Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
Zaaknummer: ROE 18 / 2282
Tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 12 november 2019 in de zaak tussen
[eiser] en [eiseres], wonend te [woonplaats], eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nederweert, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 21 augustus 2018 (hierna ook: het bestreden besluit) heeft verweerder aan [naam] (hierna: vergunninghouder) een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een mestverwerkingsinstallatie bij zijn pluimvee- en varkenshouderij gelegen aan [adres].
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Als gemachtigde heeft zich gesteld mr. M. van Hoorne, rechtsbijstandverlener te Roermond.
Verweerder heeft de stukken die op de zaak betrekking hebben ingezonden en heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 april 2019, waar eisers, bijgestaan door hun gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. T. Beunen en P.G.M. Tullemans, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ook vergunninghouder, bijgestaan door ing. P.S.J. van Lier, ter zitting verschenen.
Overwegingen
1. Vergunninghouder exploiteert een pluimvee- en varkenshouderij. Ten behoeve van die inrichting heeft hij verweerder verzocht om een omgevingsvergunning (revisievergunning) voor het veranderen van de werking van zijn inrichting in verband met het realiseren van een mestverwerkingsinstallatie voor verwerking van mest van het eigen bedrijf. In de aangevraagde situatie wordt er tussen twee bestaande loodsen een mestverwerkingsinstallatie gerealiseerd in (twee) containers. De installatie heeft een capaciteit van 50 m³ mest, afkomstig van het eigen bedrijf, per dag en zal ongeveer 120 dagen per jaar in werking zijn (en heeft derhalve een jaarlijkse verwerkingscapaciteit van 6.000 m³). Voorts worden er twee silo’s opgericht voor de opslag van dunne fractie. De vaste fractie wordt opgeslagen in een container die korte tijd aanwezig is op het bedrijf.
1.1.
Naar aanleiding van de aanvraag heeft van 25 mei 2018 tot en met 5 juli 2018 de ontwerpvergunning ter inzage gelegen. Eisers hebben geen zienswijzen ingediend.
Ontvankelijkheid
2. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft in haar uitspraak van 20 november 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:2013) overwogen dat wanneer krachtens de Wet milieubeheer een vergunning voor het veranderen van een inrichting of van de werking daarvan is verleend, voor beantwoording van de vraag of het belang van een omwonende rechtstreeks bij dat besluit is betrokken, kan worden aangesloten bij het antwoord op de vraag of ter plaatse van zijn woning milieugevolgen van de inrichting kunnen worden ondervonden. Indien ter plaatse van de woning immers milieugevolgen van een inrichting kunnen worden ondervonden, wordt zijn belang mogelijk door het veranderen van die inrichting of van de werking daarvan geschaad. In de uitspraak van 20 oktober 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3848) heeft de Afdeling naar deze uitspraak verwezen in een zaak waarbij de vergunning niet meer op grond van de Wet milieubeheer maar, net zoals in deze zaak, op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) was verleend. Eisers wonen op een afstand van 210 meter van de inrichting en aannemelijk is dat zij op die afstand milieugevolgen – en ook milieugevolgen van enige betekenis – vanwege de inrichting kunnen ondervinden. Daarom wordt hun belang bij het veranderen van die inrichting ook geraakt. Eisers zijn derhalve belanghebbenden bij de bestreden revisievergunning. Dat er bij deze vergunning geen sprake is van verandering van diersoorten en
-aantallen en van de stalsystemen, maakt het vorenstaande niet anders.
3. In artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is bepaald dat geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht.
3.1.
Eisers hebben geen zienswijzen ingediend en hun beroep is gelet op artikel 6:13 van de Awb daarom niet-ontvankelijk, tenzij hen redelijkerwijs niet verweten kan worden dat zij geen zienswijzen hebben ingediend. In dat kader hebben eisers aangevoerd dat nadat het ontwerpbesluit ter inzage had gelegen, op 20 juli 2018 een wijziging van de Regeling geurhinder en veehouderij (hierna: de Rgv) in werking is getreden. Daarbij zijn de in de Rgv wettelijk vastgestelde rendementen van luchtwassystemen op lagere percentages vastgesteld, die bij vergunningverlening na de datum van inwerkingtreding van de wijziging in aanmerking moeten worden genomen. Verweerder heeft bij de bestreden revisievergunning, anders dan bij de ontwerpvergunning, die lagere percentages in aanmerking genomen. Eisers hebben gesteld dat deze wijziging tot gevolg heeft dat voor de gehuisveste varkens en het pluimvee een hogere geuremissiefactor in aanmerking moet worden genomen. Daardoor leidt naar hun mening de vergunde situatie tot een veel hogere geurbelasting dan in het ontwerpbesluit.
4. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat in het ontwerpbesluit, waarbij de gewijzigde emissienormen nog niet meegenomen hadden kunnen worden, ook al sprake was van overbelaste geursituaties. Eisers hadden in de visie van verweerder reeds tegen het ontwerpbesluit zienswijzen kunnen indienen inhoudende dat er sprake is van een overbelaste geursituatie (bij twee woningen). Verweerder heeft erop gewezen dat de geurbeoordeling van de mestverwerkingsinstallatie na het ontwerpbesluit niet is gewijzigd. Bovendien is er volgens verweerder enkel sprake van een verslechterde situatie op papier, omdat de Rgv is aangepast aan de feitelijke emissie van combiluchtwassers zoals die in de praktijk is geconstateerd en de feitelijke geurbelasting al aanwezig was. Verweerder vraagt zich af of eisers door de wijziging van het vastgestelde besluit in een ongunstiger positie zijn gebracht en derhalve of er sprake is van een ontvankelijk beroep.
5. De rechtbank is van oordeel dat door de inwerkingtreding op 20 juli 2018 van de Regeling van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, van 17 juli 2018, nr. IENW/BSK-2018/147628, tot wijziging van de Regeling ammoniak en veehouderij en de Regeling geurhinder en veehouderij (wijzigingen rendement geur voor bepaalde luchtwassystemen en periodieke actualisatie emissiefactoren voor ammoniak en geur) ten tijde van het bestreden besluit sprake was van een wezenlijk ander beeld van de totale geurbelasting van de inrichting ten opzichte van de situatie ten tijde van het ontwerpbesluit. Door de gewijzigde berekening van te verwachten geurbelasting door de (gehele) inrichting in de bestreden revisievergunning, ook al is daarbij “slechts” sprake van een toename op papier, zijn eisers dan ook in een slechtere positie gekomen.
5.1.
De totale geurvracht van de inrichting valt voor zover het gaat om diersoorten en
-aantallen en stalsystemen onder de werking van de Rgv en voor zover het gaat om de mestverwerkingsinstallatie onder de werking van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Dat het effect van de wijziging van de Rgv beperkt is tot de diersoorten en -aantallen en de stalsystemen, die in de inrichting van vergunninghouder ongewijzigd zijn, en niet ook ziet op de geurvracht van de in geding zijnde mestverwerkingsinstallatie, leidt niet tot een andere conclusie omdat het bij een revisievergunning gaat om de geurbelasting van de gehele inrichting.
5.2.
In het feit dat de wijziging van de Rgv ten tijde van het ontwerpbesluit reeds aangekondigd en voorzienbaar was, ziet de rechtbank geen aanleiding om eisers artikel 6:13 van de Awb tegen te werpen. Het voorgaande betekent dat eisers redelijkerwijs niet verweten kan worden dat zij geen zienswijzen hebben ingediend en dat er geen aanleiding is om het beroep van eisers op die grond niet-ontvankelijk te verklaren.
Relativiteit
6. In artikel 8:69a van de Awb is bepaald dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
6.1.
Met dit artikel heeft de wetgever de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de eiser door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de eiser.
6.2.
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 29 april 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1379) geoordeeld dat een belanghebbende die opkomt tegen een milieu-omgevingsvergunning zich kan beroepen op de voor zijn woning geldende geurnorm die weliswaar niet ter plaatse van zijn woning, maar wel ter plaatse van een woning van een derde, waar die norm eveneens geldt, wordt overschreden. Naar het oordeel van de rechtbank doet deze situatie zich in het onderhavige geval voor. Artikel 8:69a van de Awb staat dan ook niet aan een mogelijke vernietiging van het bestreden besluit in de weg en de rechtbank komt toe aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden.
Inhoudelijke beoordeling
7. De in beroep aangevoerde grond tegen de bij het bestreden besluit verleende zogeheten kruimelvrijstelling, is ter zitting ingetrokken.
8. Eisers hebben aangevoerd dat er sprake is van een reeds overbelaste situatie die wordt verergerd door de vergunde extra geurbelasting als gevolg van de mestverwerking, zodat niet meer kan worden gesproken van een acceptabel niveau van geurbelasting. Eisers zijn van mening dat een redelijk handelend bestuursorgaan bij afweging van alle betrokken belangen niet tot het oordeel kan komen dat het uit een oogpunt van bescherming van het milieu aanvaardbaar is in een dergelijke zwaar belaste situatie, waarbij zowel de norm van 10 Odour units per kubieke meter lucht (hierna: Ou/m³) als de norm van 14 Ou/m³ overschreden wordt, een extra geurbron aan een inrichting toe te voegen. Daarbij heeft verweerder volgens eisers verzuimd de bestaande, zeer ongunstige toestand op enige wijze kenbaar bij zijn beslissing te betrekken en daardoor in strijd heeft gehandeld met artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2°, van de Wabo.
8.1.
Verweerder is van mening dat, mede door de toepassing van een gecombineerde luchtwasser met 45% geurreductie en het feit dat een beperkte hoeveelheid mest wordt verwerkt, sprake is van een slechts geringe extra geurbelasting vanwege de mestverwerking. Verder zijn er diverse voorschriften aan de vergunning verbonden ter voorkoming van geurhinder afkomstig van de mestverwerkingsinstallatie. Verweerder heeft betoogd dat de installatie voldoet aan de beste beschikbare technieken om de geuremissie te beperken en dat voldoende gewaarborgd is dat er geen onaanvaardbare geurhinder vanwege de mestverwerking kan ontstaan. Ter voorkoming van onaanvaardbare geurhinder vanwege de mestverwerkingsinstallatie en in verband met de handhaafbaarheid is een geurimmissienorm van 1,0 Ou/m³ als 98-percentielwaarde bij verspreid liggende bebouwing als voorschrift in het bestreden besluit opgenomen. Verweerder is van mening dat op alle woningen aan deze norm ruimschoots wordt voldaan. Voor zover eisers hebben gewezen op de samenhang tussen de geurhinder uit de dierenverblijven en de mestverwerking, is verweerder van mening dat de geurbijdrage van de mestverwerking zeer klein is en dat in samenhang bekeken ter plaatse van de woning van eisers sprake is en blijft van een aanvaardbare geurhindersituatie.
9. De bepaling van geurhinder vanwege het houden van dieren gebeurt op de wijze die is voorgeschreven in de Wet geurhinder en veehouderij. De mestverwerkingsinstallatie is geen onderdeel van het stalsysteem binnen de inrichting en voor de geuremissie van de mestverwerkingsinstallatie gelden de bepalingen van het Activiteitenbesluit milieubeheer zoals dat luidt sinds 1 januari 2016 (Stb. 2015, 337) en waarin de voorheen geldende Nederlandse emissierichtlijn (NeR) is opgegaan. Dat neemt niet weg dat verweerder op grond van artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2°, van de Wabo gehouden is te beoordelen of de geurbelasting vanwege de gehele inrichting op de omgeving aanvaardbaar is. Verweerder heeft daarvoor de geurbelasting van de mestverwerkingsinstallatie en van de dierenverblijven binnen de inrichting afzonderlijk beoordeeld. In het ontwerpbesluit heeft verweerder de geuremissie van de dierenverblijven bepaald op 48.214 Ouɛ/s, waarmee niet geheel kan worden voldaan aan de ter plaatse geldende geurnorm van 10 dan wel 1,5 Ou/m³ (op twee adressen waar een geurnorm van 10 Ou/m³ geldt, is de geurbelasting 10,8 respectievelijk 11,3 Ou/m³). Voor de mestverwerkingsinstallatie heeft verweerder in het ontwerpbesluit vermeld dat het algemene uitgangspunt van het geurbeleid is het zoveel mogelijk beperken van geurhinder en het voorkomen van nieuwe hinder. Verder is vermeld dat de mate van hinder die nog acceptabel is, wordt vastgesteld door het bevoegd gezag. Op grond van metingen aan vergelijkbare processen en activiteiten heeft verweerder voor de mestverwerkingsinstallatie een geurnorm vastgesteld van 1,0 Ou/m³ als 98-percentielwaarde bij verspreid liggende woningen.
9.1.
In het bestreden besluit is verweerder, met in achtneming van de gewijzigde rendementen van luchtwassystemen in de Rgv, uitgegaan van een geuremissie van de dierenverblijven van 81.897 Ouɛ/s, als gevolg waarvan nog slechts bij één van de negen in aanmerking genomen geurgevoelige objecten kan worden voldaan aan de geldende geurnorm van 10 dan wel 1,5 Ou/m³ (met overschrijdingen tot 20 Ou/m³) en is de beoordeling van de geurbelasting van de mestverwerking identiek aan die in het ontwerpbesluit.
9.2
De rechtbank is van oordeel dat in de bestreden revisievergunning een beoordeling ontbreekt van de cumulatie van geurhinder vanwege de dierenverblijven en de mestverwerkingsinstallatie, terwijl juist door de inwerkingtreding per 20 juli 2018 van de gewijzigde rendementen van luchtwassystemen die cumulatie een bijzondere motivering behoeft. Verweerder heeft immers als algemeen uitgangspunt geformuleerd dat nieuwe hinder wordt voorkomen, terwijl er met het bestreden besluit wel nieuwe hinder, tegen de achtergrond van behoorlijke overschrijdingen van de geldende geurnormen waarvan ten tijde van het ontwerpbesluit nog geen sprake was, wordt toegestaan. In het verweerschrift en ter zitting is verweerder wel ingegaan op de gevolgen van cumulatie van geur, maar slechts ter plekke van de woning van eisers. Met de stelling dat ter plekke van de woning van eisers geen sprake zou zijn van een onaanvaardbaar geurhinderniveau is niet toereikend gemotiveerd dat bij de vergunningverlening in voldoende mate is beoordeeld of de geurbelasting vanwege de gehele inrichting op de omgeving aanvaardbaar is. De rechtbank stelt dan ook vast dat de motivering van het bestreden besluit niet voldoet aan artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2°, van de Wabo.
10. De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 8:80a van deze wet, verweerder in de gelegenheid te stellen het motiveringsgebrek met betrekking tot de geurbelasting vanwege de gehele inrichting te herstellen. Dat kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuw besluit op de aanvraag, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Indien verweerder een nieuw besluit neemt, hoeft bij de voorbereiding ervan afdeling 3.4 van de Awb niet te worden toegepast. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
11. De rechtbank wijst er op dat verweerder op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, aan de rechtbank dient mede te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik heeft gemaakt van die gelegenheid, zal de rechtbank de overige partijen in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder.
12. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing, zoals die over de proceskosten en het griffierecht, aan tot de einduitspraak op het beroep.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op binnen twee weken de rechtbank mede te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Aldus vastgesteld door mr. R.M.M. Kleijkers, voorzitter, en mr. Th.M. Schelfhout en mr. R.J.G.H. Seerden, leden, in aanwezigheid van J.N. Buddeke, griffier.
De uitspraak is openbaar gemaakt op 12 november 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 12 november 2019
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met het hoger beroep tegen de einduitspraak in deze zaak.