Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: ROE 17/463, ROE 17/647 en ROE 17/682
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 juli 2017 in de zaken tussen
[eiser 1] (ROE 17/463),
(gemachtigde: mr.drs. C.R. Jansen),
[eiser 2]en
[eiser 3](ROE 17/647),
[eiser 3](ROE 17/647),
(gemachtigde: mr. P.R. Botman),
[eiser 4](ROE 17/682),
(gemachtigde: mr. R. Brouwer),
allen te [woonplaats], eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Horst aan de Maas, verweerder,
(gemachtigde: mr. S. Philipsen).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[vergunninghouder], te [woonplaats].
Procesverloop
Bij besluit van 4 augustus 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan derde-partij een omgevingsvergunning verleend voor het tijdelijk gebruik van gronden in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan ten behoeve van parkeren op het [adres] (het perceel).
Bij besluit van 24 januari 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit afzonderlijk beroep ingesteld.
Bij brief van 10 maart 2017 heeft de rechtbank partijen bericht dat zij heeft besloten de beroepen versneld te behandelen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Derde-partij heeft de rechtbank bericht als partij te willen deelnemen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 mei 2017. Daar zijn de beroepen gevoegd behandeld met de beroepen geregistreerd onder zaaknummers ROE 15/3704, ROE 15/3756 en ROE 15/3813. Eisers zijn allen in persoon verschenen, bijgestaan door hun gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van mr. P.M. Tummers. Ook is derde-partij in persoon verschenen.
Na de zitting zijn de beroepen geregistreerd onder zaaknummers ROE 15/3704, ROE 15/3756 en ROE 15/3813 weer afgesplitst.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Op 13 januari 2016 heeft derde-partij bij verweerder een omgevingsvergunning aangevraagd voor het aanleggen van 28 extra parkeerplaatsen ten behoeve van de groepsaccommodatie op het perceel. Het project is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bestemmingsplan Buitengebied Sevenum" uit 2009 (het bestemmingsplan 2009). Verweerder heeft daarom bij het primaire besluit een omgevingsvergunning verleend voor het tijdelijk (gedurende vier jaar) gebruiken van een deel van het perceel met de bestemming “Agrarisch” als parkeerterrein. Na 23 juni 2020, de einddatum van het huurcontract tussen derde-partij en de eigenaar van het perceel, dient het gebruik als parkeerterrein op deze locatie te zijn beëindigd. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard. Wel heeft verweerder de grondslag van het besluit en de motivering aangevuld.
2.1.
In het bestemmingsplan 2009 heeft een klein deel van het perceel de bestemming “Recreatie” met de nadere aanduiding “Camping” en het andere deel van het perceel de bestemming “Agrarisch” met de nadere aanduiding “Ontwikkelingszone groen”.
De groepsaccommodatie bevindt zich op de bestemming “Recreatie”, terwijl het parkeerterrein op de bestemming “Agrarisch” is voorzien.
2.2.
Op grond van artikel 3, lid 3.1.1, van het bestemmingsplan 2009, voor zover van belang, zijn de als "Agrarisch" op plankaart 1 aangegeven gronden bestemd voor agrarisch grondgebruik, extensief recreatief medegebruik en behoud van landschappelijke, cultuurhistorische, archeologische, waterhuishoudkundige en ecologische waarden.
Ingevolge artikel 9, lid 9.1, zijn de als "Recreatie" op plankaart 1 aangegeven gronden bestemd voor recreatiebedrijven, met bijbehorende bouwwerken en voorzieningen, overeenkomstig de in 9.2 opgenomen nadere detaillering van de doeleinden.
Op grond van de Staat van recreatiebedrijven die is opgenomen in lid 9.2.1 is op het perceel [naam perceel] een camping toegestaan en een bebouwd oppervlakte van 500 m².
2.3.
Op grond van artikel 23, lid 23.2.1, van het bestemmingsplan 2009 mag het gebruik van de grond en/of opstallen, dat strijdig is met het plan op het tijdstip waarop het plan van kracht wordt, worden voortgezet. Dit is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
In artikel 23, lid 23.2.2 is bepaald dat van voortzetting als bedoeld in 23.2.1 geen sprake is indien het gebruik gedurende een termijn van ten minste 1 jaar wordt onderbroken.
Op grond van artikel 23, lid 23.2.3, is wijziging van het met het plan strijdig gebruik van de gronden en/of opstallen verboden, tenzij de wijziging de afwijking van het plan naar de aard en omvang niet wordt vergroot.
3.1.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wel algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, 2°, van de Wabo kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met (1) een goede ruimtelijke ordening en (2) in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
3.2.
De hiervoor genoemde algemene maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht (Bor). Artikel 4, aanhef en onder 11, van Bijlage II bij het Bor, voor zover hier van belang, bepaalt dat voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, 2°, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking komt ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.
4. Tussen partijen is niet in geschil en ook de rechtbank stelt vast dat het gebruik van het perceel voor parkeren ten behoeve van de groepsaccommodatie in strijd is met de bestemming “Agrarisch” en de algemene aanduiding “Ontwikkelingszone groen” uit het bestemmingsplan 2009. Om realisering ervan niettemin mogelijk te maken heeft verweerder daarvoor met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, 2°, van de Wabo omgevingsvergunning verleend. Volgens verweerder is sprake van een activiteit als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder 11, van bijlage II bij het Bor. Verweerder heeft medewerking verleend aan het tijdelijk afwijken van het geldende bestemmingsplan, omdat op basis van de beleidsnota “Visie (verblijfs)recreatie en horeca Horst aan de Maas” wordt gestreefd naar het realiseren van een kwaliteitsslag op het gebied van toerisme, recreatie en horeca. In deze nota is duidelijk verwoord dat de gemeente streeft naar kwalitatief sterke toeristische (verblijfs)recreatie en horecavoorzieningen. Onderdeel hiervan is dat er voldoende parkeergelegenheid aanwezig is. Daarnaast is het realiseren van parkeerplaatsen ten behoeve van de op het perceeldeel met de bestemming “Recreatie” gelegen groepsaccommodatie volgens verweerder noodzakelijk. Hoewel de behoefte aan parkeerruimte permanent is, wordt de vergunning tijdelijk verleend in afwachting van de plannen van de eigenaar van het perceel. Het parkeren zal plaatsvinden op het bestaande veld. Nu het een beperkt aantal parkeerplaatsen betreft en in de bestaande situatie sprake is van een grasveld dat als gevolg van de omgevingsvergunning niet zal veranderen, doet het parkeerterrein volgens verweerder geen afbreuk aan de ecologische verbindingszone en de ecologische waarden van het gebied.
5.1.
Eisers stellen zich op het standpunt dat het gebruik als groepsaccommodatie als zodanig niet alleen in strijd is met het bestemmingsplan 2009 maar ook niet onder het overgangsrecht van dat bestemmingsplan valt. Nu het vergunde parkeerterrein ten dienste staat van het gebruik van de groepsaccommodatie, zou het bestreden besluit geen stand kunnen houden als dat standpunt van eisers juist is.
5.2.
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de groepsaccommodatie wel in strijd is met het bestemmingsplan 2009, maar niet strijdig was met de bestemming “Recreatieve doeleinden” uit het voorgaande bestemmingsplan “Buitengebied Sevenum 1998” (het bestemmingsplan 1998).
Het college van gedeputeerde staten (GS) heeft op 20 oktober 1998 dit bestemmingsplan goedgekeurd met uitzondering van de met een rode lijn op de plankaart aangegeven gedeelten. De met de rode lijn aangegeven gedeelten betreffen onder meer de agrarische gronden rondom het recreatieve perceel en niet het recreatieve perceel zelf. Er is weliswaar een discrepantie tussen het dictum van het besluit van GS en de vertaling hiervan op de plankaart van het bestemmingsplan 1998, maar omdat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State (ABRvS) de plankaart bepalend is voor welke bestemming op een perceel rust, is verweerder van mening dat de bestemming “Recreatieve doeleinden” gold en de groepsaccommodatie op basis hiervan was toegestaan. Sinds de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan (januari 2010) is er volgens verweerder geen sprake geweest van een onderbroken gebruik van de groepsaccommodatie van langer dan één jaar en wordt dit derhalve door het overgangsrecht van dat bestemmingsplan beschermd. Dit blijkt volgens verweerder onder meer uit de aangiften toeristenbelasting die sinds 2007 jaarlijks door sport- en vakantiecentrum genaamd [naam vakantiecentrum] zijn ingediend. In de periode dat [vergunninghouder] de accommodatie voor dagrecreatie heeft gebruikt is het gebruik als groepsaccommodatie gestaakt geweest. Echter, ook dit is niet langer dan een jaar geweest. In 2014 was de laatste overnachting op 16 november 2014 en in 2015 was de eerste overnachting op 17 oktober 2015.
5.3.
De rechtbank heeft vandaag in de uitspraak op de beroepen die geregistreerd zijn onder zaaknummers ROE 15/3704, ROE 15/3756 en ROE 15/3813 geoordeeld dat voormeld standpunt van verweerder de rechterlijke toets kan doorstaan. Dit betekent dat het gebruik van de groepsaccommodatie voor verblijfsrecreatie is toegestaan op basis van het overgangsrecht uit het bestemmingsplan 2009. De beroepsgrond van eisers slaagt hierom niet.
6.1.
Voor zover de groepsaccommodatie wel onder het gebruiksovergangsrecht valt, levert de realisatie van het parkeerterrein volgens eisers een vergroting van de strijdigheid op. Parkeren was nooit een toegestaan gebruik, ook niet op grond van het overgangsrecht. In vergelijking met vroeger is het gebruik van de groepaccommodatie explosief gestegen. Vroeger kwam er sporadisch een schoolklas, terwijl er nu ieder weekend een grote groep van tussen de 50 en 80 personen in de groepsaccommodatie overnacht. Verweerder heeft dit volgens eisers niet onderkend.
6.2.
Volgens verweerder is er geen sprake van het vergroten van de strijdigheid, omdat van een feitelijk vergroten van de strijdigheid door het verlenen van de omgevingsvergunning geen sprake is. Parkeren is immers inherent aan de functie van groepsaccommodatie en maakt daarvan onderdeel uit. Door de toevoeging van de parkeerplaatsen wordt de toegestane functie als groepsaccommodatie niet uitgebreid. Derhalve wordt de strijdigheid met het bestemmingsplan 2009 van de groepsaccommodatie niet vergroot, aldus verweerder.
6.3.
Uit vaste rechtspraak van de ABRvS, bijvoorbeeld de uitspraak van 22 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1716, moet een intensivering van een gebruik worden aangemerkt als een verandering van het gebruik. De rechtbank overweegt hierover dat de beoogde realisatie van parkeerplaatsen niet betekent dat het gebruik van de accommodatie wordt geïntensiveerd in die zin dat daardoor meer bezoekers of meer verkeersbewegingen ontstaan.
De accommodatie zelf is niet uitgebreid en ter zitting is door verweerder en derde-partij verklaard dat bezoekers in het verleden steeds elders in de omgeving parkeerden. Dit komt de rechtbank niet onaannemelijk voor. Er is dan ook geen reden om aan te nemen dat sprake is van een intensivering van het gebruik die in de weg staat aan de toepasselijkheid van het overgangsrecht en het verlenen van onderhavige omgevingsvergunning. De beroepsgrond slaagt niet.
7.1.
Eisers zijn tot slot van mening dat verweerder onvoldoende heeft onderbouwd waarom er gemiddeld 20 parkeerplaatsen meer dan benodigd voor het gebruik van de groepsaccommodatie mogen worden gerealiseerd.
7.2.
In het bestreden besluit stelt verweerder zich op het standpunt dat nu de gemeentelijke Nota Parkeernormen Horst aan de Maas 2015 geen norm voor groepsaccommodaties kent, er een ander uitgangspunt gehanteerd dient te worden. Indien verweerder zou aansluiten bij de parkeerkencijfers voor groepsaccommodaties uit publicatie 317 van het CROW 2012, zouden er zestien parkeerplaatsen benodigd zijn. Indien verweerder zou aansluiten bij een elders gangbare parkeernorm, zoals van de gemeente Uden, zouden er 23 parkeerplaatsen nodig zijn. Gemiddeld zijn er op basis van deze twee uitgangpunten zo’n 20 parkeerplaatsen benodigd. Aan de voorzijde van de groepsaccommodatie is reeds ruimte voor circa 11 auto’s. De aanvraag omgevingsvergunning voorziet in 29 extra parkeerplaatsen en past volgens verweerder dan ook ruimschoots binnen het gemiddeld aantal benodigde parkeerplaatsen van 20.
7.3.
De rechtbank stelt allereerst vast dat op de bij de aanvraag behorende situatietekening 28 parkeerplaatsen staan ingetekend. Hoe verweerder aan het aantal van 29 komt, is niet duidelijk. Daarnaast leidt de rechtbank uit de dossierstukken af dat verweerder ervan uitgaat dat er op het perceel ten behoeve van de groepsaccommodatie 11 parkeerplaatsen aanwezig zijn en dat er 29 parkeerplaatsen worden vergund. Dit is in totaal 40 parkeerplaatsen, terwijl verweerder in het bestreden besluit heeft berekend dat er maximaal 20 parkeerplaatsen nodig zijn. De rechtbank acht deze redenering van verweerder onvoldoende draagkrachtig, zeker gezien de ligging van het perceel tussen de EHS en de POG en in de buurt van het Klavertje 4-gebied, wat gebieden zijn met hoge natuurwaarden. Verweerder heeft zich gelet hierop niet zo gemakkelijk op het standpunt kunnen stellen dat 29 parkeerplaatsen konden worden vergund terwijl voor het gebruik van de groepsaccommodatie voldoende zou zijn dat het bestaande aan aantal van 11 tot ongeveer 20 wordt uitgebreid. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat verweerder een deugdelijk onderzoek heeft verricht naar de planologische aanvaardbaarheid van een groter aantal dan 20 parkeerplaatsen ter plaatse. De conclusie is dan ook dat verweerder het bestreden besluit in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft genomen. Deze beroepsgrond treft daarom doel.
8. De beroepen zijn gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit.
De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat het al dan niet toepassen van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 2°, van de Wabo een discretionaire bevoegdheid van verweerder betreft. De rechtbank ziet vanwege de uitkomst van en de samenhang met de beroepen die geregistreerd zijn onder zaaknummers ROE 15/3704, ROE 15/3756 en ROE 15/3813 evenmin aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen.
Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.
9. De rechtbank ziet in dit stadium geen aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, zesde lid, van de Awb een dwangsom op te leggen, zoals door [eiser 4] is verzocht.
10. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
11. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de bezwaren met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het door eisers betaalde griffierecht van elk € 168,- aan ieder van hen te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van elk € 990,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.M. Schelfhout (voorzitter), en mr. R.J.G.H. Seerden en mr. E.M.J. Hardy, leden, in aanwezigheid van mr. M.H. Vonk-Menger, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 juli 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 21 juli 2017
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.