ECLI:NL:RBLIM:2017:10048 - Rechtbank Limburg - Ongegrondverklaring beroep tegen last onder dwangsom voor...

Uitspraak

RECHTBANK limburg

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

zaaknummers: AWB/ROE 16/885 en AWB/ROE 16/886

uitspraak van de meervoudige kamer van 18 oktober 2017 in de zaken tussen

Sitech Services B.V., te Geleen, eiseres 1 (AWB/ROE 16/885)

AnQore B.V.(voorheen DSM Acrylonitrile B.V.(ACN)), te Heerlen, eiseres 2 (AWB/ROE 16/886), gezamenlijk te noemen eiseressen

(gemachtigde eiseres 1: mr. N.H. van den Biggelaar, gemachtigde eiseres 2: mr. J.H.W. Koster),

het dagelijks bestuur van het waterschap Limburg, verweerder

(gemachtigde: mr. H.J.M. Besselink).

Als derde-partijen hebben in zaak 16/885 aan het geding deelgenomen:
N.V. Waterleiding Maatschappij Limburg (WML), te Maastricht,
Dunea N.V., te Zoetermeer,
Evides Waterbedrijf N.V., te Rotterdam en
AnQore B.V.

(gemachtigde WML: mr. J.L. Stoop, gemachtigde Dunea B.V.: mr. H.J. Breeman en gemachtigde Evides Waterbedrijf N.V.: mr. M.G.J. Maas-Cooymans).

Als derde-partijen hebben in zaak 16/886 aan het geding deelgenomen:
WML, Dunea N.V.,
Evides Waterbedrijf N.V.en
Sitech Services B.V.

Procesverloop

Bij besluit van 8 oktober 2015 heeft verweerder aan eiseres 1 een last onder dwangsom opgelegd.

Bij besluit van 16 februari 2016 heeft verweerder het tegen dit besluit gerichte bezwaar deels gegrond verklaard en de opgelegde last onder dwangsom gewijzigd.

Eiseressen hebben tegen dit besluit beroep ingesteld.

Bij besluit van 6 april 2016 heeft verweerder de besluiten van 8 oktober 2015 en 16 februari 2016 ingetrokken.

Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden de beroepen geacht mede gericht te zijn tegen het besluit van 6 april 2016.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juli 2017.

Eiseres 1 is verschenen bij [naam 1], [naam 2], [naam 3], [naam 4] en [naam 5] en bijgestaan door haar gemachtigde. Eiseres 2 is verschenen bij [naam 6] en bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is verschenen bij [naam 7], [naam 8], [naam 9] en [naam 10] en heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. WML is verschenen bij [naam 11] en [naam 12] en bijgestaan door zijn gemachtigde. Evides Waterbedrijf N.V. is verschenen bij [naam 13], [naam 14] en [naam 15] en bijgestaan door zijn gemachtigde.

Overwegingen

1. De rechtbank gaat uit van de volgende door partijen niet betwiste feiten en omstandigheden.

Door eiseres 1 wordt een Integrale Afvalwater Zuiverings Installatie (IAZI) geëxploiteerd op het bedrijventerrein Chemelot te Geleen. De lozing van de IAZI vindt plaats op de Zijtak Ur, te Stein, zijnde een oppervlaktewater dat in beheer is bij verweerder. De Zijtak Ur mondt uit in de Maas.

Bij besluit van 23 februari 2006 is aan eiseres 1 een vergunning ingevolge de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo) verleend voor het lozen van afvalwater in het oppervlaktewater van de Zijtak Ur (vergunning).

In juli 2015 werd geconstateerd dat bij een innamepunt voor drinkwater in de Maas pyrazool aanwezig was in het in te nemen Maaswater. De pyrazool was afkomstig uit de lozing van de IAZI en werd geloosd door eiseres 2.

Bij brief van 16 juli 2015 heeft WML een verzoek tot handhaving ingediend bij verweerder. Bij brief van 25 augustus 2015 heeft Evides Waterbedrijf N.V. eveneens verzocht om handhavend op te treden tegen het lozen van pyrazoolhoudend afvalwater door eiseres 1.

Op 4 september 2015 heeft eiseres 1 een aanvraag voor een wijzigingsvergunning voor de IAZI, betreffende het lozen van pyrazool via het effluent IAZI, ingediend.

Bij besluit van 8 oktober 2015 heeft de voorzitter van het Waterschap Roer en Overmaas aan eiseres 1 een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 6.2 van de Waterwet, ertoe strekkend dat eiseres 1 met ingang van 9 oktober 2015 dient te bewerkstelligen dat het gehalte aan pyrazool in het afvalwater ter plaatse van het “lozingspunt effluent IAZI” niet meer bedraagt dan 100 µg/l, gemeten in een volumeproportioneel etmaalmonster, en niet meer bedraagt dan 60 µg/l, gemeten als voortschrijdend gemiddelde van 10 volumeproportionele etmaalmonsters. De last onder dwangsom is vastgesteld op € 50.000,- per geconstateerde overtreding van het gehalte aan pyrazool, gemeten in een volumeproportioneel etmaalmonster van meer dan 100 µg/l en op

€ 50.000,- per geconstateerde overtreding van het gehalte aan pyrazool, gemeten als voortschrijdend gemiddelde van 10 volumeproportionele etmaalwaarden van meer dan 60 µg/l.

De voorzieningenrechter van deze rechtbank heeft bij uitspraak van 18 november 2015 de in het handhavingsbesluit van 8 oktober 2015 genoemde pyrazoolgehalten gewijzigd in 50 µg/l, gemeten in een volumeproportioneel etmaalmonster en 30 µg/l, gemeten als voortschrijdend gemiddelde van 10 volumeproportionele etmaalmonsters tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op de bezwaren.

2. Verweerder stelt zich in het besluit van 16 februari 2016 op het standpunt dat het lozen van pyrazool heeft plaatsgevonden zonder vergunning en derhalve in strijd is met artikel 6.2, eerste lid, onder a, van de Waterwet. De lozing van beperkte hoeveelheden pyrazool bewerkstelligt niet dat één van de kwaliteitselementen als bedoeld in bijlage V van de Kaderrichtlijn water een klasse achteruitgaat. De last onder dwangsom wordt gewijzigd in die zin dat het gehalte aan pyrazool in het afvalwater ter plaatse van het “lozingspunt effluent IAZI” niet meer mag bedragen dan 50 µg/l, gemeten in een volumeproportioneel etmaalmonster, en niet meer mag bedragen dan 30µg/l, gemeten als voortschrijdend gemiddelde van 10 volumeproportionele etmaalmonsters. De last onder dwangsom wordt vastgesteld op € 50.000,- per geconstateerde overtreding.

3. Verweerder heeft bij besluit van 17 mei 2016 aan eiseres 1 een vergunning ingevolge de Waterwet verleend tot en met 31 december 2019 voor, onder meer het brengen van afvalwater, afkomstig uit de IAZI, in de Zijtak Ur waarvoor vergunning is vereist op grond van artikel 6.2, eerste lid, onder a, van de Waterwet. In voorschrift 15 van de vergunning is als normering pyrazool opgenomen 30 µg/l als volumeproportioneel etmaalmonster en 10 µg/l als voortschrijdend gemiddelde van 10 volumeproportionele etmaalmonsters.

4. Bij besluit van 6 april 2016 heeft verweerder de last onder dwangsom van
8 oktober 2015, alsmede de beslissing op bezwaar van 16 februari 2016, ingetrokken, aangezien op 25 maart 2016 de wijzigingsvergunning in werking is getreden, waardoor de lozing van pyrazoolhoudend afvalwater is gelegaliseerd en derhalve geen overtredingen van artikel 6.2 van de Waterwet meer plaatsvinden.

5. Eiseres 1 stelt zich in beroep primair op het standpunt dat de lozing van pyrazool was vergund bij besluit van 23 februari 2006, maar dat een specifieke normering ontbrak, omdat vanwege het hoge verwijderingsrendement geen aanleiding werd gezien een aanvullende normering in de vergunning op te nemen. Aan artikel 22 van Pro de vergunning heeft eiseres 1 voldaan door volledige zogeheten ABM-toetsen uit te voeren, ook voor het procesafvalwater uit de ACN-fabriek. Voor de bedrijfsvoering van de ACN-fabriek is pyrazool expliciet als stof voorkomend in het procesafvalwater opgenomen. De ABM-toetsresultaten heeft eiseres 1, op grond van artikel 22, derde en vijfde lid, van de vergunning, gemeld bij verweerder. De lozing van stoffen zoals pyrazool is via de parameters Chemisch Zuurstof Verbruik (CVZ) en totaal stikstof (Tot-N) als “bulk” vergund (artikel 6, eerste lid, van de vergunning) en genormeerd. Gelet hierop is eiseres 1 van mening dat zij niet in strijd met artikel 6.2 van de Waterwet heeft gehandeld en dat er geen sprake is van een overtreding harerzijds. Subsidiair betoogt eiseres 1 dat het opleggen van een lozingsnorm voor pyrazool in (aanvankelijk het gedoogbesluit en later) de last onder dwangsom en de aanscherping daarvan in het besluit van 16 februari 2016 in strijd is met de rechtszekerheid, zorgvuldigheid en het motiveringsbeginsel. Uit het onderzoek van Toxys blijkt volgens haar dat pyrazool (met 98% zekerheid) niet genotoxisch is. Het meteen afdwingen van een nieuwe, specifieke en meer beperkende norm voor de lozing van pyrazool met een dwangsom, zonder dat eiseres 1 een redelijke termijn heeft gekregen haar bedrijfsvoering daarop aan te passen, acht zij in strijd met haar rechtszekerheidspositie. De in het besluit van 16 februari 2016 opgenomen normstelling sluit volgens haar, zonder deugdelijke motivering, niet aan bij het handelingsperspectief van de Minister van Infrastructuur en Milieu (Minister) van 27 augustus 2015 welke slechts een algemene signaleringsparameter betreft voor antropogene stoffen voor inname van water als drinkwater en niet een norm voor de milieukwaliteit van oppervlaktewater voor een specifieke stof. Eiseres 1 betoogt voorts dat het besluit geen basis geeft voor de opgelegde strenge norm en dat er geen aanleiding bestond de normering in de last onder dwangsom naar beneden bij te stellen, nu de oorspronkelijke norm in de last reeds ruim bleef beneden de ad hoc milieukwaliteitsnorm van het Crisis Expert Team milieu en drinkwater (CET) en de tijdelijke innamenorm voor drinkwater van de Minister. Bij de normering in het besluit is volgens eiseres 1 onvoldoende rekening gehouden met de bedrijfsspecifieke situatie, waardoor eiseres 1 aanzienlijk minder flexibel is in de aanpak en sturing op andere af te breken stoffen, wat niet ten goede komt aan de werking van de IAZI als geheel. De additionele kosten die door eiseres 1 worden gemaakt voor de bijzondere bedrijfsvoering van € 3.000.000,- zijn disproportioneel ten opzichte van de totale kosten van de IAZI en kunnen niet oneindig worden volgehouden, zo betoogt zij.

5.1. Eiseres 2 stelt sluit zich in beroep aan bij de gronden van eiseres 1 en stelt zich eveneens op het standpunt dat de lozing van pyrazool was vergund op basis van de vigerende vergunning van eiseres 1, alsmede dat het bestreden besluit in strijd is met de rechtszekerheid, zorgvuldigheid, het motiveringsbeginsel en disproportioneel is.

De rechtbank overweegt als volgt.

6. De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de ambtshalve te beantwoorden vraag of eiseressen, gelet op de intrekking van de last onder dwangsom bij besluit van 6 april 2016, thans nog belang hebben bij een beoordeling van het besluit van 16 februari 2016. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend. Wat betreft eiseres 1 overweegt de rechtbank hiertoe dat onbetwist is dat eiseres 1 op 23 oktober 2015, 17 december 2015 en
18 december 2015 dwangsommen heeft verbeurd met een totaalbedrag van € 150.000,-. Evenmin is betwist dat eiseres 1 deze dwangsommen aan verweerder heeft betaald. Ter zitting heeft verweerder onweersproken verklaard dat met de intrekking van de last niet is beoogd dat de reeds verbeurde dwangsommen zijn komen te vervallen. De intrekking van de last onder dwangsom is door verweerder bedoeld als een opheffing van de last voor de toekomst. De rechtbank volgt verweerder in die uitleg. De rechtbank merkt eiseres 2 eveneens aan als belanghebbende, nu ter zitting onbestreden is gesteld dat eiseres 2 door het handhavingsbesluit rechtstreeks in haar bedrijfsvoering is geraakt.

7. In artikel 5:1, eerste lid, van de Awb is bepaald dat onder overtreding wordt verstaan: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.

In artikel 5:4, eerste lid, van de Awb is bepaald dat de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie slechts bestaat voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend.

In artikel 5:31d van de Awb is bepaald dat onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende: a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.

In artikel 6.2, eerste lid, onder a, van de Waterwet is bepaald dat het verboden is om stoffen te brengen in een oppervlaktewaterlichaam, tenzij een daartoe strekkende vergunning is verleend door Onze Minister of, ten aanzien van regionale wateren, het bestuur van het betrokken waterschap.

In artikel 6 van Pro de vergunning worden voor CZV en Tot-N concentraties in volumeproportioneel etmaalmonster in mg/l (40 voor Tot-N en 150 voor CZV) en concentraties in voortschrijdend gewogen gemiddelde van 10 etmaalmonsters in mg/l (25 Tot-N en 85 CZV) genoemd, welke niet mogen overschrijden in het afvalwater ter plaatse van het ‘lozingspunt effluent IAZI’.

In artikel 24 van Pro de vergunning is bepaald dat andere dan de in de artikelen 4 tot en met 14 van deze vergunning genoemde stoffen die zijn vermeld in de vergunningaanvraag in het afvalwater, ter plaatse van het ‘lozingspunt effluent IAZI’, uitsluitend mogen voorkomen in concentraties die onschadelijk zijn voor de biologische zelfreiniging van oppervlaktewateren, dan wel geen nadelige gevolgen mogen hebben voor de gezondheid van de mens, flora en fauna.

8. Met betrekking tot het betoog van eiseressen dat er geen sprake is van overtreding van artikel 6.2 van de Waterwet, omdat de lozing van pyrazool is vergund via de in artikel 6, eerste lid, van die vergunning genoemde parameters CZV en Tot-N dan wel via de ABM-toets, overweegt de rechtbank als volgt. Door partijen wordt niet betwist dat in de op grond van de Wvo op 20 februari 2006 afgegeven vergunning, noch in de wijzigingen van deze vergunning van 17 februari 2007, 21 augustus 2008, 16 december 2009,
1 februari 2011, 20 juni 2011 en 25 juli 2011 en noch in de aanvragen voor de betreffende (wijzigingen) van die vergunning, expliciet van pyrazool melding is gemaakt. Evenmin is een specifieke normering voor de lozing van pyrazool opgenomen in de vergunning. Ook is pyrazool daarin niet genoemd als polaire stof. De rechtbank volgt eiseressen ook niet in de stelling dat pyrazool is vergund via de parameters CVZ en Tot-N. Uit het enkele feit dat pyrazool oxideerbaar is en stikstofatomen bevat kan niet worden afgeleid dat ook de lozing van pyrazool zou zijn vergund middels de parameters CVZ en Tot-N. Indien dit het geval zou zijn zouden alle stoffen die oxideerbaar zijn of stikstofatomen bevatten zijn vergund via genoemde parameters, hetgeen niet het geval is. Tevens gaan de normen voor CZV en Tot-N uit van mg/l, terwijl het bij de aanvaardbaarheid van pyrazool gaat om veel lagere gehalten, uitgedrukt in µg/l. Gelet hierop is de lozing van pyrazool niet vergund. Daaraan doet niet af dat pyrazool wel genoemd is in register 2, welke onderdeel uitmaakt van de bij brief van 23 december 2008 opgenomen ABM-toets. Dat maakt immers nog niet dat pyrazool onderdeel uitmaakt van de aanvraag voor de latere wijzigingsvergunningen. Derhalve is sprake van strijd met artikel 6.2 van de Waterwet. Verweerder was dan ook bevoegd om handhavend op te treden.

9. De rechtbank stelt vast dat het besluit van 16 februari 2016 inhoudt dat tegen voormelde overtreding deels handhavend wordt opgetreden en dat die overtreding deels wordt gedoogd. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan ervan afzien om dit te doen. Dat kan zich onder meer voordoen als handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

10. Verweerder heeft reden gezien om deels van handhaving af te zien, hetgeen in de visie van eiseressen echter niet deugdelijk is gemotiveerd en onvoldoende aan hun belangen tegemoet komt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in het besluit van 16 februari 2016 in redelijkheid kunnen besluiten tot handhaving voor zover bij het lozen van pyrazool de gehalten van 50 µg/l, gemeten in een volumeproportioneel etmaalmonster, en 30 µg/l, gemeten als voortschrijdend gemiddelde van 10 volumeproportionele etmaalmonsters worden overschreden. Hiertoe overweegt de rechtbank dat uit de gedingstukken volgt dat er voor de stof pyrazool beperkte toxicologische informatie beschikbaar is en er ten tijde van het besluit van 16 februari 2016 nog geen (lozings)norm was vastgesteld. Gelet hierop heeft verweerder ter bepaling van een (tijdelijke) norm voor pyrazool in het besluit van 16 februari 2016 in redelijkheid belang mogen hechten aan de brief van de Minister van 27 augustus 2015, de Duitse GOW-oriëntatiewaarde en de door de voorzieningenrechter in genoemde uitspraak van 18 november 2015 bepaalde norm. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat in de brief van de Minister van 27 augustus 2015 een handelingsperspectief is opgesteld wat betreft de inname en productie van drinkwater voor twee jaar. In deze aan de drinkwaterbedrijven gerichte brief wordt een norm voor pyrazool van maximaal 15 µg/l genoemd voor aanwezigheid in water dat kan worden ingenomen en worden benut ter bereiding van drinkwater. Aan dit handelingsperspectief heeft een advies van het CET van 19 augustus 2015 ten grondslag gelegen. Tevens heeft verweerder bij de normstelling betrokken dat een pyrazoolconcentratie van maximaal 30 µg/l als voortschrijdend gemiddelde van 10 volumeproportionele etmaalmonsters onder worst-case omstandigheden leidt tot een drinkwaterconcentratie die ook zou voldoen aan de Duitse GOW-oriëntatiewaarde en dat WML voor wat betreft de normering voor pyrazool heeft aangegeven zich aan te sluiten bij de tijdelijke normering zoals opgelegd door de voorzieningenrechter. Voorts heeft verweerder voor het afleiden van de norm terecht gebruik gemaakt van analyseresultaten uit de periode van 12 september 2015 tot en met 8 december 2015. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in het besluit van 16 februari 2016 aldus voldoende gemotiveerd op grond waarvan zij in het kader van partiële handhaving tot genoemde norm is gekomen. Dat de naleving van de in geding zijnde norm voor eiseressen aanpassingsproblemen en hoge kosten met zich meebrengt heeft verweerder in redelijkheid geen reden hoeven te achten om in verdergaande mate van handhaving af te zien.

11.Het beroep is ongegrond.

12.Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Govaers (voorzitter), en mr. T.M. Schelfhout en mr. D.J.E. Hamers-Aerts, leden, in aanwezigheid van mr. drs. P.M. van den Brekel, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 oktober 2017.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op: 18 oktober 2017

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.

Ongegrondverklaring beroep tegen last onder dwangsom voor lozing pyrazool in afvalwater

Uitspraak

11.Het beroep is ongegrond.

12.Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.