Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
Zaaknummer: ROE 15 / 2891
Uitspraak van de meervoudige kamer van 19 juni 2017 in de zaak tussen
de Stichting SWV Primair Passend Onderwijs Noord-Limburg, gevestigd te Venlo, eiseres,
en
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 15 april 2015 heeft verweerder (onder meer) de door eiseres te ontvangen bekostiging “Zware ondersteuning personeel 2015-2016” vastgesteld op € 3.269.388,25.
Bij besluit van 19 augustus 2015 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 15 april 2015 ongegrond verklaard.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Als gemachtigde heeft zich gesteld mr. N.J.A.P.B. Niessen, advocaat te Eindhoven, die bij brief van 27 oktober 2015, aangevuld bij brieven van 7 december 2015 en 17 maart 2017, de beroepsgronden heeft ingediend.
Verweerder heeft de stukken die op de zaak betrekking hebben ingezonden en heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 31 maart 2016, aangevuld bij brief van 2 juni 2016, heeft Onderwijsstichting De Wijnberg (hierna: De Wijnberg) bij monde van haar gemachtigde mr. B. de Haan, advocaat te ‘s-Hertogenbosch, verzocht als derde-belanghebbende aan het geding deel te mogen nemen. Bij brief van 29 juni 2016 heeft de griffier van de rechtbank medegedeeld dat dit verzoek vooralsnog wordt ingewilligd en dat de rechtbank hierover later definitief zal beslissen.
Bij brief van 12 oktober 2016 heeft De Wijnberg een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven. Eiseres heeft bij brief van 21 december 2016 haar reactie op deze uiteenzetting gegeven.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 maart 2017, waar eiseres, vertegenwoordigd door [naam 1], [naam 2] en [naam 3], bijgestaan door de gemachtigde van eiseres, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. R. Kurvink en mr. J.T.M. Arkensteijn, zijn verschenen. Voorts is ter zitting De Wijnberg, vertegenwoordig door [naam 4] en mr. M.M.A.E. Vermeulen, waarnemer voor mr. De Haan, gehoord.
Overwegingen
1. Het bestreden besluit strekt tot handhaving van het besluit van 15 april 2016
.Verweerder heeft daartoe overwogen – zakelijk weergegeven – dat de vaststelling van de aan eiseres te verstrekken bekostiging voor “Zware ondersteuning personeel” is gebaseerd op de leerlinggegevens, zoals deze door de bij het samenwerkingsverband van eiseres aangesloten scholen voor speciaal onderwijs (waaronder “De Wijnberg”) in de Basisregistratie Onderwijs (BRON) zijn aangemeld en geregistreerd. In dit verband erkent verweerder dat de groei van het aantal leerlingen voornamelijk wordt veroorzaakt door de toename van het aantal leerlingen op de school voor speciaal onderwijs “De Wijnberg”, maar dat eiseres zelf verantwoordelijk is voor de wijze waarop het speciaal onderwijs aan cluster 3 en 4 kinderen binnen haar regio wordt vorm gegeven. Voorts stelt verweerder zich op het standpunt dat behandeling door een residentiële instelling niet louter ziet op de leerlingen die aldaar verblijven, maar ook ziet op semi-residentiële plaatsing in de vorm van dagbehandeling of ambulante behandeling anderszins.
.Verweerder heeft daartoe overwogen – zakelijk weergegeven – dat de vaststelling van de aan eiseres te verstrekken bekostiging voor “Zware ondersteuning personeel” is gebaseerd op de leerlinggegevens, zoals deze door de bij het samenwerkingsverband van eiseres aangesloten scholen voor speciaal onderwijs (waaronder “De Wijnberg”) in de Basisregistratie Onderwijs (BRON) zijn aangemeld en geregistreerd. In dit verband erkent verweerder dat de groei van het aantal leerlingen voornamelijk wordt veroorzaakt door de toename van het aantal leerlingen op de school voor speciaal onderwijs “De Wijnberg”, maar dat eiseres zelf verantwoordelijk is voor de wijze waarop het speciaal onderwijs aan cluster 3 en 4 kinderen binnen haar regio wordt vorm gegeven. Voorts stelt verweerder zich op het standpunt dat behandeling door een residentiële instelling niet louter ziet op de leerlingen die aldaar verblijven, maar ook ziet op semi-residentiële plaatsing in de vorm van dagbehandeling of ambulante behandeling anderszins.
2. Eiseres betoogt in beroep – zakelijk weergegeven – dat zij voor het schooljaar 2015-2016 een aanzienlijk deel van de bekostiging voor “Zware ondersteuning personeel” misloopt doordat bij “De Wijnberg” onder de noemer residentiële plaatsing teveel leerlingen staan ingeschreven. Daardoor kan eiseres geen uitvoering geven aan de doelstellingen van het ondersteuningsplan voor de periode 2014-2018 en komt de wettelijke zorgplicht voor passend onderwijs van de overige scholen binnen het samenwerkingsverband van eiseres in gevaar. Eiseres stelt zicht op het standpunt dat een plaatsing in een residentiële instelling in de zin van artikel 71c van de Wet op de expertisecentra (hierna: de Wec) inhoudt dat de jeugdige daar 24 uur verblijft en, vanwege het noodzakelijk geachte behandelplan, voor het volgen van onderwijs is aangewezen op de (v)so school waarmee de residentiële instelling een samenwerkingsovereenkomst heeft gesloten. Eiseres stelt tevens geen enkele invloed te kunnen uitoefenen op deze residentiële plaatsing, aangezien de besluitvorming dienaangaande berust bij de betreffende residentiële instelling en de (v)so school. In het geval van residentiële plaatsing is het doorlopen van de procedure tot het verkrijgen van een door eiseres te verstrekken toelaatbaarheidsverklaring niet vereist.
Eiseres stelt verder dat verweerder de verantwoordelijkheid voor (de bekostiging en het toezicht op) residentiële plaatsing draagt en daarin ernstig tekortschiet. Het bestreden besluit moet daarom worden vernietigd wegens strijd met de Wec en strijd met het beginsel van zorgvuldige voorbereiding en evenredige belangenafweging.
3. De rechtbank zal allereerst onderzoeken of De Wijnberg als (derde-)belanghebbende bij het geding moet worden aangemerkt.
4. Ingevolge artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan de bestuursrechter tot de sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve, op verzoek van een partij of op hun eigen verzoek, belanghebbenden in de gelegenheid stellen als partij aan het geding deel te nemen.
5. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) volgt dat deze bepaling ertoe strekt om hen die een belang hebben dat tegengesteld is aan dat van de eisende partij tot het geding toe te laten ter voorkoming van een verslechtering van hun positie. Nu een gegrondverklaring van het beroep van eiseres tot gevolg kan hebben dat haar bekostiging stijgt en die van De Wijnberg (daarom) afneemt, is de rechtbank van oordeel dat De Wijnberg in deze procedure als belanghebbende als bedoeld in artikel 8:26 van de Awb moet worden aangemerkt.
6. Voor zover eiseres in dit verband heeft betoogd dat ten aanzien van De Wijnberg (slechts) sprake zou zijn van een afgeleid belang, overweegt de rechtbank dat op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 12 maart 2008, ECLI: NL:RVS:2008:BC6439) geen sprake is van een afgeleid belang wanneer het belang tegengesteld is aan dat van de partij waaraan het besluit is gericht. Uit hetgeen onder 5 is overwogen volgt dat in dit geval van tegenstrijdige belangen sprake is. Het betoog van eiseres slaagt daarom niet.
7. Met betrekking tot de door eiseres aangevochten bekostiging voor het schooljaar 2015-2016 overweegt de rechtbank het volgende.
8. Ingevolge artikel 132, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de Wpo) wordt aan het samenwerkingsverband personeelsbekostiging toegekend voor ondersteuningsvoorzieningen. De grondslag voor de berekening van de personeelsbekostiging voor ondersteuningsvoorzieningen is een bij ministeriële regeling vast te stellen bedrag per leerling voor het aantal leerlingen op vestigingen van basisscholen in het samenwerkingsverband op 1 oktober van het jaar voorafgaand aan het jaar waarover de bekostiging plaatsvindt.
Ingevolge artikel 132, vierde lid, van de Wpo wordt voor elke leerling die op 1 oktober van het jaar voorafgaand aan het jaar waarover de bekostiging plaatsvindt was ingeschreven op een school voor speciaal onderwijs of speciaal en voortgezet speciaal onderwijs behorend tot cluster 3 en 4, bedoeld in de Wec, een bedrag in mindering gebracht op de in het tweede lid bedoelde bekostiging van het samenwerkingsverband dat de leerling op grond van artikel 40, tiende lid, van de Wec toelaatbaar heeft verklaard tot het speciaal onderwijs. Het in de eerste volzin bedoelde bedrag is afhankelijk van de in de toelaatbaarheidsverklaring opgenomen ondersteuningsbehoefte van de leerling en komt overeen met één van de normbedragen die bij ministeriële regeling worden vastgesteld.
Ingevolge artikel 132, vijfde lid, van de Wpo is het vierde lid van overeenkomstige toepassing op leerlingen opgenomen in residentiële instellingen aan wie op 1 oktober van het jaar voorafgaand aan het jaar waarover de bekostiging plaatsvindt onderwijs werd gegeven op basis van een samenwerkingsovereenkomst als bedoeld in artikel 71c, tweede lid, van de Wec, met dien verstande dat het normbedrag, bedoeld in artikel 117, zevende lid, van die wet in mindering wordt gebracht op de bekostiging van:
a. het samenwerkingsverband waartoe de school of school voor speciaal onderwijs of speciaal en voortgezet speciaal onderwijs behorend tot cluster 3 en 4, bedoeld in de Wec, waar de leerling onmiddellijk voorafgaand aan de opname in de residentiële instelling was ingeschreven, behoort, of
b. het samenwerkingsverband in het gebied waarvan de leerling woonachtig is, indien de leerling onmiddellijk voorafgaand aan de opname in de residentiële instelling niet was ingeschreven op een school of school voor speciaal onderwijs of speciaal en voortgezet speciaal onderwijs behorend tot cluster 3 en 4, bedoeld in de Wec.
Ingevolge artikel 71c, tweede lid van de Wec (zoals dit artikel ten tijde hier in geding luidde) wordt het bevoegd gezag dat op zijn school niet zijnde een instelling, onderwijs verzorgt aan leerlingen van een residentiële instelling per vestiging in aanmerking gebracht voor bekostiging op grond van artikel 112 en artikel 117, zevende lid, indien het bevoegd gezag met die residentiële instelling een samenwerkingsovereenkomst heeft gesloten. Onder een residentiële instelling als bedoeld in de eerste volzin wordt verstaan een instelling voor gehandicaptenzorg, jeugdhulpverlening of jeugdgezondheidszorg niet zijnde een inrichting of accommodatie, bedoeld in het eerste lid, waarbij behandeling of opvang en onderwijs vanuit één plan noodzakelijk is vanwege de aard of de duur van de behandeling of opvang.
Ingevolge artikel 71c, derde lid, van de Wec, voor zover hier van belang, doet het bevoegd gezag binnen een maand na de totstandkoming van de overeenkomst dan wel de beëindiging ervan verweerder een afschrift doet toekomen van de overeenkomst.
9. Gelet op de beroepsgronden van eiseres spitst het geschil zich toe op de vraag of bij leerlingen van een residentiële instelling als bedoeld in artikel 71c van de Wec sprake dient te zijn van een zogenaamde “24-uurs opvang/behandeling”.
10. De rechtbank is van oordeel dat de wettelijke definitie leidend is en dat in de definitie van ‘residentiële instelling’ in artikel 71c, tweede lid van Wec niet is opgenomen dat sprake moet zijn van 24-uurs opvang/behandeling. Er moet, volgens deze definitie, sprake zijn van één noodzakelijk geacht plan voor behandeling of opvang en onderwijs. Voorts dient tussen de residentiële instelling en de (v)so-school een samenwerkingsovereenkomst te zijn gesloten. De rechtbank is van oordeel dat noch de wetsgeschiedenis, noch de ter zitting door eiseres aangehaalde Richtlijn residentiële jeugdhulp 2015 ruimte laat voor een andersluidende interpretatie.
11. Over de (vereiste) samenwerkingsovereenkomst overweegt de rechtbank dat niet in geschil is dat het bevoegd gezag een dergelijke overeenkomst heeft gesloten met de betreffende instelling en dat deze overeenkomst aan verweerder is gezonden. Aldus is aan het vereiste van artikel 71c, derde lid, van de Wec voldaan. Voor de stelling van eiseres dat verweerder niet over onderhavige bekostiging had mogen besluiten zonder te hebben onderzocht of de inhoud van deze samenwerkingsovereenkomst voldoet aan de “wettelijke vereisten” bevat de Wec, naar het oordeel van de rechtbank, geen aanknopingspunten.
12. Uit het vorenstaande volgt dat verweerder het bestreden besluit op goede gronden heeft genomen. Het beroep is derhalve ongegrond.
13. De rechtbank acht geen omstandigheden aanwezig om, zoals door De Wijnberg is verzocht, eiseres te veroordelen in de kosten die De Wijnberg in verband met deze procedure heeft moeten maken.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.M.M. Kleijkers, voorzitter, en mr. Th.M. Schelfhout en mr. E.M.J. Hardy, leden, in aanwezigheid van mr. E.W. Seylhouwer, griffier.
De uitspraak is geschied in het openbaar op 19 juni 2017.
de griffier is verhinderd te ondertekenen voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 19 juni 2017
Rechtsmiddel
Voor belanghebbenden en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.