Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Maastricht
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 18/560
uitspraak van de voorzieningenrechter van 1 mei 2018 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
Stichting Geen Uitbreiding Vliegveld Beek(de Stichting), statutair gevestigd in Beek, en
de 19 met naam, toenaam en adres in het verzoekschrift van 7 maart 2018 vermelde omwonenden van de luchthaven Maastricht, verzoekers,
(gemachtigde: mr. R. Wagemans),
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, de minister
(gemachtigde: mr. R.D. Reinders).
Als derde-partijen zijn in het vooronderzoek in de gelegenheid gesteld voorlopig aan het geding deel te nemen:
Maastricht Aachen Airport Beheer en Infra B.V(MAABI) en
Maastricht Aachen Airport B.V.(MAA), statutair gevestigd in Beek respectievelijk Amsterdam,
Maastricht Aachen Airport Beheer en Infra B.V(MAABI) en
Maastricht Aachen Airport B.V.(MAA), statutair gevestigd in Beek respectievelijk Amsterdam,
(gemachtigde: mr. J. Koekkoek).
Procesverloop
Bij besluit van 9 februari 2018 heeft de minister het verzoek om handhaving, zoals de minister de brief van de Stichting van 12 januari 2018 heeft opgevat, afgewezen.
Verzoekers hebben tegen dat besluit bezwaar gemaakt. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 april 2018.
Voor de Stichting is verschenen [naam 1], de secretaris van de Stichting. Verder zijn de 19 in de aanhef vermelde omwonenden verschenen. Zij hebben zich alle(n) laten bijstaan door hun gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, alsmede de ambtenaren [naam 2] en [naam 3].
Voor de voorlopig toegelaten derde-partijen zijn verschenen [naam 4] respectievelijk [naam 5]. Zij zijn bijgestaan door gemachtigde van derde-partijen.
Overwegingen
Derde partijen
1. Bij brieven van 16 maart 2018 heeft de griffier de provincie Limburg (de provincie), MAABI en MAA in kennis gesteld van dit geding. Omdat de minister de provincie, MAABI en MAA als belanghebbenden heeft aangemerkt, heeft de griffier hen bericht dat de voorzieningenrechter hen in dit geding voorlopig ook als belanghebbenden aanmerkt. De provincie, MAABI en MAA zijn in de gelegenheid gesteld schriftelijk kenbaar te maken of zij als partij aan dit geding wensen deel te nemen en, in geval zij dat wensen, waarom hun belang rechtstreeks is betrokken bij het (eerder vermelde) besluit van 9 februari 2018.
2. Bij brief van 23 maart 2018 heeft gemachtigde van MAABI en MAA aangegeven dat MAABI en MAA beide als partij aan het geding wensen deel te nemen. Gemachtigde heeft toegelicht dat MAABI eigenaar is van de luchthaven Maastricht (de luchthaven) en verlener van de concessie aan Trade Global Investments B.V. (TCGI) (die voor de exploitatie van de luchthaven MAA heeft opgericht). Als zodanig heeft MAABI volgens gemachtigde alle belang bij een optimaal gebruik van de luchthaven door MAA als exploitant. MAA is rechtstreeks belanghebbende omdat zij exploitant is van de luchthaven.
3. De provincie heeft zich niet gesteld.
4. Ter zitting heeft de voorzieningenrechter de deelname van MAABI en MAA aan dit geding aan de orde gesteld. De voorzieningenrechter heeft beslist dat MAA, als exploitant van de luchthaven, als rechtstreeks belanghebbende is aan te merken en als partij aan het geding mag deelnemen. Ten aanzien van MAABI heeft de voorzieningenrechter aangegeven zijn beslissing over haar deelname in de uitspraak te geven.
5. Dat MAABI eigenaar is van de luchthaven en concessieverlener, blijkt niet uit de stukken. Daaruit blijkt dat de provincie via de N.V. Holding Businesspark Luchthaven Maastricht eigenaar is van de luchthaven, concessie heeft verleend aan TCGI en MAABI heeft opgericht voor het structurele onderhoud en de instandhouding van de luchthaveninfrastructuur van de luchthaven. Gelet op wat gemachtigde ter zake het optimale gebruik van de luchthaven door MAA naar voren heeft gebracht, houdt het belang van MAABI verband met de exploitatie van de luchthaven door MAA. Het belang dat wordt gesteld is daarmee afgeleid van het rechtstreekse belang van MAA dat bij het besluit van 9 februari 2018 is betrokken, en geen eigen rechtstreeks bij dat besluit betrokken belang.
6. MAABI heeft geen andere statutaire doelstellingen dan het structurele onderhoud en de instandhouding van de luchthaveninfrastructuur van de luchthaven. Zij heeft dan ook geen verder reikend belang te behartigen dan het belang dat betrokken is bij die doelen. Omdat het besluit van 9 februari 2018 die doelen niet raakt, is het belang van MAABI ook overigens niet rechtstreeks betrokken bij dat besluit.
7. Het economisch belang van de regio, dat de minister mede in overweging heeft genomen, valt buiten het bereik van het door MAABI te beschermen belang. Dat de provincie de luchthaven in eigendom heeft en MAABI heeft opgericht, maakt dat niet anders nu de provincie in dit verband handelt als rechtspersoon in privaatrechtelijke verhoudingen. Het economisch belang van de regio is een belang dat de provincie als publiek lichaam behartigt. Ter behartiging van dat belang had de provincie zich kunnen stellen.
8. Gelet op de hiervoor gegeven overwegingen beslist de voorzieningenrechter, dat MAABI niet als partij aan dit geding kan deelnemen, omdat haar belang niet rechtstreeks is betrokken bij het besluit van 9 februari 2018. De voorzieningenrechter laat daarom al hetgeen van de zijde van MAABI in dit geding is gebracht, buiten beschouwing bij de beoordeling van het verzoek van verzoekers tot het treffen van een voorlopige voorziening.
Beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening
9. De voorzieningenrechter ziet geen beletsel verzoekers in hun verzoek te ontvangen. Niet kan worden gezegd dat verzoekers geen enkel spoedeisend belang hebben bij het treffen van een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter gaat daarom over tot een voorlopige rechtmatigheidsbeoordeling van het besluit van 9 februari 2018.
10. Als de beoordeling leidt tot de conclusie dat de onrechtmatigheid van dat besluit vrijwel vaststaat, is er grond voor het treffen van een voorlopige voorziening. Als de conclusie is, dat de rechtmatigheid vrijwel vaststaat, is die grond er niet en zal het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening worden afgewezen. Als de beoordeling niet tot één van deze twee conclusies leidt, gaat de voorzieningenrechter over tot afweging van alle betrokken belangen en beslist hij op grond daarvan of een voorlopige voorziening moet worden getroffen. Als een voorlopige voorziening wordt getroffen, geldt deze uiterlijk totdat de bestuursrechter in de hoofdzaak uitspraak heeft gedaan. De voorzieningenrechter kan in zijn uitspraak evenwel een kortere geldingstermijn gegeven. De hoofdzaak is in dit geval de mogelijkerwijs door verzoekers aanhangig te maken beroepszaak tegen het door de minister nog te nemen besluit op hun bezwaar tegen het besluit van 9 februari 2018.
11. Het oordeel van de voorzieningenrechter bindt de bestuursrechter die de hoofdzaak gaat behandelen, als het tot een hoofdzaak komt, niet.
Inhoudelijk
Het besluit van 9 februari 2018
12. Bij besluit van 9 februari 2018 heeft de minister het als zodanig opgevatte verzoek om handhavend op te treden tegen het gebruik van de 250 meter van de start- en landingsbaan van de luchthaven die op grond van de Omzettingsregeling luchthaven Maastricht (Omzettingsregeling) niet mag worden gebruikt, afgewezen. De minister heeft verwezen naar de Tijdelijke Beleidsregel anticiperend handhaven start- en landingsbaan luchthaven Maastricht (de Beleidsregel), waarin hij heeft opgenomen dat hij niet handhavend optreedt tegen dat gebruik.
13. De minister heeft toegelicht dat gedogen toelaatbaar wordt geacht als sprake is van concreet zicht op legalisatie en dat hiervan sprake is. De minister heeft verwezen naar het vastgestelde, maar nog niet in werking getreden, Luchthavenbesluit Maastricht van
4 oktober 2017 (het Luchthavenbesluit) waarin het gebruik van de volledige lengte van de start- en landingsbaan van 2.750 meter is toegestaan en daarmee ook de voormelde 250 meter van de baan. Daarbij heeft de minister gewezen op het Wijzigingsbesluit dat in voorbereiding is en ten doel heeft, de onjuistheden in het Luchthavenbesluit, die het gevolg zijn van foutieve geluidsberekeningen en aan de inwerkingtreding van het Luchthavenbesluit in de weg staan, te wijzingen en toe te lichten. Dit wijzigingsbesluit zal niet tot een ander besluit leiden ten aanzien van het gebruik van voormelde 2.750 meter.
14. De minister heeft onderzocht of sprake is van bijzondere omstandigheden die reden geven van de Beleidsregel af te wijken en is tot de conclusie gekomen dat dat niet het geval is. De minister heeft in het belang van omwonenden van de luchthaven bij een aanvaardbare geluidbelasting en luchtkwaliteit zulke bijzondere omstandigheden niet gevonden. De redenen daarvoor zijn dat de geluidbelasting, met het toestaan van het gebruik van de voormelde 250 meter van de start- en landingsbaan van de luchthaven, gelijk blijft aan de geluidbelasting die op grond van de geldende Omzettingsregeling is toegestaan en dat de geldende grenswaarden voor luchtkwaliteit gerespecteerd worden.
De bezwaren van verzoekers
15. Verzoekers betogen dat de minister de wet dient te handhaven. Daarom bestond er volgens hen geen ruimte de Beleidsregel vast te stellen. Daarbij menen ze dat er geen concreet zicht op legalisatie is. Volgens verzoekers kan een deugdelijke toetsing van het Luchthavenbesluit met zich brengen dat het besluit geen rechtsgelding krijgt. De berekeningen waarop het besluit is gebaseerd zijn onjuist gebleken. De nieuwe cijfers zijn bij omwonenden onbekend. Zij willen zich er zelf van vergewissen dat met juiste cijfers is gerekend.
16. Verzoekers stellen dat aan de Beleidsregel een expliciete en duidelijke einddatum moet worden verbonden. Zij vrezen voor verlenging van de geldigheidsduur van het beleid.
17. Verzoekers begrijpen niet hoe de minister kan zeggen dat hij rekening heeft gehouden met de belangen van omwonenden, omdat hij de omwonenden daarover niet heeft gehoord. Zij menen dat de minister in zoverre onzorgvuldig heeft gehandeld.
De minister heeft zich bij de afweging van de betrokken belangen niet kunnen beperken tot de geluidhinder die omwonenden ondervinden van startend vliegverkeer dat van de verlengde start- en landingsbaan gebruik maakt. De minister heeft het gevaar miskend dat de oude en zware vliegtuigen voor de omwonenden met zich brengen doordat ze meer fijnstof uitstoten. Zij verwachten dat de gevolgen van een eventuele crash enorm zullen zijn. Zeker omdat deze vliegtuigen over Chemelot, het Zuyderland ziekenhuis en andere gezondheidsgebouwen vliegen. Zij wijzen in het bijzonder op de geluidoverlast die de grote vrachtvliegtuigen in de randen van de nacht maken.
Zij vinden het economisch voordeel dat het gebruik van de verlengde baan zou opleveren niet onderbouwd. Zij menen dat de zwaar beladen vrachtvliegtuigen belastend en nadelig zijn voor het toerisme in Zuid-Limburg.
18. Zij bestrijden dat de Omzettingsregeling voor het overige gehandhaafd wordt. Zij wijzen op het geweigerde verzoek van de gemeente Meerssen om metingen uit te voeren. Daarbij weten ze dat de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) overschrijding van de geluidruimte op Schiphol niet handhaaft maar alleen monitort. Zij gaan er daarom vanuit dat de minister niet optreedt tegen overschrijding van de geluidruimte.
De voorzieningenrechter
19. De minister is op grond van de artikelen 11.15 en 11.16 van de Wet Luchtvaart bevoegd om handhavend op te treden (onder meer) als de exploitant van de luchthaven zich niet houdt aan de Omzettingsregeling. De Omzettingsregeling staat een gebruik toe van de start- en landingsbaan van 2.500 meter. De exploitant van de luchthaven houdt zich niet aan de Omzettingsregeling als hij het gebruik toestaat van de overige 250 meter van de start- en landingsbaan.
20. In de Beleidsregel heeft de minister aangegeven, dat hij tijdelijk geen gebruik maakt van zijn bevoegdheid tot handhaven, als -voor zover hier van belang- de exploitant de extra 250 meter van de start- en landingsbaan laat gebruiken. Dit vooruitlopend op de inwerkingtreding van het Luchthavenbesluit, waarin het gebruik van de volledige lengte van de start- en landingsbaan van 2.750 meter is toegestaan.
21. Vaste rechtspraak is, dat als een bestuursorgaan bij overtreding van een wettelijk voorschrift bevoegd is handhavend op te treden, het in de regel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd, dit niet te doen. Een dergelijke bijzondere omstandigheid kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. De voorzieningenrechter verwijst naar de recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 4 april 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1137) als één van de vele uitspraken waarin de Afdeling tot dit oordeel komt.
22. Gelet op de vaste rechtspraak hebben verzoekers gelijk voor zover ze betogen dat de minister in beginsel de wet dient te handhaven. Verzoekers hebben echter geen gelijk voor zover ze betogen dat de minister geen ruimte had voor het opstellen van de Beleidsregel. Een bestuursorgaan mag immers beleid maken over hoe het toepassing geeft aan een wettelijke bevoegdheid. Daarbij is het beleid van de minister niet kennelijk onredelijk. Ook niet vanwege de vrees voor verlenging van de geldigheidsduur van de Beleidsregel. Op grond van de Beleidsregel handelt de minister immers niet anders dan op grond van de voormelde vaste rechtspraak is toegestaan.
23. Anders dan verzoekers menen, is er in dit geval sprake van concreet zicht op legalisatie. Het luchthavenbesluit is vastgesteld en de minister is voornemens het besluit bekend te maken waardoor het in werking treedt en het gebruik van de volledige lengte van de start- en landingsbaan van 2.750 meter is toegestaan. Daarbij is de minister een wijzigingsprocedure gestart om de onjuistheden die volgens hem in het Luchthavenbesluit voorkomen, te herstellen. De minister is voornemens een Wijzigingsbesluit te nemen, dat besluit vast te stellen en eveneens bekend te maken.
De omstandigheden, dat een deugdelijke toetsing van het Luchthavenbesluit met zich zou kunnen brengen, zoals al is gebeurd, dat het besluit geen rechtsgelding krijgt, verzoekers de nieuwe cijfers niet kennen en daarom de toets daarvan nog niet kunnen (laten) doen, maken niet aannemelijk dat de minister zijn voornemens niet gaat nakomen en doen daarom het concreet zicht op legalisatie van het met de Omzettingsregeling strijdige gebruik van de start- en landingsbaan van de luchthaven niet teniet.
Verzoekers hebben ook overigens geen feiten en omstandigheden aangevoerd die voldoende grond geven voor twijfel aan de toekomstige inwerkingtreding van het Luchthavenbesluit.
24. Het voorgaande betekent niet dat geoordeeld wordt dat het Luchthavenbesluit, zoals het is vastgesteld, stand houdt. Het voorgaande betekent (alleen) dat er op dit moment voldoende concrete aanwijzingen zijn dat het Luchthavenbesluit, met de bepaling dat de volledige start- en landingsbaan van 2.750 meter mag worden gebruikt, in werking gaat treden en dat er onvoldoende concrete aanwijzingen zijn, dat dat niet het geval is.
Het Luchthavenbesluit wordt immers in deze procedure niet getoetst. Als het Luchthavenbesluit bekend is gemaakt, kunnen verzoekers tegen het Luchthavenbesluit beroep instellen bij de Afdeling. Zij kunnen dáár de nieuwe berekeningen aan de orde stellen, waarom ze het met dat besluit niet eens zijn en waarom het besluit volgens hen geen stand kan houden.
25. De minister mocht dan ook afzien van handhavend optreden tegen het gebruik van de 250 meter van de start- en landingsbaan van de luchthaven die op grond van de Omzettingsregeling niet is toegestaan. De minister heeft dat redelijkerwijs ook kunnen doen.
26. De minister hoefde verzoekers niet te horen alvorens te kunnen beoordelen of er reden is van zijn beleid af te wijken, zoals verzoekers menen. De minister heeft in dit stadium van de procedure kunnen volstaan met de omstandigheden waarvan hij kennis heeft mee in overweging te nemen en te beoordelen of daarbij omstandigheden zijn die het gedogen van het gebruik van de volledige start- en landingsbaan van de luchthave van 2.750 meter onredelijk maken. De minister heeft daarom niet onzorgvuldig gehandeld door omwonenden niet te horen.
27. De minister had op grond van de zienswijzeprocedure die naar aanleiding van het ontwerp Luchthavenbesluit is gevoerd kennis van de bezwaren die in de omgeving van de luchthaven tegen de uitbreiding van de start- en landingsbaan leefden. De minister heeft overwogen dat de omgeving belang heeft bij een aanvaardbare geluidbelasting en luchtkwaliteit en dat dat belang door het gebruik van de volledige start- en landingsbaan niet in het gedrang komt, omdat de geldende geluidruimte en grenswaarden luchtkwaliteit onveranderd blijven.
Verzoekers hebben niet aannemelijk gemaakt dat verweerder die afweging niet heeft kunnen maken. Zij stellen weliswaar dat de oudere, zwaarder beladen vliegtuigen die door de verlengde start- en landingsbaan van de luchthaven gebruik kunnen maken meer fijnstof uitstoten, maar onderbouwen de stelling niet. Bovendien zou dat nog niet betekenen dat de geldende grenswaarden niet worden gerespecteerd.
Daarbij is niet gebleken dat met het toestaan van het gebruik van de verlengde start- en landingsbaan oudere of andere vliegtuigen van de luchthaven gebruik mogen maken die dat eerder niet mochten. Ter zitting is gebleken dat het toestaan van het gebruik van de volledige start- en landingsbaan geen verandering brengt in welke toestellen van de luchthaven gebruik mogen maken.
Het is voorts goed voorstelbaar dat de zwaarder beladen vliegtuigen meer geluid produceren dan passagiersvliegtuigen en dat dat zeker in de randen van de nacht hinderlijk kan zijn. Alleen dat geeft echter geen grond aan te nemen dat de geldende geluidruimte voor de luchthaven niet in acht wordt genomen. De voorbeelden die verzoekers hebben aangedragen geven evenmin grond voor die conclusie. Dat de minister op verzoek van de gemeente Meerssen geen metingen wilde verrichten, maakt niet dat moet worden geconcludeerd dat de minister niet wil handhaven als de gebruiksruimte is opgebruikt. Gelet op de systematiek van de Wet Luchtvaart die uitgaat van een geluidruimte voor een jaar, wordt middels periodieke vluchtrapporten gemeten in hoeverre de gebruiksruimte is opgebruikt.
Dat de ILT niet overgaat tot handhaving als de luchthaven Schiphol de voor die luchthaven geldende geluidruimte overschrijdt, betekent op zich niet dat ILT dat ook niet doet als de luchthaven Maastricht de geldende geluidruimte niet respecteert. Te meer nu ter zitting is gebleken dat de moeilijke handhaafbaarheid te Schiphol te maken heeft met het preferente baangebruik van de vijf start- en landingsbanen op Schiphol.
28. Omdat verzoekers slechts veronderstellen dat zwaarder beladen vliegtuigen een groter veiligheidsrisico met zich brengen, is ook dat niet een omstandigheid die de minister redelijkerwijs tot afwijking van zijn beleid had moeten bewegen. Bovendien is gebleken dat voor de luchthaven een veiligheidscertificaat is afgegeven en heeft de Luchtverkeersleiding Nederland bestaande vliegroutes getoetst en veilig bevonden voor zwaarder beladen vliegtuigen. Dat hiervan niet kan worden uitgegaan is niet gebleken.
29. Ten aanzien van de gestelde omstandigheden, dat het zware luchtvrachtverkeer de economie en het toerisme in Zuid-Limburg geen goed doet, is, daargelaten wat hier van zij, onvoldoende duidelijk in hoeverre verzoekers hierdoor in hun belangen worden geraakt en kunnen deze omstandigheden daarom niet tot een ander oordeel leiden. Hetgeen verzoekers overigens nog hebben aangevoerd en overgelegd doet dat ook niet.
30. De voorzieningenrechter beseft dat verzoekers overlast en hinder van de luchthaven ondervinden en dat zij zich, zo dicht bij de luchthaven, onveilig voelen. Het belang dat zij hebben bij zo min mogelijk overlast en hinder en een veilige omgeving wordt al door het bestaan van de luchthaven aangetast. Deze belangen zijn echter reeds in eerder procedures gewogen. In deze procedure is alleen aan de orde of dat belang door het toestaan van het gebruik van de 250 meter van de start- en landingsbaan die op grond van de Omzettingsregeling niet mag worden gebruikt, in verdergaande mate wordt aangetast en zodanig dat het onredelijk is dat gebruik desondanks toe te staan. De voorgaande overwegingen brengen de voorzieningenrechter tot het oordeel dat dat niet aannemelijk is gemaakt.
31. Daarmee komt de voorzieningenrechter tot het oordeel dat niet op voorhand aan de rechtmatigheid van het besluit van 9 februari 2018 moet worden getwijfeld. Voor het treffen van een voorlopige voorzieningen is daarom geen reden. De voorzieningenrechter wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening af.
32. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F.A.G.M. Vluggen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A.W.C.M. Frings, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 mei 2018.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 mei 2018.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 1 mei 2018
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.