ECLI:NL:RBLIM:2017:5665

Uitspraak

RECHTBANK limburg

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

zaaknummer: AWB/ROE 16/944

uitspraak van de meervoudige kamer van 16 juni 2017 in de zaak tussen

[eiseres 1],
[eiser 1], te Amsterdam,
[eiseres 2],
[eiser 2]en
[eiser 3], te Baexem, eisers,

(gemachtigde: mr. W.J. Bosma)

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leudal, verweerder,

(gemachtigden: ing. J. Janssen, mr. D. Höller en mr. W.J.J.M. Stark).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam derde-partij]te Baexem, (gemachtigde: mr. J.L. Stoop),

Procesverloop

Bij besluit van 7 april 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder ten aanzien van de derde-partij een dwangsombesluit genomen.

De derde-partij heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt bij verweerder.

Bij besluit van 18 mei 2015 heeft verweerder de aan het primaire besluit verbonden begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na het nemen van de beslissing op bezwaar.

Tegen dat besluit hebben eisers bezwaar gemaakt bij verweerder.

Bij besluit van 16 februari 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van de derde-partij deels gegrond en deels ongegrond verklaard en het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit deels herroepen voor zover daarbij op straffe van een dwangsom de last was opgelegd de acht stacaravans en de toercaravan van het perceel te verwijderen en verwijderd te houden.

De derde-partij en eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Eisers hebben een aanvullend beroepschrift ingediend en een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 november 2016. [naam derde-partij] is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. [eiser 2] en [eiser 3] zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam] , ing. C.W.H. Cox en mr. W.J.J.M. Stark.

Met toepassing van het bepaalde in artikel 8:64 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de rechtbank het onderzoek ter zitting van 2 november 2016 geschorst teneinde partijen in de gelegenheid te stellen via mediation tot een oplossing te komen.

Nadat bekend is geworden dat mediation niet tot resultaat heeft geleid zijn de beroepen behandeld op een nadere zitting op 16 mei 2017, waar [naam derde-partij] is verschenen, bijgestaan door mr. S.T.P. Joosten als waarnemer van mr. J.L. Stoop. Verder is

[eiser 3] verschenen, bijgestaan door mr. D. Korsse als waarnemer van mr. W.J. Bosma. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

1. Naar aanleiding van een door de derde-partij in juni 2014 gedaan verzoek om handhaving in verband met activiteiten die de eisers in het kasteel en de tuin bij het kasteel en bij de horeca-inrichting aan de Kasteelweg 7a zouden ontplooien, is door verweerder opdracht gegeven tot een ‘Inventarisatie voormalig Landgoed Kasteel Baexem’ waarvan op 18 september 2014 door een medewerker van de afdeling Veiligheid, Toezicht en Handhaving een rapportage is opgesteld. Bij die inventarisatie is onder meer vastgesteld dat er op het perceel van de derde-partij acht caravans en één toercaravan aanwezig waren die werden gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Volgens de rapportage is dat gebruik in strijd met de op grond van het bestemmingsplan “Kern Baexem’ geldende bestemming “Agrarisch met waarden’.

2. Bij het primaire besluit heeft verweerder de derde-partij gelast de met het bestemmingsplan “Kern Baexem” strijdige situatie te beëindigen en beëindigd te houden, door uiterlijk op

1 juni 2015:

de huisvesting van arbeidsmigranten op het perceel te staken en gestaakt te houden;

de acht stacaravans en de toercaravan van het perceel te verwijderen en verwijderd te houden, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 1.500,00 per week (of gedeelte ervan), met een maximum van € 15.000,00, bij constatering dat niet wordt voldaan aan de opgelegde last.

In het primaire besluit heeft verweerder naar aanleiding van de door de derde-partij ingediende zienswijze tegen het voornemen een last onder dwangsom op te leggen aangegeven dat in het verleden weliswaar een vergunning/ontheffing is verleend om een gedeelte van het agrarisch bouwblok in te richten en te gebruiken als kampeerterrein, maar dat hieraan thans geen rechten meer kunnen worden ontleend, omdat de vrijstelling van rechtswege is komen te vervallen nu aan de voorwaarden voor kamperen bij de boer niet langer wordt voldaan.

3. De derde-partij heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt bij verweerder. Bij besluit van 18 mei 2015 is op verzoek van de derde-partij en in verband met een mediationtraject tussen partijen, de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na het nemen van de beslissing op bezwaar. Tegen dat besluit hebben eisers bezwaar gemaakt bij verweerder.

4. Op 2 juni 2015 is door verweerder bij een controle vastgesteld dat de derde-partij aan de lasten gevolg heeft gegeven door de caravans van het perceel te verwijderen.

5. Bij het bestreden besluit heeft verweerder in navolging van het advies van de commissie bezwaarschriften het bezwaar dat de derde-partij tegen het primaire besluit heeft gemaakt, gegrond verklaard wat betreft het gebruik van het perceel als camping en ongegrond verklaard wat betreft de huisvesting van arbeidsmigranten. Verweerder heeft het primaire besluit in zoverre herroepen dat de last slechts geldt voor de, onder letter a van het dictum vermelde, huisvesting van arbeidsmigranten op het perceel. Tevens heeft verweerder de op 28 januari 2002 verleende vrijstelling voor een camping ingetrokken. Het bezwaar dat eisers tegen verweerders besluit tot verlenging van de begunstigingstermijn hebben gemaakt, heeft verweerder bij het bestreden besluit ongegrond verklaard.

6. De derde-partij (AWB 16/908) en eisers (AWB 16/944) hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld bij de rechtbank.

7. Bij de behandeling van het beroep ter zitting van 16 mei 2017 heeft de derde-partij desgevraagd bevestigd dat het beroep niet is gericht tegen de bij het bestreden besluit ingetrokken last om de bij de inventarisatie aangetroffen stacaravans en de toercaravan, waarin arbeidsmigranten waren gehuisvest, van het perceel te verwijderen en verwijderd te houden. Deze kampeermiddelen zijn afgevoerd en vernietigd. De derde-partij heeft vervolgens haar beroep tegen de bij het bestreden besluit gehandhaafde last de huisvesting van arbeidsmigranten op het perceel te staken en gestaakt te houden, ter zitting ingetrokken. Dit beroep (16/908) is derhalve door intrekking ter zitting vervallen.

8. De rechtbank overweegt ten aanzien van het beroep van eisers (16/944) als volgt.

9. Eisers voeren in beroep aan dat verweerder in strijd met de artikelen 3:4, 7:2 en 7:4, leden 2, 3 en 4 van de Awb heeft gehandeld door eisers in de bezwaarfase niet als belanghebbende aan te merken en geen stukken toe te zenden. Eisers achten dit in strijd met een goede procesorde en met het beginsel van hoor en wederhoor. Voor zover de rechtbank deze gebreken met toepassing van artikel 6:22 van de Awb zou willen passeren, verzoeken eisers om verweerder in de proceskosten te veroordelen.

10. De rechtbank is van oordeel dat eisers die weliswaar geen verzoek om handhaving hebben gedaan, maar - anders dan waar verweerder in eerste instantie vanuit is gegaan - wel als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb aangemerkt dienen te worden bij het door verweerder ambtshalve genomen handhavingsbesluit nu zij direct zicht op het perceel van de derde-partij hebben en hun belangen daarbij rechtstreeks zijn betrokken. Verweerder heeft dan ook ten onrechte in eerste instantie geen gevolg gegeven aan hun sinds 16 juli 2015 gedane verzoeken om hen als partij aan te merken en hen op grond van artikel 7:4 van de Awb kopieën van het primaire besluit, het besluit van 10 juni 2015 en de overige relevante stukken toe te zenden. Eisers zijn wel uitgenodigd voor de op 12 november 2015 gehouden hoorzitting en zijn daar ook gehoord. Pas op 14 januari 2016 heeft verweerder aan het verzoek tot toezending van genoemde stukken gevolg gegeven. Vervolgens heeft verweerder op 16 februari 2016 het bestreden besluit genomen en hebben eisers daartegen beroep ingesteld.

11. Ingevolge artikel 6:22 van de Awb kan een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of rechtsbeginsel door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.

12. De rechtbank is van oordeel dat sprake is geweest van schending van voornoemde wettelijke bepalingen, maar dat eisers, nu zij de gevraagde stukken alsnog hebben gekregen en daarop hebben kunnen reageren, door dit gebrek niet zijn benadeeld. Het gebrek kan daarom met toepassing van artikel 6:22 van de Awb worden gepasseerd. Gelet op de omstandigheid dat eisers – zij het vrij kort – voor het nemen van het bestreden besluit over de relevante stukken beschikten, ziet de rechtbank geen aanleiding voor een veroordeling van verweerder in de proceskosten vanwege het geconstateerde gebrek. Anders dan in de casus die in de orde was in de uitspraak, waarnaar eisers verwijzen (uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3532, r.o. 7.1), waar sprake was van een motiveringsgebrek dat de reden vormde om beroep in te stellen, is hier sprake van een gebrek dat vóór het nemen van het bestreden besluit is hersteld. Daarbij komt dat eisers zich met het primaire besluit volledig konden en kunnen verenigen. De reden voor het instellen van beroep is (naast de ongegrondverklaring van hun bezwaar tegen de verlenging van de begunstigingstermijn) erin gelegen dat verweerder bij het bestreden besluit een van het primaire besluit afwijkend standpunt heeft ingenomen onder meer ten aanzien van de vraag of de derde-partij op haar perceel campingactiviteiten mag voortzetten.

13. In het beroepschrift is aangegeven dat eisers zich verder niet met bestreden besluit kunnen verenigen omdat daarbij het bezwaar van de derde-partij gegrond is verklaard en de last tot verwijdering van de caravans is herroepen. Nu vast staat dat de derde-partij vóór het einde van de in het primaire besluit gestelde begunstigingstermijn aan de last heeft voldaan en een herhaling van overtreding is uitgesloten omdat de caravans zijn vernietigd, is de rechtbank van oordeel dat verweerder de last terecht heeft ingetrokken. De beroepsgrond slaagt niet.

14. Ten aanzien van het beroep van eisers, voor zover gericht tegen het door verweerder in het bestreden besluit ingenomen standpunt dat de derde-partij op haar perceel campingactiviteiten mag voortzetten, overweegt de rechtbank als volgt.

15. Eisers hebben aangevoerd dat er weliswaar in het verleden een vrijstelling is verleend, maar die is volgens eisers persoonsgebonden en die zag op gebruik van gronden voor kampeerdoeleinden bij een agrarisch bedrijf (kamperen bij de boer). Dat volgt uit de systematiek van de het bestemmingsplan “Buitengebied Heythuysen 1999” en de inhoud van het vrijstellingsbesluit. De vrijstelling is volgens eisers een gepasseerd station omdat het bestemmingsplan “Kern Baexem” is vastgesteld. In dat bestemmingsplan is het gebruik voor kampeerdoeleinden niet positief bestemd. Eisers betogen dat het gebruik van het terrein als camping niet onder het overgangsrecht kan worden gebracht omdat het gebruik voor kamperen bij de boer gedurende meer dan één jaar onderbroken is geweest nu er sedert 2013 geen agrarisch bedrijf meer is uitgeoefend. Verder had verweerder de bewijslast van het onafgebroken gebruik voor campingactiviteiten bij de derde-partij moeten leggen.

16. De rechtbank stelt vast dat het primaire besluit ambtshalve is genomen naar aanleiding van een op 18 september 2014 gemaakte inventarisatie, waarbij is geconstateerd dat er op het perceel van de derde-partij acht stacaravans en één toercaravan stonden die werden gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Bij die inventarisatie is niet geconstateerd dat er feitelijk arbeidsmigranten gehuisvest waren of dat er ter plaatse werd gekampeerd. Er is bij het primaire besluit (ook) geen last opgelegd om het gebruik van het perceel voor kampeerdoeleinden te staken en gestaakt te houden, maar wel naar aanleiding van de door de derde-partij ingediende zienswijze tegen het voornemen een last onder dwangsom op te leggen een overweging opgenomen dat de derde-partij aan de in 2002 verleende vrijstelling/ontheffing geen rechten meer kan ontlenen. In het bestreden besluit is verweerder in navolging van het advies van de commissie bezwaarschriften op dat standpunt teruggekomen. Verweerder stelt zich bij het bestreden besluit op het standpunt dat de derde-partij in bezwaar terecht heeft aangevoerd dat het gebruik van haar terrein voor kampeerdoeleinden overgangsrechtelijke bescherming geniet.

17. De rechtbank concludeert uit het voorgaande dat het beroep van eisers is gericht tegen verweerders in het bestreden besluit opgenomen rechtsoordeel dat het gebruik van het perceel van de derde-partij voor kampeerdoeleinden overgangsrechtelijke bescherming toekomt. Verweerders besluitvorming, waarin genoemd rechtsoordeel is opgenomen, heeft niet plaatsgevonden naar aanleiding van een door eisers gedaan verzoek om handhavend op te treden tegen het gebruik van het perceel als camping. Van een weigering handhavend op te treden tegen een geconstateerd gebruik van het perceel voor kampeerdoeleinden is dan ook geen sprake. Op grond daarvan moet de conclusie worden getrokken dat van een appellabel besluit in zoverre geen sprake is. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling kan op dit uitgangspunt een uitzondering worden gemaakt indien het onredelijk bezwarend zou zijn om een handhavingsverzoek in te dienen indien het terrein voor kamperen wordt gebruikt (uitspraak van de Afdeling van 15 september 1997, ECLI:NL:RVS:1997:AA3601). Verder mogen daarbij ook proceseconomische argumenten worden betrokken. Gelet op de wens van partijen, waaronder de derde-partij, om duidelijkheid te krijgen over deze gebruiksmogelijkheid, de reële mogelijkheid dat in de zomerperiode (met de tent) op het terrein kan worden gekampeerd, ziet de rechtbank uit een oogpunt van finaliteit aanleiding om genoemd rechtsoordeel als een besluit aan te merken en daar een oordeel over te geven.

18. Ingevolge artikel 8 van het voorheen geldend bestemmingsplan Buitengebied waren de als Agrarisch gebied (A) aangewezen gronden bestemd voor (o.a.) uitoefening van een duurzaam agrarisch grondgebruik. In lid 3, onder 1, onder a, van dat artikel was bepaald dat het verboden is de gronden of bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de gegeven bestemming. Onder d stond dat kamperen niet was toegestaan behoudens vrijstelling.

19. Bij besluit van 28 januari 2002 heeft het toenmalige college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heythuysen aan (wijlen) de echtgenoot van de derde-partij vrijstelling verleend als bedoeld in artikel 8, lid 7, onder a, van de voorschriften van het destijds geldende bestemmingsplan “Buitengebied Heythuysen 1999”, voor het houden van een kampeerterrein op het perceel, kadastraal bekend [kadastraal nummer] tot 50 meter buiten het agrarisch bouwblok van het agrarisch bedrijf aan de [adres] , een en ander zoals op de bij dit besluit behorende en als zodanig gewaarmerkte tekening is aangegeven. Bij het verlenen van vrijstelling is onder meer overwogen dat het onderhavige project past in het gemeentelijk planologisch beleid met betrekking tot recreatie in het buitengebied. Daarbij is vermeld dat ingevolge genoemd bestemmingsplan per agrarisch bedrijf het houden van een kampeerterrein met maximaal 10 kampeermiddelen binnen het agrarisch bouwblok is toegestaan en dat het kampeerterrein aan de oostzijde ca. 50 meter buiten het agrarisch bouwblok is gesitueerd. Bij besluit van gelijke datum heeft genoemd college een ontheffing op grond van de toenmalige Wet op de openluchtrecreatie (Wor) verleend voor het verhogen van het aantal toe te laten kampeermiddelen tot ten hoogste vijftien voor de periode juli tot en met september van elk kalenderjaar.

20. In het vigerend bestemmingsplan “Kern Baexem” is ter plaatse op grond van artikel 4.4. onder c, van de planregels kamperen niet toegestaan en is geen vrijstellingsmogelijkheid opgenomen. Verder is er geen agrarisch bouwblok meer opgenomen kennelijk omdat het agrarisch bedrijf ter plaatse was beëindigd. Ingevolge artikel 32, tweede lid, van dat bestemmingsplan mag – samengevat weergegeven – het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is worden voortgezet, mits dat gebruik onder het oude plan niet illegaal was, het gebruik niet langer dan één jaar onderbroken is geweest en de afwijking niet wordt vergroot.

21. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich in navolging van het advies van de commissie bezwaarschriften terecht op het standpunt gesteld dat het gebruik van het perceel voor kamperen op de bij de vrijstelling uit 2002 aangegeven locatie onder het geldend bestemmingsplan “Kern Baexem” mag worden voortgezet voor zover de toegestane afwijking (de genoemde aantallen kampeermiddelen) niet wordt vergroot. De rechtbank volgt verweerder ook in diens standpunt dat er geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het gebruik niet onafgebroken is voortgezet dan wel dat de derde-partij dat met nader bewijs zou moeten aantonen. Verweerder heeft terecht in aanmerking genomen dat de derde-partij door het betalen van toeristenbelasting het voortgezet, onder het oude bestemmingsplan legale, gebruik van het terrein voor kampeerdoeleinden, voldoende aannemelijk heeft gemaakt. De rechtbank acht verder niet relevant dat in het geldend bestemmingsplan geen agrarisch bouwvlak meer is opgenomen en dat er geen agrarisch bedrijf meer is gevestigd. Hoewel het beleidsmatig van belang is geweest voor het verlenen van vrijstelling ‘voor kamperen bij de boer’ is bij het vrijstellingsbesluit uit 2002 niet als voorwaarde gesteld dat er sprake moet zijn van een agrarisch bedrijf. De omstandigheid dat een dergelijk bedrijf er nu niet meer is en dat de vrijstelling bij het bestreden besluit wellicht om die reden is ingetrokken, neemt niet weg dat onder het oude plan kamperen ter plaatse was toegestaan en dat dit gebruik in die omvang op de aangegeven locatie onder het geldend bestemmingsplan mag worden voortgezet. Het daartegen ingestelde beroep slaagt niet.

22. Ten aanzien van het beroep van eisers tegen de ongegrondverklaring van hun bezwaar tegen verlenging van de in het primaire besluit gestelde begunstigingstermijn, overweegt de rechtbank als volgt.

23. Eisers voeren aan dat een begunstigingstermijn niet langer mag zijn dan nodig is om een overtreding te beëindigen en dat de ingezette mediation geen reden was om de termijn te verlengen. Gelet daarop heeft verweerder de termijn ten onrechte verlengd, aldus eisers.

24. De rechtbank stelt vast dat op verzoek van de derde-partij de begunstigingstermijn bij besluit van 18 mei 2015 is verlengd tot zes weken na de te nemen beslissing op bezwaar. Op grond van het primaire besluit liep de termijn op 1 juni 2015 af. Het besluit van 18 mei 2015 dient zowel ten opzichte van de derde-partij die daartegen bezwaar had gemaakt, als ten opzichte van eisers die zich met het primaire besluit konden verenigen, als besluit in de zin van artikel 6:19 van de Awb aangemerkt te worden (uitspraak van de Afdeling van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3508). Eisers hebben op 16 juli 2015, nadat zij van de besluitvorming op de hoogte waren gekomen, aan verweerder kenbaar gemaakt bezwaar te maken tegen diens besluit van 18 mei 2015. De derde-partij had echter inmiddels al vóór 1 juni 2015 aan de lasten gevolg gegeven nu zij de caravans, die dienden voor de huisvesting van arbeidsmigranten van haar terrein had verwijderd. Naar het oordeel van de rechtbank had verweerder daarom het bezwaar van eisers tegen het besluit van 18 mei 2015 wegens het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk moeten verklaren. Gesteld noch gebleken is dat de verlenging van de begunstigingstermijn negatieve gevolgen voor eisers heeft gehad nu de caravans feitelijk al vóór 1 juni 2015 waren afgevoerd en zijn vernietigd. Huisvesting van arbeidsmigranten in die caravans was daardoor na die datum ook niet meer aan de orde.

25. De rechtbank zal daarom het beroep van eisers gegrond verklaren en het bestreden besluit te vernietigen voor zover verweerder het bezwaar van eisers tegen het besluit van

18 mei 2015 ongegrond heeft verklaard. De rechtbank ziet tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het bezwaar van eisers tegen het besluit van 18 mei 2015 niet-ontvankelijk te verklaren.

26. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495,00 en een wegingsfactor 1). Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij het bezwaar van eisers tegen verweerders besluit van 18 mei 2015 ongegrond is verklaard;

- verklaart het bezwaar van eisers met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb niet-ontvan kelijk en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;

- verklaart het beroep voor het overige ongegrond;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,00 aan eisers te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 990,00.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Govaers, voorzitter, en mr. R.J.G.H. Seerden en

mr. D. Wenders, leden, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 juni 2017.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op: 16 juni 2017

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.