Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Maastricht
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB/ROE 18/819 en AWB/ROE 18/826
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 januari 2019 in de zaken tussen
[naam 1] , te [woonplaats] , en [naam 2] , te [woonplaats]
eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Sittard-Geleen, verweerder,
(gemachtigden: dr.mr. S.F.H. Jellinghaus en mr.drs. E.G.M. Huisman).
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 15 augustus 2017 (de primaire besluiten) heeft verweerder ten aanzien van eisers uitvoering gegeven aan de Regeling uitloopschaal gemeente Sittard-Geleen.
Bij afzonderlijke besluiten van 27 februari 2018 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eisers voor zover gericht tegen toekomstige salarisspecificaties niet-ontvankelijk verklaard en voor zover gericht tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen de bestreden besluiten afzonderlijk beroep ingesteld. Het beroep van [naam 1] is geregistreerd onder zaaknummer AWB/ROE 18/819. Het beroep van [naam 2] is geregistreerd onder zaaknummer AWB/ROE 18/826.
Verweerder heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.
Bij faxbericht van 8 november 2018 heeft [naam 1] op het verweerschrift gereageerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 november 2018.
Eisers zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde mr.drs. E.G.M. Huisman, vergezeld van [naam 3] .
Overwegingen
1.1.
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.2.
In het Landelijk Overleg Gemeentelijke Arbeidsvoorwaarden (LOGA) werd in 2014 overeenstemming bereikt tussen de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en de vakbonden over de herziening van hoofdstuk 3 van de Collectieve arbeidsvoorwaardenregeling voor de sector gemeenten (CAR). Dit hoofdstuk regelt per 1 januari 2016 voor alle gemeenten het salaris, de vergoedingen, de toelagen en de uitkeringen en sluit lokale bepalingen uit. Gemeenten, waaronder verweerders gemeente, zijn op grond van de statuten van de VNG en het reglement van het College voor Arbeidszaken (CvA) gehouden om uitvoering te geven aan de in het LOGA overeengekomen CAR-bepalingen en de nadien overeengekomen wijzigingen daarvan.
1.3.
Om gemeenten in de gelegenheid te stellen het nieuwe hoofdstuk 3 van de CAR gelijktijdig per 1 januari 2016 in te voeren is in het LOGA een centraal overgangsrecht afgesproken: om te bereiken dat medewerkers niet in inkomen achteruit gaan, ontvangen zij vanaf 1 januari 2016 een Toelage Overgangsrecht Hoofdstuk 3 (de TOR). De TOR, die in artikel 3:27 van de CAR nader wordt omschreven, wordt eenmaal per jaar uitbetaald.
Het bedrag op basis van de TOR wordt niet geïndexeerd naar aanleiding van loonstijgingen. De TOR telt mee in de pensioengrondslag, maar is geen salaristoelage en vormt daarmee geen grondslag voor de eindejaarsuitkering, vakantietoelage of levensloopbijdrage. Een en ander is uitgewerkt in de LOGA-brief van 7 juli 2015 met kenmerk ECWGO/U201501194.
1.4.
Op 15 december 2015 heeft verweerder besloten met ingang van 1 januari 2016 het voor de gemeente Sittard-Geleen geldende bezoldigingsreglement in te trekken en met ingang van gelijke datum de arbeidsvoorwaardenregeling te wijzigen en in overeenstemming te brengen met de teksten van de CAR en de UWO, zoals die als bijlagen zijn gevoegd bij de LOGA-brief van 2 december 2015, ECWGO/U201502055. Dit besluit is gepubliceerd in het gemeenteblad van 15 februari 2016 (gemeenteblad 2016, nr. 16837).
1.5.
Bij afzonderlijke besluiten van 21 december 2015 heeft verweerder zijn medewerkers, onder wie eisers, ervan in kennis gesteld dat het tot dan geldende Bezoldigingsreglement gemeente Sittard-Geleen 2015 (het Bezoldigingsreglement) met ingang van 1 januari 2016 wordt ingetrokken en per gelijke datum in de Arbeidsvoorwaardenregeling gemeente Sittard-Geleen (de Arbeidsvoorwaardenregeling) een nieuw hoofdstuk 3 over “Salaris, vergoedingen, toelagen en uitkeringen” wordt opgenomen. Eisers zijn in de primaire besluiten tevens geïnformeerd over de gevolgen die de gewijzigde regelgeving voor hen heeft en in dat kader is voor ieder afzonderlijk een TOR vastgesteld.
1.6.
Bij afzonderlijke besluiten van 19 juli 2016 heeft verweerder de bezwaren van eisers voor zover die kunnen worden begrepen te zijn gericht tegen de intrekking van het Bezoldigingsreglement en de invoering van het nieuwe hoofdstuk 3 in de Arbeidsvoorwaardenregeling niet-ontvankelijk verklaard en de bezwaren voor het overige ongegrond verklaard. De primaire besluiten zijn door verweerder ongewijzigd in stand gelaten. Verweerder heeft tevens de bezwaren gericht tegen de salarisspecificatie over de maand januari 2016 ongegrond verklaard en deze salarisspecificatie met inachtneming van de ambtshalve aangebrachte correctie in stand gelaten.
1.7.
Bij uitspraken van 23 december 2016 (onder meer ECLI:NL:RBLIM:2016:11318) heeft de rechtbank de daartegen gerichte beroepen gegrond verklaard, de besluiten op bezwaar van 19 juli 2016 vernietigd en de primaire besluiten van 21 december 2015 herroepen. De rechtbank heeft verweerder opgedragen om binnen drie maanden na de dag van verzending van de uitspraak met terugwerkende kracht een uitloopschaal in hoofdstuk 3 van de Arbeidsvoorwaardenregeling vast te leggen conform artikel 3:7 van de CAR.
1.8.
Verweerder heeft in de vergadering van 4 april 2017 de Regeling uitloopschaal gemeente Sittard-Geleen (de Regeling) vastgesteld. Deze regeling is gepubliceerd in het gemeenteblad van 12 mei 2017 (gemeenteblad 2017, nr. 79852).
Artikel 2 van de Regeling bepaalt dat de medewerker die op 31 december 2015 het maximumsalaris van de functieschaal had bereikt per 1 januari 2016 of nadat twee jaar zijn verstreken sinds dit maximum is bereikt, wordt ingepast in de uitloopschaal op de in de Regeling opgenomen wijze. De wijze waarop de uitloopschaal wordt toegekend, is uitgewerkt in de artikelen 3 tot en met 6 van de Regeling.
1.9.
Bij de primaire besluiten heeft verweerder ten aanzien van eisers uitvoering gegeven aan deze regeling. [naam 1] ontving op 31 december 2015 een salaris naar functieschaal 12, periodiek 11, met een uitlooppercentage van 8%. [naam 2] ontving op 31 december 2015 een salaris naar functieschaal 12, periodiek 11, met een uitlooppercentage van 6%.
Per 1 januari 2016 zijn eisers beiden ingepast in uitloopschaal 13, periodiek 11.
1.10.
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van eisers voor zover gericht tegen toekomstige salarisspecificaties niet-ontvankelijk verklaard en voor zover gericht tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
2.1.
Eisers zijn het met deze besluiten niet eens. Zij hebben in beroep allereerst een beroepsgrond van formele aard aangevoerd. Eisers menen dat de commissie voor bezwaarschriften (de commissie) verweerder in strijd met de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een tweede kans heeft gegeven door na de hoorzitting aanvullende vragen te stellen in plaats van meteen advies te geven en eisers in het gelijk te stellen. Dit is volgens eisers in strijd met de goede procesorde.
2.2.
De rechtbank stelt op basis van de dossierstukken vast dat de eerste hoorzitting in bezwaar heeft plaatsgevonden op 27 november 2017. Na afloop van deze hoorzitting heeft de commissie besloten de behandeling van de bezwaarschriften aan te houden om verweerder in de gelegenheid te stellen een nadere vraag te beantwoorden. Bij brief van 2 januari 2018 heeft verweerder van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. Vervolgens heeft de commissie besloten om een tweede hoorzitting te houden. Deze heeft op 26 januari 2018 plaatsgevonden. Op 7 februari 2018 heeft de commissie haar advies vastgesteld.
De rechtbank ziet in deze gang van zaken geen strijd met de goede procesorde, integendeel zelfs. De commissie heeft na afloop van de eerste hoorzitting besloten tot nader onderzoek als bedoeld in artikel 16 van de Verordening commissie bezwaarschriften gemeente Sittard-Geleen 2016. Na ontvangst van de nadere informatie van verweerder heeft de commissie besloten een nieuwe hoorzitting te beleggen. Eisers hebben op deze hoorzitting op de nadere informatie van verweerder kunnen reageren. Eisers zijn hierdoor geenszins in hun belangen geschaad. De beroepsgrond slaagt dan ook niet.
3.1.
Eisers stellen zich verder op het standpunt dat de door verweerder in samenspraak met de commissie voor georganiseerd overleg (GO) vastgestelde uitloopregeling strijdig is met de onherroepelijke uitspraak van de rechtbank Limburg van 23 december 2016. Indien de uitloopschaal lokaal anders is geregeld dan op basis van de nieuwe regeling, dan blijft de oude regeling op basis van de toelichting bij artikel 3.7 van de CAR onverkort van kracht. Eisers stellen dat zij door de nieuwe uitloopregeling een salarisbedrag van ongeveer € 161,- bruto per maand mislopen vanaf 1 januari 2016 tot aan hun pensioengerechtigde leeftijd. In totaal is dat ongeveer € 19.000,- voor [naam 1] en ongeveer € 28.000,- voor [naam 2] . Dit is volgens eisers in strijd met de uitspraak van de rechtbank Limburg van 23 december 2016 en ook in strijd met de uitgangspunten van de CAR 2016, omdat de nieuwe regeling volgens eisers geen bezuinigingsmaatregel mag inhouden. Voor [naam 1] zit de pijn vooral erin dat hij op 1 januari 2016 recht had gehad op de laatste verhoging van 3%. Op basis van zijn functioneren in 2015 en zijn positieve beoordeling op 11 december 2015 had hij eigenlijk al op 11 december 2015 aan de voorwaarden voldaan.
3.2.
Verweerder heeft in dit kader toegelicht dat de uitspraken van de rechtbank Limburg van 23 december 2016 hebben geleid tot gesprekken met de tot het GO toegelaten vakorganisaties over de manier waarop aan de uitspraak van de rechtbank uitvoering zou kunnen worden gegeven. Het overleg in het GO heeft geresulteerd in de Regeling zoals die op 12 mei 2017 in het Gemeenteblad is gepubliceerd. Uit vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep blijkt dat de uitkomst van een dergelijk overleg niet bestreden kan worden door enkel te wijzen op de voor eisers geldende nadelige gevolgen. In de Regeling is een uitloopschaal zoals bedoeld in het nieuwe hoofdstuk 3 van het CAR vastgesteld, te weten één schaal hoger dan de bij de gemeente Sittard-Geleen geldende functieschaal. Volgens verweerder voldoet deze regeling aan de opdracht die de rechtbank in de uitspraken van 23 december 2016 aan verweerder heeft gegeven. Verweerder is verder van mening dat er geen bezuinigingsmaatregel is beoogd. Er is een regeling tot stand gekomen die voorziet in het toekennen van een loonschaal. De overeengekomen regeling is gebaseerd op artikel 14 van het oude Bezoldigingsreglement, maar is niet één-op-één vergelijkbaar. Dit is volgens verweerder ook logisch, omdat er een vertaling naar de systematiek van het nieuwe hoofdstuk 3 van het CAR moest plaatsvinden.
3.3.
De rechtbank stelt allereerst vast dat verweerder bij besluit van 15 december 2015 het Bezoldigingsreglement (de oude regeling) met ingang van 1 januari 2016 heeft ingetrokken. Naar aanleiding van de uitspraken van de rechtbank Limburg van 23 december 2016 heeft verweerder bij besluit van 4 april 2017 de Regeling (de nieuwe regeling) vastgesteld. Deze regeling is op 13 mei 2017 in werking getreden en werkt terug tot en met 1 januari 2016. Op basis hiervan is het evident dat de oude regeling tot en met 31 december 2015 in werking was en de nieuwe regeling vanaf 1 januari 2016.
3.4.
Vervolgens stelt de rechtbank vast dat de rechtbank in de uitspraken van 23 december 2016 de besluiten op bezwaar van 19 juli 2016 heeft vernietigd, de primaire besluiten van 21 december 2015 heeft herroepen en verweerder heeft opgedragen om met terugwerkende kracht een uitloopschaal in hoofdstuk 3 van de Arbeidsvoorwaardenregeling vast te leggen conform artikel 3:7 van de CAR.
De rechtbank heeft in de uitspraken van 23 december 2016 dus geen uitspraak gedaan over individuele perspectieven. De rechtbank heeft verweerder in de uitspraken van 23 december 2016 ook geen opdracht gegeven om een regeling op te stellen conform de oude regeling.
De rechtbank heeft verweerder in de uitspraken van 23 december 2016 de ruimte gegeven om met terugwerkende kracht een uitloopschaal in hoofdstuk 3 van de arbeidsvoorwaardenregeling vast te leggen conform artikel 3:7 van de CAR.
3.5.
In artikel 3:7 van de CAR is bepaald dat doorgroei in een uitloopschaal mogelijk is wanneer dit op 31 december 2015 in een lokale regeling was vastgelegd. De uitloopschaal is één schaal hoger dan de functieschaal. In de lokale regeling worden voorwaarden en regels gesteld die van toepassing zijn op de instroom in en het doorlopen van de uitloopschaal.
Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Regeling wordt de medewerker die op 31 december 2015 op basis van de oude regeling het maximumsalaris van de functieschaal had bereikt en daarnaast een procentuele toelage ontving, per 1 januari 2016 ingepast in de uitloopschaal op het salarisbedrag dat naast hoger is aan de som van het salaris en de procentuele toelage op de peildatum (geïndexeerd conform de CAR). Als perspectief geldt het bereiken van het maximumsalaris van de uitloopschaal met dien verstande dat het salaris niet hoger wordt dan het maximumsalaris van de functieschaal verhoogd met 11%.
In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat als en voor zover het maximumsalaris van de uitloopschaal lager is dan het totaal van het salaris en de procentuele toelage, voor het negatieve verschil een compensatie plaatsvindt in de vorm van een garantietoelage (toepassing artikel 3:15 arbeidsvoorwaardenregeling).
3.6.
De rechtbank overweegt dat de tweede zin van artikel 3:7 van de CAR imperatief is geformuleerd. Dit betekent dat afwijkingen niet zijn toegestaan. Deze imperatieve formulering is in lijn met de onder rechtsoverweging 1.2. genoemde uniformering van de rechtspositie in hoofdstuk 3 van de CAR. In het geval van eisers kan hierdoor de uitloopschaal maximaal schaal 13 zijn en niet hoger. Verder blijkt naar het oordeel van de rechtbank uit artikel 3 van de Regeling dat het na de peildatum, 31 december 2015, niet meer mogelijk was over te gaan naar een hoger uitlooppercentage en het per die datum bereikte uitlooppercentage bepalend was voor de becijfering van een mogelijk per 1 januari 2016 toe te kennen compensatie. De medewerkers die op 31 december 2015 op basis van de oude regeling een uitlooppercentage van 11% hadden, kregen het maximum van de uitloopschaal plus een toelage. Tot deze groep mensen behoorden eisers niet. Dat eisers op basis van de oude regeling op 1 januari 2016 zouden overgaan naar een hoger uitlooppercentage ( [naam 1] naar 11% en [naam 2] naar 8%) maakt dit niet anders. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de Regeling in het geval van eisers correct heeft toegepast. Ook deze beroepsgrond treft daarom geen doel.
4.1.
Eisers zijn verder van mening dat er sprake is van onevenredige benadeling als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb.
4.2.
In artikel 4:84 van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel handelt, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Op grond van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb wordt onder beleidsregel verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
4.3.
De rechtbank stelt vast dat de Regeling naar haar wijze van totstandkoming en inhoud niet kan worden aangemerkt als een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. De nieuwe regeling is een algemeen verbindend voorschrift. Artikel 4:84 van de Awb is dus niet van toepassing. De beroepsgrond slaagt niet.
5.1.
Tot slot hebben eisers zich op het standpunt gesteld dat de nieuwe uitloopregeling in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Medewerkers die na de herindeling in dienst zijn getreden en het perspectief op uitloop in hun arbeidsovereenkomst hebben laten vastleggen, hebben hun uitloop conform de tot 31 december 2015 geldende uitloopregeling behouden. De zittende medewerkers die dit niet hebben laten vastleggen, hebben hier volgens verweerder geen recht meer op. Op deze manier wordt er rechtsongelijkheid gecreëerd tussen de zittende en de nieuwe medewerkers. Dit betekent concreet dat de medewerkers die langer in dienst zijn slechtere arbeidsvoorwaarden hebben dan de medewerkers die later in dienst zijn getreden.
5.2.
De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eisers op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. Er is geen sprake van een ongerechtvaardigde ongelijke behandeling van gelijke gevallen reeds omdat geen sprake is van gelijke gevallen. Er is immers één groep van medewerkers die ten tijde van de invoering van het nieuwe hoofdstuk 3 van de CAR een uit een bijzondere context voortvloeiende toezegging van verweerder recht had op het in artikel 14 van de oude regeling verwoorde perspectief op de procentuele uitloopbeloning en een groep van medewerkers die dit niet had.
6. De beroepen zijn ongegrond. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M.T. Coenegracht, voorzitter, en mr. F.A.G.M. Vluggen en mr. P.J. Voncken, leden, in aanwezigheid van mr. M.H. Vonk-Menger, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 januari 2019.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 januari 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 18 januari 2019
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.