Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB/ROE 15/902
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 februari 2016 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. J.W. Pieters),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Brunssum, verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [belanghebbende], te Brunssum
(gemachtigde: mr. S.D. van Reenen).
Procesverloop
Bij besluit van 24 januari 2012, verzonden op 31 januari 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een omgevingsvergunning verleend voor het gedeeltelijk veranderen van het pand [adres pand] ten behoeve van een logiesfunctie en het gebruik in afwijking van het bestemmingsplan voor het tijdelijk huisvesten van eenpersoonshuishoudens.
Bij besluit van 2 oktober 2012 heeft verweerder het door [belanghebbende], mede namens 34 anderen, (verder: belanghebbende) gemaakte bezwaar tegen het primaire besluit gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en de gevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
Bij uitspraak van 13 augustus 2014 heeft de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit van 2 oktober 2012 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en verweerder opgedragen met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank opnieuw op het bezwaar tegen het primaire besluit te beslissen.
Bij besluit van 10 februari 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder opnieuw op het bezwaar van belanghebbenden beslist, het bezwaar deels niet-ontvankelijk verklaard en voor het overige gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en daarvoor in de plaats de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 november 2015. Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. T.M.L. de la Haije als waarnemer van eisers gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mrs. A.A.C.M. Gidding-Baade en
H.D. Lelieveld. Belanghebbende is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiser heeft op 14 oktober 2011 een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het veranderen van de indeling van het hem in eigendom toebehorende (kantoor)pand gelegen aan de [adres pand] (hierna: het pand). Daarbij is vermeld dat het bouwwerk zal worden gebruikt voor “logiefunctie”. De aanvraag heeft betrekking op de activiteiten het (ver)bouwen van een bouwwerk en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
Bij primair besluit heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning verleend onder de overweging dat de aanvraag is gericht op de tijdelijke huisvesting van personen die in een echtscheidingsprocedure verwikkeld zijn, hetgeen gezien kan worden als een tijdelijke opvangvoorziening voor personen die in maatschappelijke nood verkeren. Daarom is de aanvraag beoordeeld als een maatschappelijke activiteit. Een dergelijke activiteit is in strijd met de in artikel 9, eerste lid, van de planregels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Woongebieden” opgenomen doeleindenomschrijving. Verweerder heeft, gezien het maatschappelijk belang en het feit dat er geen uitpandige uitbreidingsplannen zijn, waardoor er stedenbouwkundig geen bezwaar tegen de inpandige functiewijziging bestaat, met toepassing van artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) de omgevingsvergunning verleend. Daarbij heeft verweerder tevens in aanmerking genomen dat de uitstraling van het pand en de woonomgeving door het bouwplan zullen verbeteren.
2. Bij besluit van 2 oktober 2012 heeft verweerder het bezwaar van belanghebbenden gegrond verklaard, het besluit van 31 januari 2012 volledig herroepen en de aanvraag alsnog afgewezen omdat het criterium tijdelijke huisvesting niet handhaafbaar is. Het beroep van eiser tegen het besluit van 2 oktober 2012 is door de rechtbank bij uitspraak van 13 augustus 2014 gegrond verklaard, het besluit op bezwaar van 2 oktober 2012 is vernietigd en verweerder is opgedragen opnieuw op het bezwaar van belanghebbenden te beslissen met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank. Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder opnieuw beslist op het bezwaar van belanghebbenden en, voor zover in geding, het bezwaar gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en daarvoor in de plaats de gevraagde omgevingsvergunning opnieuw geweigerd. Verweerder heeft in aanmerking genomen dat op de in geding zijnde locatie, sinds 11 september 2013, de beheersverordening ‘Woongebied’ van toepassing is, op grond waarvan de bestemming ‘Bedrijf’ op het pand rust en dat het bouwplan van eiser ziet op realisering van tien zelfstandige wooneenheden in strijd met het toegestane gebruik. De beheersverordening kent geen flexibiliseringsinstrumenten en afwijkend gebruik is voorts, zoals de rechtbank in haar uitspraak van 13 augustus 2014 heeft overwogen, ook volgens verweerder niet mogelijk op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, 2°, van de Wabo juncto artikel 4, aanhef en negende lid van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor), omdat artikel 5 van Pro Bijlage II behorende bij het Bor daaraan in de weg staat. Realisering van tien zelfstandige wooneenheden acht verweerder voorts in strijd met het volkshuisvestingsbeleid en met de Verordening Wonen Zuid-Limburg zodat op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, 3°, van de Wabo geen medewerking kan worden verleend aan de gevraagde omgevingsvergunning.
3. In beroep is aangevoerd dat bij primair besluit de gevraagde omgevingsvergunning na uitvoerig overleg op goede gronden was verleend, zodat de weigering in het bestreden besluit strijdig is met het redelijkheids- en zorgvuldigheidsbeginsel. Met een beroep op de rechtszekerheid heeft eiser voorts betoogd dat beleidsstukken van na de datum van het primaire besluit buiten beschouwing dienen te worden gelaten. Voor zover verweerder medewerking aan de afwijking heeft geweigerd op grond van de regionale woonstrategie en de Beleidsregels Kwaliteitscriteria, heeft eiser betoogd dat zijn bouwplan daarin past. Ten onrechte heeft verweerder nagelaten te onderzoeken of realisatie van het bouwplan in regioverband te verwezenlijken is.
Wettelijk kader
4. Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
(…),
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, (…),
(…).
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo wordt voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening. Ingevolge het tweede lid wordt in die gevallen, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, kan voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
1° met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2° in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3° in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
5. Dat het bouwplan van eiser, ter realisering van tien zelfstandige wooneenheden in het betreffende pand, strijdig is met de geldende beheersverordening en de op het pand rustende bestemming, is tussen partijen niet in geding
.Indien voldaan is aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo kan verweerder afwijking van de beheersverordening toestaan. Dat is een bevoegdheid van verweerder en geen verplichting. Dat betekent ook dat de rechtbank het al dan niet gebruik maken van die bevoegdheid slechts terughoudend mag toetsen.
.Indien voldaan is aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo kan verweerder afwijking van de beheersverordening toestaan. Dat is een bevoegdheid van verweerder en geen verplichting. Dat betekent ook dat de rechtbank het al dan niet gebruik maken van die bevoegdheid slechts terughoudend mag toetsen.
Het bestreden besluit gaat over de weigering toepassing te geven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, 3°, van de Wabo en daartoe is het geding beperkt. Verweerder heeft die weigering gebaseerd op de overweging dat het realiseren van tien zelfstandige wooneenheden in het betreffende pand in strijd komt met een goede ruimtelijke ordening, aangezien uit het geldende beleid, neergelegd in de Regionale Woonstrategie Parkstad Limburg 2012-2020 en de Verordening Wonen Zuid-Limburg, volgt dat niet mag worden voorzien in toevoeging van (tien) nieuwe woningen.
6. De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog dat er in het onderhavige geval aanleiding is af te wijken van de voor een bestuursorgaan in de bezwaarfase gebruikelijke ex nunc heroverweging. De op grond van artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voorgeschreven volledige heroverweging brengt mee dat verweerder het primaire besluit dient te heroverwegen met inachtneming van de ten tijde van de heroverweging en de beslissing op bezwaar geldende regelgeving en beleid en de bestaande feiten en omstandigheden. Gezien de aard van het primaire besluit, verlening van een omgevingsvergunning om te bouwen en af te wijken van het bestemmingsplan, is er geen aanleiding om een uitzondering op de zogeheten ex nunc heroverweging aan te nemen. Het uitgangspunt van volledige heroverweging brengt mee dat verweerder bij het besluit op bezwaar op goede gronden de beheersverordening ‘Woongebied’ en het beleid van de Regionale Woonstrategie Parkstad Limburg 2012-2020 van december 2012, alsmede van de Verordening Wonen Zuid-Limburg in samenhang met de Beleidsregel Kwaliteitscriteria nieuwe woningen Zuid-Limburg, beiden in werking getreden op 5 juli 2013, in ogenschouw heeft genomen. Deze grond slaagt niet.
7. Op verweerder rust in onderhavige geval een verzwaarde motiveringsplicht bij het weigeren van de gevraagde omgevingsvergunning, omdat die vergunning bij primair besluit wel was verleend. Bij het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat, voor toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, 3°, van de Wabo, tegen de achtergrond van de Regionale Woonstrategie Parkstad Limburg 2012-2020 en van de Verordening Wonen Zuid-Limburg een goede ruimtelijke ordening ontbreekt. Daartoe verwijst verweerder naar de in de Regionale Woonstrategie verwoorde krimpopgave, waarmee toevoegen van tien zelfstandige wooneenheden niet in overeenstemming is. Voorts heeft verweerder in het bestreden besluit aangegeven dat het bouwplan van eiser niet in overeenstemming is met de Verordening Wonen Zuid-Limburg en ook niet valt onder de in artikel 2, tweede lid, van die Verordening genoemde uitzonderingen.
8. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat gepoogd is tot een oplossing te komen door eiser voor te stellen het bouwplan te doen aanpassen tot minder dan tien wooneenheden en daarvoor een ruimtelijke onderbouwing te leveren. Aanvankelijk heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning verleend voor logiesfunctie, maar daarbij de discussie die daarover ontstond onderschat. Nu in de loop van de procedure duidelijk is geworden dat het om wonen gaat en niet om logiesfunctie, is verweerder tegen het inmiddels ingevoerde en aangescherpte woningbouwbeleid aangelopen.
In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder nader gemotiveerd dat voor zover eiser heeft gesteld dat de Regionale Woonstrategie mogelijkheden biedt om de door hem beoogde doelgroep van gescheiden mensen te huisvesten, dit in strijd komt met het uitgangspunt dat daartoe de reeds bestaande woningvoorraad dient te worden benut, met inzet op kwaliteit in plaats van op kwantiteit. In een situatie van woningoverschot en voorkomen van leegstand, mogen er alleen woningen worden toegevoegd als er bijvoorbeeld sloop tegenover staat. Dit beleid is aanvankelijk soepeler toegepast en inmiddels aangescherpt onder meer naar aanleiding van studies naar behoefte, waaruit blijkt dat aan woningen met een oppervlakte van minder dan 80 m², zoals in casu, geen behoefte bestaat.
Voor zover eiser zich beroept op de mogelijkheden die de Beleidsregel Kwaliteitscriteria biedt, benadrukt verweerder dat er ook in dat kader woningen gesloopt moeten worden alvorens met de bouw van nieuwe woningen kan worden begonnen. Daarenboven stelt verweerder dat verweerders gemeente niet achter het plan van eiser, als woningbouwplan, staat en daarom geen reden ziet dit, in deze omvang, in regionaal verband voor te leggen. De door eiser bedoelde maatschappelijk behoefte herkent verweerder niet in eigen gemeente; voor zover er sprake is van woonurgenten valt dat aan beoordeling door en verantwoordelijkheid van woningbouwverenigingen toe. Verweerders gemeente is bekend met tijdelijke huisvesting van Afcent-militairen en daarvoor is voldoende woonruimte, waaruit verweerder afleidt dat er binnen de bestaande woningvoorraad voldoende ruimte is.
9. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit niet heeft voldaan aan de op hem rustende verzwaarde motiveringsplicht bij weigering van de gevraagde omgevingsvergunning na aanvankelijke verlening. Daarvoor acht de rechtbank van gewicht dat verweerder enkel het uit het beleid voortvloeiende algemene uitgangspunt heeft weergegeven en dit eiser heeft tegengeworpen, terwijl niet is ingegaan op de uitzonderingen die in het geval van eisers bouwplan op het eerste gezicht tot de mogelijkheden behoren. Van verweerder had mogen worden verwacht dat een hierop toegespitste motivering in het bestreden besluit was opgenomen.
Bovendien acht de rechtbank het in strijd met de zorgvuldigheid door de hernieuwde weigering met een andere afwijzingsgrond te motiveren dan in het besluit van 2 oktober 2012, terwijl eiser daarin niet eerder, althans niet kenbaar en voor de rechtbank verifieerbaar, is gekend dan bij ontvangst van het thans bestreden besluit. Ook in zoverre is er sprake van een motiveringsgebrek in het bestreden besluit.
10. Gelet op het voorgaande dient het beroep gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit te worden vernietigd wegens een ontoereikende motivering. De rechtbank ziet echter aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten en overweegt daartoe als volgt.
11. Aan de hand van de Beleidsregel Kwaliteitscriteria nieuwe woningen Zuid-Limburg was het niet ondenkbaar dat in regionaal verband draagvlak zou kunnen worden gecreëerd voor eisers bouwplan, als voldaan is aan ten minste vier van de zes criteria daarvoor zoals beschreven in artikel 2 van Pro de Beleidsregel. Ter zitting heeft verweerder gemotiveerd dat eisers bouwplan niet gezien kan worden als bijdrage aan een kansrijk woningmarktsegment, er geen draagvlak bestaat voor opname in de regionale woningbouwprogrammering, en dat verweerder geen mogelijkheden ziet om tegenover uitbreiding met tien wooneenheden de woningvoorraad met tien te verminderen, via slopen of het schrappen van harde plancapaciteit. Voor zover eiser heeft betoogd dat verweerder heeft nagelaten te onderzoeken of realisatie van het bouwplan in regioverband te verwezenlijken zou zijn, heeft hij echter zelf ook geen ruimtelijke onderbouwing aangedragen, terwijl verweerder hem wel de gelegenheid heeft geboden om het plan, eventueel in kleinere omvang, in regionaal verband voor te leggen.
12. Uit de ter zitting gegeven toelichting en uitleg is voldoende duidelijk geworden dat verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat realisatie van tien zelfstandige wooneenheden niet is in te passen in het gemeentelijke en regionale BRvolkshuisvestingbeleid. Het bestreden besluit is zodoende hangende het beroep alsnog van een deugdelijke motivering voorzien.
13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
De rechtbank veroordeelt tot slot verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van
€ 496,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 167,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 992,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. Th.M. Schelfhout (voorzitter), mr. J.M.E. Derks en mr. D. Wenders, leden, in aanwezigheid van J.N. Buddeke, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 februari 2016.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 februari 2016.
w.g. J.N. Buddeke,
griffier
w.g. Th.M. Schelfhout,
voorzitter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 17 februari 2016
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.