Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 16 / 3158
Uitspraak van de meervoudige kamer van 10 april 2017 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser,
(gemachtigde: ing. F.J.P. Ohlenforst),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Meerssen, verweerder
(gemachtigde: drs. R.L.M. Baltesen).
Procesverloop
Bij besluit van 19 april 2016, verzonden op 20 april 2016 (het primaire besluit), heeft verweerder aan eiser een last onder dwangsom opgelegd.
Bij besluit van 31 mei 2016, verzonden op 1 juni 2016, heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd van zes weken na het verzenden van het primaire besluit tot vier weken na verzending van de te nemen beslissing op bezwaar.
Bij besluit van 16 augustus 2016, verzonden op 30 augustus 2016 (het bestreden besluit), heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 februari 2017, waar eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en waar verweerder zich heeft laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiser is eigenaar van het perceel aan de [adres] te [plaats] . Op het perceel bevindt zich een hoofdgebouw dat in 1955 is uitgebreid met een aanbouw. Eiser heeft op 28 april 2011 een vergunning aangevraagd voor het op het achterterrein van het perceel bouwen van een garage van circa 76m2, bestaande uit twee delen (hierna in meervoud ‘garages’). Bij besluit van 10 juni 2011 is aan eiser een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een deel van de garages van circa 44m². Uit een bij het besluit behorende tekening blijkt dat het tweede deel van circa 33m² vergunningsvrij is opgericht. Op 20 oktober 2015 zijn de garages afgebrand. Op 29 februari 2016 is door een toezichthouder van de Afdeling Ruimte van de gemeente Meerssen geconstateerd dat de afgebrande garages werden herbouwd.
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder aan eiser een last onder dwangsom opgelegd, waarbij eiser is gelast om de totale oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken op het perceel aan de [adres] terug te brengen naar de maximale (vergunningvrije) oppervlakte van 121,4 m². Daartoe dient eiser het gedeelte van de aanwezige bijbehorende bouwwerken dat de maximale oppervlakte van bijbehorende bouwwerken overschrijdt, te (doen) verwijderen en verwijderd te houden op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 1.000,= per week met een maximum van € 10.000,=. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
3. Bij besluit van 4 oktober 2016 heeft verweerder aan eiser een (legaliserende) omgevingsvergunning verleend voor het splitsen van het hoofdgebouw (inclusief de aanbouw) in vier appartementen. Eisers aanvraag van 2 juli 2016 tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor het bouwen van twee garages (legaliserende) heeft verweerder bij datzelfde besluit afgewezen.
4. Eiser voert in beroep aan dat de bouw van de garages op grond van artikel 2, derde lid, onder a-g, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) vergunningvrij is. Voorts doet eiser een beroep op het overgangsrecht, neergelegd in artikel 46, eerste lid, onder b, van de planregels van de Beheersverordening Kernen. Tot slot heeft eiser zich op het standpunt gesteld dat sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat verweerder had moeten afzien van handhaving. Eiser voert aan dat het zeer wrang is dat de deels vergunningvrij en deels met een omgevingsvergunning gerealiseerde garages na de brand niet meer legaal herbouwd zouden kunnen worden. Verweerder moet dan ook gebruik maken van de afwijkingsmogelijkheid van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met artikel 4 van bijlage II bij het Bor.
5. De rechtbank overweegt als volgt.
6. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een beheersverordening.
7. Op grond van de Beheersverordening Kernen is het perceel van eiser bestemd voor “Wonen”. De gronden waarop de garages zijn gebouwd, zijn voorzien van de aanduiding “bijgebouwen” en “rode contour”.
Ingevolge artikel 26.2.3, onder c, van de planregels mag ter plaatse van de aanduiding “bijgebouwen” het totale vlak per bouwperceel voor ten hoogste 50% bebouwd worden, waarbij geldt dat bij grondgebonden woningen gelegen ter plaatse van de aanduiding 'rode contour' het totale oppervlak aan bijbehorende bouwwerken per woning ten hoogste 60m² mag bedragen.
Ingevolge artikel 42.1 van de planregels is het verboden gronden en bouwwerken te gebruiken en/of te doen en/of laten gebruiken en/of in gebruik te geven op een wijze of tot een doel strijdig met de gegeven bestemming(en).
Vergunningsvrij – het bebouwingsgebied
8. De rechtbank stelt vast dat, nu het totale oppervlak aan bijbehorende bouwwerken onbestreden 60m² overschrijdt, sprake is van strijdigheid met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
8.1.
Ingevolge artikel 2.1, derde lid, van de Wabo kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt.
8.1.1.
In bijlage II bij het Bor wordt invulling gegeven aan artikel 2.1, derde lid, van de Wabo.
8.1.2.
Ingevolge artikel 2, derde lid, onder f, van bijlage II bij het Bor is een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de eis dat de oppervlakte van al dan niet met vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied niet meer bedraagt dan: in geval van een bebouwingsgebied groter dan 300m²: 90m², vermeerderd met 10% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter is dan 300m², tot een maximum van in totaal 150m².
8.2.1.
Verweerder heeft het bebouwingsgebied, bestaande uit de oppervlakte van het achtererfgebied van 552m² vermeerderd met de oppervlakte van de huidige woning (bestaande uit de oorspronkelijke woning én de nadien gerealiseerde aanbouw) van 122m² en verminderd met de oppervlakte van de oorspronkelijke woning van 60 m², bepaald op 614m². Op grond van artikel 2, derde lid, onder f, van bijlage II bij het Bor mag in dat geval een oppervlakte van 121,4m² (90m² + 10% x 314m²) aan bijbehorende bouwwerken vergunningvrij worden gerealiseerd. De oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken bedraagt echter 135,25m², bestaande uit de aanbouw (62m²) en de garages (73,25m²). De twee tuinhuisjes van in totaal 6,2m² zijn in die berekening nog buiten beschouwing gelaten. Gelet op het vorenstaande is verweerder van opvatting dat eiser de bijbehorende bouwwerken, de tuinhuisjes daargelaten, moet terugbrengen met omstreeks 14m² tot 121,4m².
8.2.2.
Eiser bestrijdt dat sprake is van een overschrijding van de oppervlakte van vergunningvrije bijbehorende bouwwerken. Hiertoe betoogt eiser dat verweerder de oppervlakte van de oorspronkelijke woning ten onrechte op 60m² heeft bepaald en de aanbouw op 62m2. In eisers optiek bedraagt de oppervlakte van het oorspronkelijke hoofdgebouw 89,5m², nu bij de berekening van het oorspronkelijke hoofdgebouw van circa 60m², ook de twee kelders van in totaal 29,5m² moeten worden betrokken. Verweerder heeft die m2 ten onrechte bij de aanbouw als ‘bijbehorend bouwwerk’ betrokken. Op grond van het vorenstaande is eiser van opvatting dat ingevolge artikel 2, derde lid, onder f, van bijlage II bij het Bor 106,3m² aan bijbehorende bouwwerken mag worden gerealiseerd. De daadwerkelijke oppervlakte ligt met 105,9m² (de aanbouw van 32,6m² en de garages van 73,25m²) beneden de norm en dus zijn de garages vergunningvrij te realiseren. De tuinhuisjes zal eiser, indien zijn voormeld standpunt wordt gevolgd, verwijderen.
8.3.
De rechtbank overweegt over de vraag artikel 2, derde lid, onder f, van bijlage II bij het Bor eraan in de weg staat dat de garages zonder vergunning gerealiseerd mogen worden, als volgt.
8.3.1.
Bij uitspraak van onder meer 17 juni 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1897) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) overwogen dat volgens de Nota van Toelichting bij het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 136) het oorspronkelijk hoofdgebouw in de zin van deze regeling het hoofdgebouw is zoals dat ten tijde van de afronding van de bouwwerkzaamheden, overeenkomstig de voor het hoofdgebouw verleende vergunning, is opgeleverd. Het is het hoofdgebouw zoals dat in eerste instantie is opgeleverd. Bepalend is dus niet de situatie zoals die in de loop der jaren is vergund.
8.3.2.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich op grond van twee bouwtekeningen behorende bij de bouwvergunning van 17 mei 1955 (voor de aanbouw) en de bouwvergunning van 26 september 2002 (voor het veranderen van het hoofdgebouw) terecht op het standpunt heeft gesteld dat de bedoelde kelders geen onderdeel uitmaken van het oorspronkelijke (opgeleverde) hoofdgebouw. Zo de kelders onder de aanbouw onderdeel hadden uitgemaakt van het oorspronkelijke hoofdgebouw hadden ze op de bouwtekeningen zichtbaar moeten zijn. Daarvan is echter geen sprake; op de tekening van 1955 is slechts een kleine kruipruimte zichtbaar en op de tekening uit 2002 is enkel de kelder onder het oorspronkelijke hoofdgebouw te zien. Eisers standpunt dat de kelders, anders dan op de bouwtekeningen te zien is, met het oorspronkelijke hoofdgebouw zijn opgeleverd, ontbeert een onderbouwing en bovendien zijn de kelders in dat geval niet overeenkomstig de voor het hoofdgebouw verleende vergunning opgeleverd. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat de totale op het perceel aanwezige oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken de maximum oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken als bedoeld in artikel 2, derde lid, onder f, van bijlage II bij het Bor overschrijdt.
8.4.
Voor zover eiser zich op het standpunt heeft gesteld dat de bij besluit van 4 oktober 2016 verleende omgevingsvergunning voor het splitsen van het hoofdgebouw in vier appartementen ertoe leidt dat vier “bebouwingsgebieden” ontstaan en dit tot gevolg heeft dat de garages op grond van artikel 2, derde lid, onder f, van bijlage II bij het Bor vergunningvrij zijn, overweegt de rechtbank als volgt.
8.4.1.
In artikel 1 van bijlage II bij het Bor is “bebouwingsgebied” gedefinieerd als achtererfgebied alsmede de grond onder het hoofdgebouw, uitgezonderd de grond onder het oorspronkelijk hoofdgebouw. Een “hoofdgebouw” is een gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is.
8.4.2.
Volgens de nota van toelichting bij het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 135) is het hoofdgebouw bij woonbestemmingen evident de woning of het woongebouw. Het uitgangspunt is dat zich op een perceel nooit meer dan één hoofdgebouw bevindt.
8.4.3.
De rechtbank is, met name gezien de aanwijzing van het woongebouw als hoofdgebouw en het uitgangspunt dat zich op een perceel nooit meer dan één hoofdgebouw bevindt, van oordeel dat de splitsing niet van belang is voor het bepalen van het oppervlak aan vergunningvrij te realiseren bijbehorende bouwwerken op grond van artikel 2, derde lid, onder f, van bijlage II bij het Bor. In plaats van een grondgebonden woning in een woongebouw is er na de splitsing sprake van vier appartementen in een woongebouw, zijnde het hoofdgebouw. Het oppervlak van de aan vergunningvrij te realiseren bijbehorende bouwwerken op grond van artikel 2, derde lid, onder f, van bijlage II bij het Bor wijzigt door de splitsing dan ook niet. Het betoog faalt.
8.5.
Het voorgaande betekent dat voor de (her)bouw van de garages een omgevingsvergunning was vereist. Het beroep van eiser op het overgangsrecht doet daaraan niet af, aangezien een geslaagd beroep daarop onverlet laat dat het geheel vernieuwen van het tenietgegane bouwwerk gelet op artikel 46.1, eerste lid, onder b, van de planregels krachtens een omgevingsvergunning dient te geschieden. Het overgangsrecht kan daar dan een grondslag voor geven. Vaststaat dat de garages zonder omgevingsvergunning zijn opgericht en thans ook aanwezig zijn, hetgeen betekent dat verweerder bevoegd was om handhavend tegen eiser op te treden. In dat geval mag slechts onder bijzondere omstandigheden van verweerder worden gevergd om niet van die bevoegdheid gebruik te maken. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Concreet zicht op legalisatie: beroep op overgangsrecht
9.1.
Eiser heeft in dat kader een beroep op het overgangsrecht gedaan; ter zitting heeft eiser betoogd dat volgens hem het gehele bouwwerk, dat identiek is aan het in 2015 afgebrande bouwwerk, op basis van het overgangsrecht dat is neergelegd in artikel 46, eerste lid, onder b, van de planregels van de Beheersverordening Kernen, met een (nieuwe) omgevingsvergunning kan worden vernieuwd. Verweerder betwist dat. Volgens hem komt het deel van de garages dat in 2011 met vergunning is gebouwd inderdaad op basis van het overgangsrecht voor herbouw in aanmerking. Verweerder meent echter dat dit niet geldt voor het deel dat destijds vergunningsvrij is opgericht, nu het derde lid van genoemd artikel bepaalt dat het overgangsrecht niet van toepassing is op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van de beheersverordening, maar zijn gebouwd zonder vergunning. Volgens verweerder moet dit artikel strikt taalkundig worden uitgelegd: vergunningsvrije bouwwerken kunnen er niet onder vallen. Daardoor blijft het bouwplan in strijd met artikel 2, derde lid, onder f, van bijlage II bij het Bor. Dit artikel maakt immers, blijkens de passage “al dan niet met vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken”, voor het vaststellen van de oppervlakte aan vergunningvrije bijbehorende bouwwerken geen onderscheid tussen bijbehorende bouwwerken waarvoor een omgevingsvergunning is verleend en bijbehorende bouwwerken waarbij dat niet het geval is.
9.2.
De rechtbank volgt verweerder daarin niet en overweegt daartoe als volgt.
9.2.1.
Op grond van artikel 46.1, eerste lid, van de planregels (Overgangsrecht bouwwerken) mag een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van de beheersverordening aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van de beheersverordening, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot,
a. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
b. na het teniet gaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de omgevingsvergunning voor het bouwen wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan.
Op grond van het derde lid van artikel 46.1 van de planregels is het eerste lid niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van de beheersverordening, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende bestemmingsplan of de daarvoor geldende beheersverordening, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan of die verordening.
9.2.2.
Voornoemde bepaling komt overeen met het bepaalde in artikel 3.2.1. van de Besluit ruimtelijke ordening (BOR). In de Nota van Toelichting (stb. 2008, 145, p. 58) staat over het derde lid “Met het oogmerk van duidelijke regelgeving is ervoor gekozen in het derde lid van de standaardbepaling illegale bouwwerken expliciet uit te sluiten van het overgangsrecht bouwwerken.” De ratio achter de bepaling is dus niets anders dan het uitsluiten van illegale bouwwerken. Hoewel het dan voor de hand had gelegen om de leden 1 en 2 uit te sluiten voor bestaande bouwwerken die zijn gebouwd ‘zonder
daarvoor benodigdeomgevingsvergunning’, ziet de rechtbank in de thans gekozen bewoordingen geen aanleiding voor de strikte uitleg die verweerder hanteert. Dit zou immers in strijd zijn met de ratio van het artikel. Naar het oordeel van de rechtbank betekent dit dat ook op de peildatum bestaande bouwwerken die vergunningsvrij zijn opgericht daaronder dienen te worden begrepen.
daarvoor benodigdeomgevingsvergunning’, ziet de rechtbank in de thans gekozen bewoordingen geen aanleiding voor de strikte uitleg die verweerder hanteert. Dit zou immers in strijd zijn met de ratio van het artikel. Naar het oordeel van de rechtbank betekent dit dat ook op de peildatum bestaande bouwwerken die vergunningsvrij zijn opgericht daaronder dienen te worden begrepen.
9.2.3.
Aangezien niet ter discussie staat dat de huidige garages identiek zijn aan de in 2015 afgebrande garages en die garages ten tijde van de inwerkingtreding van de beheersverordening bestonden en legaal waren, is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich onterecht op het standpunt heeft gesteld dat de garages niet met toepassing van het overgangsrecht met een (nieuwe) omgevingsvergunning kunnen worden vernieuwd, mits deze vergunning binnen twee jaar na het tenietgaan door de calamiteit, in dit geval de brand van 20 oktober 2015, wordt aangevraagd. Eiser dient met andere woorden daartoe vóór 20 oktober 2017 een aanvraag in te dienen. Eiser heeft daaraan reeds voldaan; uit het dossier volgt dat eiser op 2 juli 2016 (ter legalisering) ook daadwerkelijk een aanvraag voor een omgevingsvergunning betreffende de bouw van de garages heeft ingediend.
9.2.4.
Uit de uitspraak van de Afdeling van 29 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1350, volgt dat het desbetreffende bestuursorgaan de vraag of legalisering mogelijk is zelfstandig dient te beantwoorden, ook als nog geen concrete daarop gerichte aanvraag is ingediend. Wanneer legalisering van de situatie tot de mogelijkheden behoort, kan niettemin concreet zicht daarop ontbreken, bijvoorbeeld indien de overtreder weigerachtig is een aanvraag ter legalisering in te dienen. Uit het voorgaande volgt dat legalisering tot de mogelijkheden behoorde en dat niet is gebleken dat eiser weigerachtig was om een aanvraag ter legalisering in te dienen. Gelet op het voorgaande heeft verweerder zowel in het primaire als in het bestreden besluit ten onrechte aangenomen dat er geen concreet zicht op legalisatie aanwezig was die maakte dat hij van handhavend optreden moest afzien. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De rechtbank ziet in het voorgaande tevens aanleiding om het primaire besluit te herroepen nu de grondslag om handhavend op te treden ontbreekt.
10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
11. De rechtbank veroordeelt verweerder voorts in de door eiser in beroep gemaakte proceskosten. De kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 990,= (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495,= en een wegingsfactor 1). De verletkosten stelt de rechtbank conform eisers verzoek vast op € 140,=.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit, alsmede het besluit van 31 mei 2015;
- veroordeelt verweerder in de proces- en verletkosten van eiser tot een bedrag van € 1.130,=;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,= aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.C.A. Wilschut, voorzitter, en mr. R.M.M. Kleijkers en mr. drs. E.J. Govaers, leden, in aanwezigheid van mr. D.D.R.H. Lechanteur, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 april 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 10 april 2017
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.