Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB/ROE 17/2656
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 april 2018 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , eiseres,
(gemachtigde: mr. J.G. de Wit),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Horst aan de Maas, verweerder,
(gemachtigde: J.A.J. Hesen).
Procesverloop
Bij besluit van 31 juli 2017, verzonden op 10 augustus 2017 (het bestreden besluit), heeft verweerder geweigerd aan eiseres een omgevingsvergunning te verlenen voor het verbouwen en in gebruik nemen van een bestaand gebouw op [een adres] in [plaats 2] voor de huisvesting van arbeidsmigranten.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft een aanvullend beroepschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 april 2018. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en door [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiseres heeft op 26 mei 2016 bij verweerder een aanvraag omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingediend voor het verbouwen van het (voormalige) bedrijfsgebouw op [een adres] ten behoeve van de huisvesting van 36 arbeidsmigranten. Zij heeft tevens aangegeven dat de bij het bedrijfsgebouw behorende woning zal worden gebruikt ten behoeve van de huisvesting van 12 arbeidsmigranten. Tevens heeft eiseres een aanvraag als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder d van de Wabo ingediend voor de activiteit brandveilig gebruik. Eiseres heeft bij de aanvraag vermeld dat zij van mening is dat de aanvraag/huisvesting voldoet aan de regels van het Paraplubestemmingsplan “Huisvesting arbeidsmigranten” van de gemeente Horst aan de Maas.
2. Verweerder heeft de aanvraag in strijd bevonden met genoemd bestemmingsplan en op 29 november 2016 een ontwerpbesluit vastgesteld tot weigering van de gevraagde omgevingsvergunning. Eiseres heeft over het ontwerpbesluit zienswijzen naar voren gebracht.
3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder op grond van artikel 2.10, eerste lid, artikel 2.12 en artikel 2.13 van de Wabo geweigerd omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteiten bouwen, handelen in strijd met regels in een bestemmingsplan en brandveilig gebruik. Verweerder stelt vast dat het perceel is gelegen in het buitengebied waarvoor het bestemmingsplan “Buitengebied Horst aan de Maas, deelgebied II” geldt. Hierin heeft het perceel de bestemming “Woondoeleinden”. Tevens geldt ter plaatse het paraplubestemmingsplan “Huisvesting arbeidsmigranten”. Verweerder stelt zich op het standpunt dat op grond van laatstgenoemd bestemmingsplan huisvesting van arbeidsmigranten alleen in reguliere bestaande woningen is toegestaan. Huisvesting van arbeidsmigranten in bijbehorende bouwwerken bij woningen (het voormalige bedrijfsgebouw) is niet toegestaan. Dit gebouw is volgens verweerder ook niet aan te merken als vrijkomende bebouwing als bedoeld in artikel 4 van het paraplubestemmingsplan omdat zowel de woning als het bedrijfsgebouw altijd een woonbestemming hebben gehad. Verweerder heeft daarom de aanvraag voor het verbouwen en gebruiken van het bedrijfsgebouw mede aangemerkt als een aanvraag als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo en heeft beoordeeld of daarvoor met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo een omgevingsvergunning kan worden verleend. Verweerder stelt zich op het standpunt dat verlening van een omgevingsvergunning in afwijking van de regels van het paraplubestemmingsplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het paraplubestemmingsplan is een planologische vertaling van het geldende Beleidskader Huisvesting Arbeidsmigranten Horst aan de Maas 2010 en de aanvraag past daar niet in. Op grond van dit beleid is huisvesting van arbeidsmigranten alleen in reguliere grondgebonden woningen toegestaan en niet in bij deze woning behorende bouwwerken. Daarnaast is volgens verweerder niet voldaan aan de Nota Parkeernormen Horst aan de Maas 2015. Omdat volgens verweerder geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening kan geen medewerking aan een afwijking van de regels van het paraplubestemmingsplan worden verleend.
4. Eiseres voert aan dat zij geen aanvraag heeft ingediend voor een omgevingsvergunning om van het bestemmingsplan af te wijken en dat verweerder de aanvraag ten onrechte zo heeft opgevat, omdat de aanvraag niet in strijd is met het ter plaatse geldend paraplubestemmingsplan. De aanvraag voor de activiteiten bouwen en brandveilig gebruik had daarom niet geweigerd mogen worden. Het betreft een woonbestemming in het buitengebied en daarop is artikel 3 van het paraplubestemmingsplan van toepassing. Aan de daarin gestelde voorwaarden is volgens eiseres voldaan. Dat geldt niet alleen voor de woning, maar ook voor het voormalige bedrijfsgebouw, omdat daarop een eveneens een woonbestemming rust. Eiseres betoogt dat niet getoetst dient te worden aan het Beleidskader Huisvesting Arbeidsmigranten Gemeente Horst aan de Maas 2010, omdat verweerder aan het paraplubestemmingsplan moet toetsen en het beleidskader daarin planologisch is vertaald. Ten aanzien van de parkeernorm voert eiseres aan dat aan de daarvoor in artikel 3.1, sub g, van het paraplubestemmingsplan gestelde voorwaarde wordt voldaan en dat dit artikel geen ruimte laat om op grond van de Nota Parkeernormen Horst aan de Maas 2015 aanvullende eisen te stellen. Een verwijzing naar de parkeernota ontbreekt namelijk in het paraplubestemmingsplan. Uitgaande van de CROW-normen wordt volgens eiseres in voldoende parkeermogelijkheid op eigen terrein voorzien. Haar plan voorziet in de aanleg van 16 parkeerplaatsen voor in totaal 42 arbeidsmigranten die lang niet allemaal over eigen vervoer beschikken. Daarnaast is er nog ruimte op het perceel voor 8 extra parkeerplaatsen. Eiseres voert verder aan dat verweerder voor een vergelijkbaar project op de locatie Herenbosweg 25 in Melderslo wel een omgevingsvergunning heeft verleend. Uit die vergunning blijkt dat hetzelfde planologisch kader van toepassing was. Daar was eveneens geen sprake van (alleen) een bestaande reguliere woning. Verder is daar de CROW-parkeernorm toegepast. Eiseres betoogt dat verweerder in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelt door in dat geval een omgevingsvergunning te verlenen en haar aanvraag af te wijzen.
5. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat de omgevingsvergunning voor de locatie Herenbosweg 25 bij nader inzien niet verleend had mogen worden. Eiseres kan zich niet beroepen op gevallen waarbij een fout is gemaakt.
6. In het aanvullend beroepschrift voert eiseres aan dat uit artikel 21.4.1 van het op 19 december 2017 door de gemeenteraad van Horst aan de Maas vastgestelde nieuwe bestemmingsplan Buitengebied Horst aan de Maas en de daarbij behorende nota van zienswijzen blijkt dat artikel 3 van het paraplubestemmingsplan in die zin moet worden opgevat, dat gebouwen en bouwwerken met een woonbestemming voor huisvesting van arbeidsmigranten gebruikt mogen worden. Dit geldt dus niet alleen voor woningen en daaruit volgt tevens dat het verlenen van een omgevingsvergunning voor de locatie Herenbosweg niet het gevolg is geweest van een fout van verweerder. Verweerder heeft in die vergunning expliciet overwogen dat alle gebouwen worden gebruikt voor huisvesting van arbeidsmigranten en dat er dan ook (voldaan is aan de voorwaarde dat) geen sprake is van een ander gebruik. Verweerder heeft in dat geval onderkend dat er een onderscheid dient te worden gemaakt tussen het woonhuis en de overige op dat perceel aanwezige gebouwen en het gebruik van alle gebouwen in overeenstemming met de regels van het paraplubestemmingsplan bevonden.
7. De rechtbank overweegt als volgt.
Bestemmingsplan Buitengebied, deelgebied II
8. Tussen partijen is niet in geschil dat ten aanzien van het perceel waarop de aanvraag betrekking heeft, getoetst dient te worden aan het bestemmingsplan Buitengebied, deelgebied II, en dat hierop ingevolge dit plan de bestemming “Woondoeleinden” rust.
Ingevolge artikel 10.1 van dat bestemmingsplan zijn de op de plankaart voor “woondoeleinden” aangewezen gronden bestemd voor wonen, al dan niet in combinatie met aan huis verbonden beroepen en recreatiewoningen. Een en ander met de bijbehorende bouwwerken en bijbehorende voorzieningen, zoals tuinen en erven.
Ingevolge artikel 1 onder 89 wordt onder ‘woning’ verstaan: een complex van ruimten, krachtens zijn indeling geschikt en bestemd voor de huisvesting van één huishouden.
Ingevolge artikel 10.3.1 van het bestemmingsplan Buitengebied, deelgebied II mogen op de tot “woondoeleinden” bestemde gronden uitsluitend bouwwerken worden opgericht ten dienste van de bestemming, zoals woningen met bijgebouwen en bijbehorende andere bouwwerken.
Ingevolge artikel 10.3.2 is per op plankaart 1 aangeduid bestemmingsvlak max. één woning met bijbehorende voorzieningen toegestaan. Indien op plankaart 1 de aanduiding “maximaal aantal woningen” op een perceel is weergegeven, is op het desbetreffende perceel het aangeduid maximum aantal woningen toegestaan.
Ingevolge artikel 10.3.3, aanhef en onder a, geldt met betrekking tot de inhoud van de woningen dat de die niet meer mag bedragen dan 1000 m³, met dien verstande dat indien de bestaande inhoud meer bedraagt, deze bestaande inhoud als maximum inhoud geldt.
Correctieve herziening paraplubestemmingsplan Huisvesting arbeidsmigranten
9. Tussen partijen is verder niet in geschil dat ten tijde van het bestreden besluit ter plaatse tevens het bestemmingsplan “Correctieve herziening paraplubestemmingsplan Huisvesting arbeidsmigranten” van kracht was. Dat bestemmingsplan is door de gemeenteraad bij besluit van 16 december 2014 vastgesteld nadat het bestemmingsplan “Huisvesting arbeidsmigranten” dat op 25 juni 2013 is vastgesteld, voor zover het artikel 3, lid 3.1, onder d, van de planregels betrof, door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) was vernietigd. Het bestemmingsplan “Correctieve herziening paraplubestemmingsplan Huisvesting arbeidsmigranten” is na de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3296, onherroepelijk geworden.
Ingevolge artikel 1.5 van het paraplubestemmingsplan wordt onder ‘arbeidsmigranten’ verstaan: Tijdelijke arbeider die het hoofdverblijf elders heeft.
Ingevolge artikel 1.8 wordt onder ‘bestaande vrijkomende gebouwen verstaan: Kloosters, kantoorpanden, schoolgebouwen, vrijkomende agrarische bebouwing en overige vrijkomende bebouwing.
Ingevolge artikel 1.11 wordt onder ‘Bijbehorend bouwwerk’ verstaan: Uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al of niet tegen aangebouwd en met de aarde verbonden bouwwerk met een dak.
Ingevolge artikel 1.19 wordt onder ‘Hoofdgebouw’ verstaan: Een of meer panden, of een gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldend of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer panden of bouwwerken op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is.
Ingevolge artikel 1.20 wordt onder ‘Huisvesting arbeidsmigranten’ verstaan: Tijdelijke dan wel structurele voorzieningen ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten, die hun hoofdverblijf elders hebben, niet bedoeld voor recreatieve doeleinden.
In artikel 3 van het bestemmingsplan zijn regels gesteld voor de huisvesting van arbeidsmigranten in woningen in het buitengebied.
Ingevolge artikel 3.1 (Bestemmingsomschrijving) van het bestemmingsplan zijn aan de woonbestemmingen (wonen, woondoeleinden) in het buitengebied van de in artikel 11 genoemde bestemmingsplannen en beheersverordeningen de volgende bepalingen toegevoegd.
Het is mogelijk op de gronden en bouwwerken met een woonbestemming te gebruiken of te laten gebruiken ten behoeve van huisvesting van arbeidsmigranten in woningen, mits voldaan wordt aan de volgende voorwaarden:
a..
…
g. Parkeren dient op eigen terrein plaats te vinden.
Ingevolge artikel 3.2 (Bouwregels) dient de woning te voldoen aan de bestaande bouwregels van de woonbestemming(en) behorende bij de in artikel 11 genoemde bestemmingsplannen en beheersverordeningen en bepalingen ten aanzien van woningen ingevolge het Bouwbesluit, de Bouwverordening en de Algemene Plaatselijke Verordening.
Beoordeling
10. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit het hierboven weergegeven planologisch regime dat huisvesting van arbeidsmigranten ter plaatse alleen in reguliere woningen is toegestaan. Dit volgt naar het oordeel van de rechtbank uit de aanhef en de tekst van artikel 3 van het paraplubestemmingsplan, waarin gesproken wordt over “woningen”, “wonen” en “woondoeleinden”, gelezen in combinatie met de definitiebepaling van een “Bijbehorend bouwwerk” uit het parapluplan en in combinatie met de definitiebepaling van het begrip “woning” in het bestemmingsplan Buitengebied, deelgebied II, alsmede het bepaalde in de artikelen 10.3.1, 10.3.2 en 10.3.3. van dit laatst genoemde bestemmingsplan.
De rechtbank heeft hierbij tevens betrokken dat een dergelijke uitleg ook past in de systematiek van het paraplubestemmingsplan waarin een onderscheid wordt gemaakt tussen enerzijds huisvesting in woningen binnen de bebouwde kom en in woningen in het buitengebied en anderzijds in bestaande vrijkomende gebouwen, in nieuw te bouwen gebouwen, bij agrarische bedrijven en op bestaande recreatiebedrijven.
11. De rechtbank overweegt voorts dat ter zitting is gebleken dat het pand waar eiseres arbeidsmigranten wil gaan huisvesten bestaat uit een (voormalige bedrijfs)woning, met daaraan verbonden een grote loods die in het verleden werd gebruikt voor de champignon-teelt. Uit de bouwregels van het bestemmingsplan Buitengebied, deelgebied II, in samenhang met de plankaart volgt dat ter plaatse één woning is toegestaan die aan de maximuminhoudsmaat dient te voldoen. Nu ingevolge dat bestemmingsplan onder “woning” wordt verstaan een complex van ruimten, krachtens zijn indeling geschikt en bestemd voor de huisvesting van één huishouden, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de loods niet als woning gekwalificeerd kan worden en dat huisvesting van arbeidsmigranten hierin niet is toegestaan. Verweerder heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat het project waarvoor vergunning is gevraagd in strijd is met het geldend planologisch regime.
12. Gelet op voorgaande overwegingen volgt de rechtbank eiseres niet in haar betoog dat artikel 3 van het paraplubestemmingsplan onduidelijk zou zijn en dat de tekst zou toelaten om in elk gebouw met een woonbestemming - ook als dat geen woning zou zijn – arbeidsmigranten te huisvesten. Dat uit de door eiseres overgelegde stukken blijkt dat de planwetgever de tekst in nieuwe bestemmingsplannen op dit punt wil aanscherpen, maakt dit niet anders.
13. Ten aanzien van het door eiseres gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel overweegt de rechtbank dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) een beroep op het gelijkheids- of vertrouwensbeginsel, gelet op het limitatief-imperatieve stelsel van artikel 2.10 van de Wabo, niet kan leiden tot het verlenen van een omgevingsvergunning in strijd met dit artikel. Dat verweerder in een vergelijkbaar geval huisvesting van arbeidsmigranten ook in de bij een woning behorende bouwwerken op grond van artikel 3 van het paraplubestemmingsplan toelaatbaar heeft geacht, kan er niet toe leiden dat verweerder gehouden zou zijn dit standpunt opnieuw in te nemen (uitspraak van de Afdeling van 18 maart 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH6324).
14. De rechtbank is verder van oordeel dat op grond van hetgeen door eiseres is aangevoerd niet kan worden gezegd dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat hij geen gebruik wil maken van de discretionaire bevoegdheid om van de regels van het bestemmingsplan af te wijken. Verweerder heeft de situaties waarin hij huisvesting van arbeidsmigranten ruimtelijk toelaatbaar acht in het Beleidskader Huisvesting Arbeidsmigranten Gemeente Horst aan de Maas 2010 beschreven. Dat beleid is voor het gehele grondgebied van de gemeente Horst aan de Maas vertaald in het paraplubestemmingsplan. Eiseres heeft geen zodanige bijzondere omstandigheden aangevoerd dat verweerder daarin aanleiding had moeten zien om in afwijking van het planologisch regime en het vastgestelde beleidskader omgevingsvergunning te verlenen.
15. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M.E. Kessels, rechter, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 april 2018.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 april 2018.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 17 april 2018
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.