gesteld mr. J.G.M. Nass, advocaat te Gulpen.
De derde-partij is in de gelegenheid gesteld om als partij aan de procedure deel te nemen, van welke gelegenheid gebruik is gemaakt. Als gemachtigde heeft zich gesteld mr. J.P.M. Bergmans, advocaat te Maastricht.
Verweerder heeft de stukken die op de zaak betrekking hebben ingezonden.
Bij brief van 28 augustus 2019 heeft verweerder te kennen gegeven dat in het nieuwe dwangsombesluit en het intrekkingsbesluit abusievelijk de verkeerde rechtsmiddelenclausule is vermeld. Tegen die besluiten staat geen bezwaar maar beroep bij de rechtbank open. Verweerder heeft het door eiser gemaakte bezwaar op grond van artikel 6:15 van Pro de Awb als beroepschrift tegen het nieuwe dwangsombesluit en het intrekkingsbesluit doorgezonden aan de rechtbank.
De rechtbank heeft het beroepschrift geregistreerd onder het zaaknummer ROE 19/2235. De voorzieningenrechter heeft het verzoek om voorlopige voorziening aangemerkt als een verzoek dat is gedaan hangende het beroep bij de bestuursrechter.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 september 2019, waar eiser, bijgestaan door mr. J.M.S. Nass, advocaat te Gulpen, die zich op zitting als zijn opvolgend gemachtigde heeft gesteld, verweerder, vertegenwoordigd door mr. J.P.A. Croughs en mr. S. Pieters, beiden werkzaam bij de gemeente Vaals, en de derde-partij, bijgestaan door haar gemachtigde, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling; zie onder meer de uitspraak van 26 juli 2017, ECLI:NL:RVS: 2017:1990) volgt uit artikel 7:11 van Pro de Awb dat, wanneer het ingediende bezwaar gegrond wordt geacht, het primaire besluit dient te worden herroepen en duidelijkheid dient te worden geboden over het besluit dat voor het primaire besluit in de plaats komt. Verweerder heeft bij besluiten van 9 juli 2019 het bezwaar gegrond verklaard, het dwangsombesluit herroepen en ingetrokken en een nieuw dwangsombesluit aan eiser opgelegd. Het nieuwe dwangsombesluit en het intrekkingsbesluit moeten (zie de uitspraak van de Afdeling van 3 juli 2019, ECLI: NL:RVS:2019:2147), worden aangemerkt als onderdeel van de beslissing op bezwaar en niet als nieuwe primaire besluiten. Hieruit volgt dat verweerder het bezwaarschrift van eiser van 19 augustus 2019 terecht op grond van artikel 6:15 van Pro de Awb als beroepschrift tegen de nieuwe last onder dwangsom en het intrekkingsbesluit heeft doorgezonden aan de rechtbank.
2. In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
3. Bij besluit van 9 juli 2019 is niet alleen het bezwaar van de derde-partij (gedeeltelijk) gegrond verklaard, maar is tevens het dwangsombesluit van 20 november 2018 herroepen. Gelet hierop heeft het intrekkingsbesluit van diezelfde datum geen rechtsgevolg, zodat geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb waartegen beroep kan worden ingesteld. Het beroep van eiser gericht tegen het intrekkingsbesluit is dan ook niet-ontvankelijk. In het navolgende wordt het nieuwe dwangsombesluit aangeduid als het bestreden besluit.
4. Eiser exploiteert op het adres [adres 1] een wijngaard met een wijnkenniscentrum. Het centrum is mogelijk gemaakt door het bestemmingsplan. Naar aanleiding van meldingen van de derde-partij, woonachtig op het adres [adres 2] , heeft verweerder diverse controles uitgevoerd, die uiteindelijk hebben geleid tot het bestreden besluit. Verweerder heeft bij dit besluit aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. Eiser moet binnen twee weken na uitreiking de met het bestemmingsplan strijdige situatie beëindigen en beëindigd houden. Dit kan hij doen door het proeflokaal enkel tussen 10:00 en 20:00 uur te exploiteren en geen activiteiten te ontplooien die gericht zijn op het in het geheel of in overwegende mate bedrijfsmatig verstrekken van ter plaatse te nuttigen voedsel (maaltijden). Bij niet naleving van de last verbeurt eiser per geconstateerde overtreding een dwangsom van € 2.500,- met een maximum van € 12.500,-.
5. Eiser kan zich niet met het bestreden besluit verenigen. Volgens eiser had verweerder het handhavingsverzoek van de derde-partij niet-ontvankelijk moeten verklaren. De derde-partij kan niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb worden aangemerkt, nu zij van de overschrijding van de openingstijden en het verstrekken van maaltijden geen gevolgen van enige betekenis ondervindt. De geschonden planregels strekken in de visie van eiser ook niet tot bescherming van de derde-partij. Artikel 8:69a van de Awb staat daarom aan handhaving in de weg. Eiser heeft zich verder op het standpunt gesteld dat zowel ten aanzien van de openingstijden als het verstrekken van maaltijden geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Zo daarvan al sprake is, is handhavend optreden in dit geval zodanig onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden had moeten worden afgezien. Hiertoe heeft eiser aangevoerd dat slechts sprake is van marginale afwijkingen van het bestemmingsplan, aangezien slechts incidenteel de openingstijden worden overschreden en maaltijden worden verstrekt, en belangen van derden niet worden geschaad. Eiser mocht er verder op vertrouwen dat de begrenzing in openingstijden alleen geldt voor de daghoreca in het proeflokaal en niet voor de exploitatie van het proeflokaal. Eiser heeft hiertoe verwezen naar verweerders reactie op de melding van de derde-partij van 2 april 2019 en verweerders reactie op het bezwaarschrift van 18 april 2019. Bovendien is de last, aldus eiser, onvoldoende duidelijk en concreet geformuleerd. Gelet hierop is het eiser niet duidelijk wat hij moet doen of nalaten om toepassing van de aangekondigde dwangmaatregelen te voorkomen. Eiser acht tot slot de opgelegde dwangsom onevenredig hoog.
6. De voorzieningenrechter overweegt als volgt.
7. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Die ‘beginselplicht’ betekent dat verweerder bij overtreding van het bestemmingsplan, ongeacht of en door wie daar melding van is gemaakt, (in beginsel) is gehouden om handhavend op te treden. Dat, zoals eiser stelt, de derde-partij geen gevolgen van enige betekenis ondervindt van de strijdige activiteiten en de geschonden planregels ook niet strekken tot haar bescherming, is voor de vraag of handhavend kan worden opgetreden dan ook niet relevant. Over de vraag of sprake is van een schending van een wettelijk voorschrift overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
8. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan
9. Op het perceel rust de bestemming ‘Agrarisch met waarden – Natuur- en landschapswaarden’. Ter plaatse van het wijnkenniscentrum is tevens de functieaanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch met waarden – wijnkenniscentrum’ van toepassing.
Ingevolge artikel 3.2.4, onder a, van de planregels is ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch met waarden – wijnkenniscentrum’ alleen een wijnkenniscentrum toegestaan.
Op grond van artikel 3.2.4, onder d, van de planregels is ter plaatse van die aanduiding een proeflokaal toegestaan, onder de voorwaarde dat het daghoreca betreft tussen de periode 10.00 tot 20.00 uur.
Onder ‘daghoreca’ wordt ingevolge artikel 1.27 van de planregels verstaan: het uitsluitend aanbieden van een kleine versnapering ter ondersteuning van het wijnproefproces.
10. Over de vraag of sprake is van strijd met het bestemmingsplan overweegt de voorzieningenrechter dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling planregels letterlijk moeten worden uitgelegd. De rechtszekerheid vereist immers dat van hetgeen in het bestemmingsplan is bepaald, moet kunnen worden uitgegaan (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2833). De bedoeling van de planwetgever kan daarbij niet afdoen aan hetgeen in de planregels ondubbelzinnig is bepaald (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 18 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009: BH3227). De niet bindende toelichting over de bedoeling van de planwetgever kan meer inzicht geven indien de bestemming en de regels waaraan moet worden getoetst op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn. Als de desbetreffende regel echt duidelijk is, dient daaraan dus geen beperktere (of ruimere) uitleg te worden gegeven dan de uitleg die volgens de letterlijke tekst geldt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 19 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2636).
11. Verweerder heeft het standpunt ingenomen dat de door eiser in het proeflokaal op 7 juli 2019 georganiseerde activiteit ‘Wijnmakersbrunch/Masterclass’ niet in overeenstemming is met artikel 3.2.4, onder d, in samenhang met artikel 1.27 van de planregels, nu die activiteit is gericht op het in het geheel of in overwegende mate bedrijfsmatig verstrekken van ter plaatse te nuttigen voedsel en de wijnen van eiser daarbij slechts als ondersteuning dienen. Daarnaast mag het proeflokaal in de visie van verweerder slechts tussen 10:00 en 20:00 uur worden geëxploiteerd. Nu eiser buiten die tijdspanne wijnproeverijen in het proeflokaal heeft gehouden, handelt hij in strijd met artikel 3.2.4, onder d, van de planregels.
12. Aan zijn standpunt dat eiser activiteiten organiseert die niet voldoen aan de definitie van daghoreca heeft verweerder enkel verwezen naar de op 7 juli 2019 georganiseerde activiteit ‘Wijnmakersbrunch/Masterclass’. Volgens verweerder was die activiteit gericht op het in het geheel of in overwegende mate bedrijfsmatig verstrekken van ter plaatse te nuttigen voedsel waarbij de wijnen slechts als ondersteuning dienden. Nu verweerder dit standpunt niet van een onderbouwing heeft voorzien, bijvoorbeeld door het overleggen van een controlerapport of fotomateriaal van de activiteit, ziet de voorzieningenrechter onvoldoende grond voor het oordeel dat ten tijde van het bestreden besluit op dit punt sprake was van een overtreding. Van een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden door verweerder is geen sprake. Uit de door derde-partij overgelegde afdruk van een menukaart blijkt niet dat die betrekking heeft op de activiteit van 7 juli 2019 en bovendien kan alleen op grond hiervan niet de conclusie worden getrokken dat de activiteit in overwegende mate zag op het nuttigen van voedsel met slechts een ondersteunende rol voor het proeven van wijn en mitsdien sprake was van een overtreding. Door aan de last ten grondslag te leggen dat er geen activiteiten mogen worden gehouden die gericht zijn op het in het geheel of in overwegende mate bedrijfsmatig verstrekken van ter plaatse te nuttigen voedsel (maaltijden) legt verweerder in feite een preventieve last onder dwangsom op. Dat is volgens de Afdeling een verstrekkend middel. Er dient dan sprake te zijn van een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid dat de overtreding zal plaatsvinden (zie de uitspraak van de Afdeling van 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2759). Nu uit eerdere controles naar voren kwam dat eiser bij activiteiten in het proeflokaal enkel kleine versnaperingen aanbood, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om dit aan te nemen. Er is dan ook geen grondslag voor een preventieve last.
13. Voor de beantwoording van de vraag of het proeflokaal op grond van artikel 3.2.4, onder d, van de planregels slechts tussen 10:00 en 20:00 uur mag worden geëxploiteerd, is de betekenis van de begrippen ‘proeflokaal’ en ‘daghoreca’ van belang. Verweerders uitleg van het genoemde artikelonderdeel komt er op neer dat in het ‘proeflokaal’ enkel ‘daghoreca’ mag plaatsvinden. Dit gebruik is bovendien in tijd beperkt van 10:00 tot 20:00 uur. Verweerder ziet dit als overlappende begrippen. De voorzieningenrechter overweegt dat het begrip ‘daghoreca’ in artikel 1.27 van de planregels is gedefinieerd als ‘het uitsluitend aanbieden van een kleine versnapering ter ondersteuning van het wijnproefproces’. Een definitie van het begrip ‘proeflokaal’ is echter niet in de planregels opgenomen. Op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 30 mei 2018, ECLI:NL: RVS:2018:1790) zoekt de voorzieningenrechter daarom voor de uitleg van dit begrip aansluiting bij de betekenis die daaraan in het normale spraakgebruik wordt gegeven. In het normale spraakgebruik is een ‘proeflokaal’ een horecagelegenheid waar de nadruk ligt op het proeven van een bepaalde drank. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is die laatste definitie, nog afgezien van het ontbreken van een tijdsbeperking, ruimer dan de definitie van ‘daghoreca’. Zo sluit de definitie van een ‘proeflokaal’ andere activiteiten dan het proeven van wijn niet uit, terwijl op grond van de definitie van ‘daghoreca’ juist enkel het proeven van wijn met een kleine versnapering ter ondersteuning daarvan toelaatbaar is. Uitgaande van dit verschil tussen de begrippen ‘daghoreca’ en ‘proeflokaal’ volgt uit de letterlijke tekst van artikel 3.2.4, onder d, van de planregels dat aan het gebruik van het proeflokaal voor andere activiteiten dan ‘daghoreca’ geen beperkingen in tijd zijn verbonden. Gelet hierop is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder niet kan worden gevolgd in zijn standpunt dat het proeflokaal ná 20:00 uur op grond van de planregels in het geheel niet meer mag worden geëxploiteerd. Alleen daghoreca, dus het aanbieden van een kleine versnapering ter ondersteuning van het wijnproefproces, is na dit tijdstip niet meer toegestaan.
14. Verweerder heeft derhalve in het bestreden besluit ten onrechte gesteld dat eiser in strijd met het bestemmingsplan heeft gehandeld door na 20:00 uur wijnproeverijen te houden. Nu niet is gebleken van een overtreding van het bestemmingsplan zal de voorzieningenrechter het beroep van eiser gericht tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dit besluit vernietigen. Aan een beoordeling van de vragen of de last duidelijk en concreet is geformuleerd, sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat moet worden afgezien van handhavend optreden en de hoogte van de dwangsom in een redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang wordt niet toegekomen.
15. Nu het oorspronkelijke dwangsombesluit is herroepen, bestaat er, ondanks de gegrondverklaring van het beroep, geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening, zodat het daartoe strekkende verzoek zal worden afgewezen.
16. Nu het beroep gericht tegen het bestreden besluit gegrond wordt verklaard, volgt uit artikel 8:74, eerste lid, van de Awb dat verweerder het ter zake betaalde griffierecht zal dienen te vergoeden. Ten aanzien van het voor de behandeling van het verzoek om een voorlopige voorziening betaalde griffierecht ziet de voorzieningenrechter, gegeven de uitspraak in de hoofdzaak, aanleiding gebruik te maken van de hem in artikel 8:82, vijfde lid, van de Awb gegeven bevoegdheid en verweerder te gelasten deze kosten aan eiser te vergoeden.
17. De voorzieningenrechter ziet voorts aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Vanwege de uitkomst van de zaak heeft deze proceskostenveroordeling ook betrekking op het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.536,- (twee punten voor het indienen van het beroep- respectievelijk het verzoekschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en wegingsfactor 1). De te vergoeden reiskosten van eiser voor het bijwonen van de zitting stelt de voorzieningenrechter vast op € 22,80. Tevens dient verweerder de in verband met het bijwonen van deze zitting door eiser gemaakte verletkosten te vergoeden. Eiser heeft in dit verband op het formulier proceskosten drie uren tegen een uurtarief van € 100,- opgevoerd. Deze kosten zijn niet onderbouwd. Op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2543) gaat de voorzieningenrechter om die reden uit van het laagste in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d, van het Bpb genoemde tarief van € 7,-. Gelet op het aantal van drie gevraagde uren verlet, bedragen de te vergoeden verletkosten derhalve € 21,- (3 x € 7,-).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep gericht tegen het intrekkingsbesluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep gericht tegen het bestreden besluit gegrond;
- vernietigt dit besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt, met inachtneming van deze uitspraak;
- wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening af;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal € 690,- (2 x € 345,-) vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.579,80 (waarvan € 1.536,- wegens kosten van rechtsbijstand), te vergoeden aan eiser.
Aldus vastgesteld door mr. R.M.M. Kleijkers, rechter, in aanwezigheid van mr. D.D.R.H. Lechanteur, griffier.
De uitspraak is openbaar gemaakt op 26 september 2019.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 26 september 2019
Rechtsmiddel
Tegen de uitspraak in de hoofdzaak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.
Tegen de uitspraak op het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening staat geen rechtsmiddel open.