Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
Zaaknummer: ROE 16 / 264
Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 september 2017 in de zaak tussen
de Stichting Dassenwerkgroep Limburg en anderen, eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Gulpen-Wittem, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 28 oktober 2014 (hierna: het besluit op aanvraag) heeft verweerder een verzoek van eisers om handhavend op te treden tegen het niet naleven door de Zuid-Limburgse Golf & Countryclub (hierna: ZLGCC) van de voorschriften, verbonden aan de aanlegvergunning van 16 juni 2009, afgewezen.
Bij besluit van 15 december 2015 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder – voor zover hier van belang – het bezwaar dat eisers tegen het besluit op aanvraag hebben gemaakt, ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De beroepsgronden zijn aangevuld bij brieven van14 februari 2016, 21 september 2016 en 30 november 2016.
Met toepassing van artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft de rechtbank ZLGCC in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen, van welke gelegenheid gebruik is gemaakt.
Verweerder heeft de stukken die op de zaak betrekking hebben ingezonden en heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 december 2016, waar eiser [naam 1] is verschenen, bijgestaan door [naam 2] , voorzitter van de Stichting Dassenwerkgroep Limburg (hierna: de Stichting). De overige eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] voornoemd. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 3] .
Voorts is ter zitting ZLGCC, vertegenwoordigd door [naam 4] , gehoord.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst teneinde verweerder in de gelegenheid te stellen een nader stuk (de rapportage van op 12 en 22 augustus 2014 gehouden controles) toe te zenden. Verweerder heeft van die gelegenheid gebruik gemaakt.
Eisers hebben op de ingezonden rapportage gereageerd. Verweerder heeft naar aanleiding daarvan een reactie toegezonden.
Gelet op de van partijen verkregen toestemming heeft de rechtbank bepaald dat het onderzoek ter nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft zij het onderzoek gesloten en de uitspraak bepaald op heden.
Overwegingen
1. Bij besluit van 25 januari 2005 heeft verweerder aan ZLGCC een aanlegvergunning verleend voor het uitvoeren van renovatiewerkzaamheden op het perceel van ZLGCC aan de [straatnaam ] [huisnummer ] te [plaatsnaam ] . Bij besluit van 16 juni 2009 heeft verweerder het bezwaar dat de Stichting daartegen heeft gemaakt, alsnog ongegrond verklaard en het besluit van 25 januari 2005 in zoverre gewijzigd dat daaraan een aantal voorwaarden zijn verbonden.
Voor zover hier van belang betreft het de volgende voorwaarden:
1. Het de facto verkleinen van areaal Habitatrichtlijngebied is niet wenselijk. Aangelegde golfvoorzieningen in het Habitatrichtlijngebied verwijderen. In het bijzonder de afslagplaats (backtee) op hole 17/2 en afslagplaatsen op hole 7/8 verplaatsen naar buiten Habitatrichtlijngebied en de oorspronkelijke natuur laten herstellen.
2. Waterafvoer naar de omgeving aan te passen zodanig dat water op de golfbaan inzijgt en niet zijdelings in de vorm van een puntbelasting wordt afgevoerd (…).
3. Creëer noodvoorziening voor extreme weersituaties waarbij alle wateropvang tot het maximum is benut, zodanig dat overlast naar de omgeving beperkt blijft. Noodoverstort van een drainage/beregeningsvijver in of naar natuurterrein (EHS, Natura 2000) is ongewenst.
4. Zorg voor visuele afscherming van de fairways naar de omgeving (…). Het boskarakter van de golfbaan kan worden hersteld door aangepast beheer en het toelaten en toepassen van struweel en gradiëntrijke bosranden. Met name hole 17/2 verdient daarbij extra aandacht.
2. Het tegen het besluit van 16 juni 2009 door de Stichting bij de toenmalige rechtbank Maastricht ingestelde beroep, heeft die rechtbank bij uitspraak van 21 januari 2011 (AWB 09/1203) ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 25 januari 2012
(ECLI:NL: RVS:2012:BV1812)heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) het hoger beroep van de Stichting ongegrond verklaard en de uitspraak van de rechtbank bevestigd.
(ECLI:NL: RVS:2012:BV1812)heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) het hoger beroep van de Stichting ongegrond verklaard en de uitspraak van de rechtbank bevestigd.
3. Bij besluit van 2 april 2014 heeft verweerder aan ZLGCC een omgevingsvergunning verleend voor het kappen van 39 bomen en 87,6 are struweel, haag en bosplantsoen en het uitvoeren van werkzaamheden aan de golfbaan. Bij een aantal bestaande greens, bunkers, fairways en afslagplaatsen wordt groot onderhoud toegepast, waarbij tevens het watersysteem (drainage) wordt aangepast. De inhoud van de werkzaamheden is in de aanvraag met bijbehorende tekening (maatregelenplan) en maatregelenmatrix beschreven. Ten behoeve van deze omgevingsvergunning is een verklaring van geen bedenkingen door het college van gedeputeerde staten van Limburg (hierna: gedeputeerde staten) afgegeven. Tegen de omgevingsvergunning van 2 april 2014 is geen beroep ingesteld.
4. Eisers hebben verweerder op 18 juni 2014 verzocht om handhavend op te treden tegen ZLGCC, omdat die zich volgens hen niet heeft gehouden aan de voorwaarden die aan de aanlegvergunning van 16 juni 2009 zijn verbonden. Zo is volgens eisers de golfbaan verder uitgebreid in het Natura 2000-gebied “Geuldal”, wordt nog steeds met meststoffen en bestrijdingsmiddelen vervuild hemelwater geloosd, dan wel komt vervuild water door beregening van de banen in het Natura 2000 gebied terecht, en is van herstel van het boskarakter van het gebied waarin de golfbaan ligt niets terecht gekomen omdat de bomenkap en het opschonen van onderbegroeiing nog steeds doorgaat. Daarnaast is het gebruik van de toegangsweg die door het Natura 2000-gebied loopt geïntensiveerd, aldus eisers. Tevens hebben eisers in het verzoek om handhaving aangegeven dat alle werkzaamheden die in het kader van de “onlangs verleende omgevingsvergunning” worden uitgevoerd, dienen te stoppen omdat door die werkzaamheden het Natura 2000-gebied verder wordt aangetast.
5. Naar aanleiding van het verzoek om handhaving hebben op 12 en 22 augustus 2014 controles plaatsgevonden op het terrein van ZLGCC. Hiervan is een controlerapport opgemaakt.
6. Bij het besluit op aanvraag heeft verweerder het verzoek om handhaving afgewezen. Verweerder heeft er daarbij allereerst op gewezen dat gedeputeerde staten ten aanzien van het Natura 2000-gebied bevoegd zijn om handhavend op te treden en dat het hem bekend is dat door eisers een gelijkluidend handhavingsverzoek bij gedeputeerde staten is ingediend, waarop afzonderlijk zal worden beslist. Ten aanzien van de gestelde overtreding van de voorwaarden van de aanlegvergunning heeft verweerder overwogen dat uit controle en uit overleg met de provincie is gebleken dat aan voorwaarde 1 van deze vergunning niet (volledig) is voldaan omdat de damestee bij hole 7/8 zich nog steeds in Natura 2000-gebied bevindt. Voor het overige zijn er geen overtredingen ten aanzien van de aanlegvergunning geconstateerd. Aangezien het Ministerie van Economische Zaken inmiddels een concept van het definitieve aanwijzingsbesluit omtrent de begrenzing van het Natura 2000-gebied heeft vastgesteld, waarin genoemde damestee buiten het Natura 2000-gebied komt te liggen, is volgens verweerder sprake van een concreet zicht op legalisering en zou handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
7. Eisers hebben daartegen bezwaar gemaakt en aangevoerd dat er méér illegale uitbreidingen zijn gedaan dan alleen bij de hiervoor genoemde damestee. Eisers hebben verder bestreden dat de grotere omvang van het golfterrein zal worden gelegaliseerd door een beperking van het Natura 2000-gebied. Volgens eisers is geen enkele voorwaarde van de aanlegvergunning nagekomen en gaat het uitbreiden van de golfbanen in het Natura 2000-gebied en in de 15 meter beschermingszone, vastgelegd in het vigerende bestemmingsplan, nog steeds door. Eisers wijzen erop dat daarvoor nooit een aanlegvergunning is verleend.
8. Bij het bestreden besluit heeft verweerder – voor zover hier van belang – het bezwaar van eisers ongegrond verklaard en het besluit op aanvraag, waarbij het verzoek om handhaving is afgewezen, gehandhaafd.
9. Eisers hebben in beroep herhaald hetgeen zij in bezwaar hebben aangevoerd en verder onder meer betoogd dat door hen is aangetoond dat, waar en wanneer illegale uitbreidingen van het golfterrein hebben plaatsgevonden, waartegen niet handhavend wordt opgetreden. Deze uitbreidingen gaan nog steeds door, aldus eisers. Verder stellen zij vraagtekens bij de voorwaarden die aan de aanlegvergunning zijn verbonden omdat deze volgens hen niet toereikend zijn.
10. De rechtbank overweegt als volgt.
11. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
12. De rechtbank stelt voorop dat zij, gelet op het bepaalde in artikel 8:69, eerste lid, van de Awb, niet buiten de omvang van het geding mag treden. De absolute buitengrens van het geding wordt in beginsel bepaald door het bestreden besluit. Dit is anders indien bij het besluit op bezwaar het besluit op aanvraag is gehandhaafd, terwijl dat besluit op aanvraag geen adequate reactie is op de ingediende aanvraag. In dit geval is in het handhavingsverzoek mede verzocht om handhavend op te treden tegen de in het verzoek genoemde illegale uitbreidingen van het golfterrein in Natura 2000-gebied. Op dat onderdeel van het verzoek hebben gedeputeerde staten als ter zake bevoegd gezag op 28 oktober 2014 afwijzend beslist. Gedeputeerde staten hebben bij besluit op bezwaar van 31 maart 2015 die beslissing gehandhaafd. De Stichting en anderen hebben daartegen beroep ingesteld bij de Afdeling. Bij uitspraak van 15 juni 2016
(ECLI:NL:RVS:2016:1642)heeft de Afdeling het beroep gegrond verklaard en het besluit van gedeputeerde staten van 31 maart 2015 vernietigd. Verweerder heeft terecht genoemd onderdeel van het handhavingsverzoek niet bij zijn beoordeling of handhavend optreden is aangewezen, betrokken omdat hij ter zake niet bevoegd is.
(ECLI:NL:RVS:2016:1642)heeft de Afdeling het beroep gegrond verklaard en het besluit van gedeputeerde staten van 31 maart 2015 vernietigd. Verweerder heeft terecht genoemd onderdeel van het handhavingsverzoek niet bij zijn beoordeling of handhavend optreden is aangewezen, betrokken omdat hij ter zake niet bevoegd is.
13. Gelet op het vorenstaande ligt in het onderhavige geding, gezien de inhoud van het verzoek om handhaving en de inhoud van het bestreden besluit, (slechts) de vraag voor of verweerder, als bevoegd gezag ter zake van de naleving van de door hem verleende aanlegvergunning, zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de bij het besluit op bezwaar van 16 juni 2009 aan de aanlegvergunning onder 2 en volgende verbonden voorwaarden niet zijn overtreden en dat ten aanzien van voorwaarde 1 sprake was van concreet zicht op legalisering. Voor zover eisers in beroep de in het besluit van 16 juni 2009 gestelde voorwaarden (opnieuw) ter discussie hebben gesteld omdat die niet toereikend zijn, geldt dat een beoordeling van dit besluit nu niet (opnieuw) aan de orde kan zijn omdat dit besluit na de hiervoor onder 2 genoemde uitspraak van de Afdeling van 25 januari 2012 in rechte onaantastbaar is geworden. Verder ziet het verzoek om handhaving niet op de uitvoering van de omgevingsvergunning van 2 april 2014 nu eisers niet om handhaving van die vergunning, maar juist om het niet uitvoeren van de bij die vergunning vergunde activiteiten hebben gevraagd. De weg om uitvoering van die activiteiten te voorkomen, kan ook niet via handhaving worden bereikt. Daartoe hadden eisers tegen het besluit van 2 april 2014 beroep moeten instellen en een voorlopige voorziening moeten vragen. Van die mogelijkheden is door hen geen gebruik gemaakt.
14. De rechtbank stelt vast dat voor de onderhavige zaak alleen de in het besluit van 16 juni 2009 onder 1 tot en met 4 gestelde voorwaarden relevant zijn, omdat in het handhavingsverzoek is gesteld dat geen uitvoering is gegeven aan de in die voorwaarden vermelde maatregelen.
15. Met betrekking tot de onder 1 gestelde voorwaarde heeft verweerder zich bij het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat van handhavend optreden kan worden afgezien omdat concreet zicht op legalisering bestaat. Daartoe is overwogen dat ten tijde van het besluit op aanvraag voorzienbaar was dat de begrenzing van het Natura 2000-gebied “Geuldal” zou worden gewijzigd, in die zin dat de in voorwaarde 1 genoemde afslagplaatsen niet meer binnen het Natura 2000-gebied komen te liggen.
16. De rechtbank overweegt dat uit artikel 7:11 van Pro de Awb voortvloeit dat een bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op bezwaar een volledige heroverweging van het in bezwaar bestreden besluit maakt, waarbij feiten en omstandigheden van na de datum van laatstgenoemd besluit worden betrokken. Dit geldt eveneens bij een weigering om handhavend op te treden (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 16 december 2015,
ECLI: NL:RVS:2015:3843). De bestuursrechter toetst vervolgens het bestreden besluit (op bezwaar) ex tunc en gaat uit van de feiten en omstandigheden zoals deze golden ten tijde van de beslissing op bezwaar.
ECLI: NL:RVS:2015:3843). De bestuursrechter toetst vervolgens het bestreden besluit (op bezwaar) ex tunc en gaat uit van de feiten en omstandigheden zoals deze golden ten tijde van de beslissing op bezwaar.
17. In het onderhavige geval kan de vraag of er ten tijde van het besluit op aanvraag al sprake was van een concreet zicht op legalisering onbeantwoord blijven omdat de staatssecretaris van Economische Zaken bij besluit van 22 juni 2015 het Natura 2000-gebied “Geuldal” op grond van artikel 10a, eerste lid, van de destijds geldende Natuurbeschermingswet 1998 heeft aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn en daarbij de begrenzing van het gebied rondom de golfbanen zodanig heeft aangepast dat onder meer de in voorwaarde 1 genoemde afslagplaatsen niet langer binnen Natura 2000-gebied zijn gelegen. Hieruit volgt dat er ten tijde van het bestreden besluit geen sprake meer was van een overtreding waartegen handhavend kon worden opgetreden. Overigens is in het rapport dat naar aanleiding van de controles van 12 en 22 augustus 2014 is opgemaakt aangegeven dat voorwaarde 1 is uitgevoerd, hetgeen zou inhouden dat toen de verplaatsing buiten het Habitatrichtlijngebied, zoals dat destijds nog gold, al had plaatsgevonden.
18. Gelet hierop is genoegzaam vast komen te staan dat er ten tijde van het bestreden besluit geen afslagplaatsen meer binnen Habitatrichtlijngebied waren gelegen en dat er geen overtreding van voorwaarde 1 (meer) plaatsvond. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich bij het bestreden besluit dan ook terecht op het standpunt gesteld dat in zoverre van handhavend optreden diende te worden afgezien.
19. Ten aanzien van de vraag of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de in het besluit van 16 juni 2009 onder 2 tot en met 4 gestelde voorwaarden niet zijn overtreden, overweegt de rechtbank als volgt.
20. Nu sprake is van een op grond van het destijds geldende bestemmingsplan “Buitengebied Wittem” verleende aanlegvergunning, kunnen deze vergunning en de daaraan bij het besluit van 16 juni 2009 verbonden voorwaarden alleen betrekking hebben op binnen de begrenzing van genoemd bestemmingsplan gelegen gronden met de bestemming “Golfsportterrein”. Voor activiteiten buiten dat gebied gelden de aanlegvergunning en de daaraan verbonden voorwaarden niet.
21. In het rapport van de op 12 en 22 augustus 2014 gehouden controles is ter zake aangegeven dat voorwaarde 4 toen was uitgevoerd. Ter onderbouwing daarvan is één foto gemaakt en bijgevoegd. Voor wat betreft de overige voorwaarden is in het verslag het volgende vermeld:
Voor wat betreft bepaling 2 en 3 zijn de uitgevoerde voorzieningen niet afdoende gebleken. In de omgevingsvergunning van 2 april 2014 zijn daarom aanvullende voorzieningen opgenomen om alsnog aan de voorwaarden te kunnen voldoen. De bepalingen 5 tot en met 7 zijn in dit onderzoek niet relevant en wordt nader niet op ingegaan (…). Tijdens de controle is gebleken dat dat aan de uitvoering van de omgevingsvergunning van 2 april 2014 nog geen volledige invulling is gegeven. Uiteraard zullen wij indien uitvoering is gegeven aan de vergunning een controle uitvoeren.
22 . De rechtbank stelt vast dat verweerder bij het bestreden besluit het advies van de bezwaarschriftencommissie van de gemeente Gulpen-Wittem heeft gevolgd, waarin het standpunt is ingenomen dat eisers hun standpunt dat niet aan de voorwaarden is voldaan, behoudens voorwaarde 1 niet hebben onderbouwd en dat verweerder voorafgaand aan het besluit op aanvraag een aantal bezoeken ter plaatse heeft afgelegd, waaruit alleen de strijdigheid met voorwaarde 1 van de in het besluit van 16 juni 2009 genoemde voorwaarden naar voren is gekomen. Verweerder acht op grond daarvan in navolging van de bezwaarschriftencommissie niet gebleken van andere strijdigheden op basis waarvan handhavend dient te worden opgetreden.
23. Naar het oordeel van de rechtbank is voornoemd standpunt juridisch niet houdbaar omdat daarmee de onderzoekplicht van het tot handhaving bevoegd orgaan wordt miskend. Daarbij komt dat eisers hun standpunt met betrekking tot de (beweerdelijke) overtredingen deugdelijk, onder andere met uitgebreid fotomateriaal, hebben onderbouwd. Daarentegen bevat het rapport van de gehouden controles ter staving van de stelling dat aan voorwaarde 4 is voldaan slechts één enkele foto, die wat (lage) begroeiing toont bij een niet nader geduide fairway. Dit is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om aan te nemen dat geheel aan voorwaarde 4 is voldaan. De rechtbank is verder van oordeel dat het naar aanleiding van het handhavingsverzoek opgemaakte, niet gedateerde en niet ondertekende controlerapport geen verifieerbare en controleerbare feitenvaststelling bevat. Uit het rapport, dat door verweerder overigens pas nadat de rechtbank daarom had gevraagd, na de behandeling van het beroep ter zitting, is overgelegd, kan niet eenduidig worden opgemaakt dat, laat staan op grond waarvan, de voorwaarden 2 en 3 in augustus 2014 waren uitgevoerd; de tekst van het rapport duidt eerder op het tegendeel. Evenmin maakt het rapport noch het bestreden besluit duidelijk waarom de in de omgevingsvergunning van 2 april 2014 opgenomen “aanvullende voorzieningen” tot de conclusie (kunnen) leiden dat er ten tijde van het bestreden besluit geen overtreding (meer) was van de voorwaarden 2 en/of 3.
24. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. Verweerder dient een nieuw besluit te nemen waarbij hij dient te onderzoeken of zijn standpunt dat ter zake van de voorwaarden 2, 3 en 4 geen sprake is van enige overtreding, stand kan houden. Gelet op hetgeen door de Afdeling is overwogen in (overweging 3.4 van) de hiervoor onder 12 genoemde uitspraak van 15 juni 2016, zal verweerder daarbij ook dienen te onderzoeken of alle eisers als belanghebbenden als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij het handhavingsverzoek zijn aan te merken en mitsdien in hun bezwaar kunnen worden ontvangen.
25. Gelet op de gegrondverklaring van het beroep volgt uit artikel 8:74 van Pro de Awb dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht zal dienen te vergoeden. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt, met inachtneming van het gestelde in deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,00 aan eisers te vergoeden.
Aldus vastgesteld door mr. R.M.M. Kleijkers, rechter, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier.
De uitspraak is geschied in het openbaar op 13 september 2017.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 13 september 2017
Rechtsmiddel
Voor belanghebbenden en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.