Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB/ROE 15/1846
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 september 2015 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. J.J.M. Goltstein),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerlen, verweerder
(gemachtigden: mr. M.E.J.C. Bartels-Grootjans, W. van der Kint en K. van Dooremalen).
Procesverloop
Bij besluiten van 1 december 2014 (de primaire besluiten) heeft verweerder eiser een last onder dwangsom opgelegd ten aanzien van het bouwen en verbouwen zonder de daartoe benodigde omgevingsvergunning van de woningen gelegen aan de [adres 1] en [adres 2] te [plaats] alsmede ten aanzien van het gebruik van voornoemde woningen.
Bij besluit van 23 april 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 september 2015. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Eiser is op 7 december 1992 (juridisch) eigenaar geworden van de grond met inbegrip van de restanten van opstallen, gelegen aan de [adres 4] (thans [adres 1] en [adres 2] ) te [plaats] . Bij brief van 24 september 2014 heeft verweerder eiser meegedeeld voornemens te zijn om handhavend op te treden ten aanzien van het illegale gebruik en de illegale verbouwing van de 6 woningen die eiser aan de [adres 1] en [adres 2] heeft gemaakt.
2. Bij besluit van 1 december 2014 heeft verweerder eiser een last onder dwangsom opgelegd ten aanzien van het bouwen en verbouwen zonder de daartoe benodigde omgevingsvergunning van de woningen gelegen aan de [adres 1] en [adres 2] te [plaats] . Hierbij heeft verweerder eiser gelast om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) binnen 26 weken partieel te beëindigen en beëindigd te houden door de woonvoorzieningen als keukens, toiletten en badkamers/douches voor zover die afwijken van verleende vergunningen inclusief het daarbij behorende leidingwerk uit de opstallen op het perceel sectie [letter] nummer [nummer] te verwijderen en verwijderd te houden. Indien eiser voornoemde last niet volledig en tijdig uitvoert, verbeurt hij een eenmalige dwangsom van € 12.500,-.
3. Bij besluit van eveneens 1 december 2014 heeft verweerder eiser een last onder dwangsom opgelegd ten aanzien van het gebruik voor de woningen gelegen aan de [adres 1] en [adres 2] te [plaats] . Hierbij heeft verweerder eiser gelast om de overtreding van artikel 39, eerste lid, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan ‘ [naam 1] ’ met betrekking tot het gebruik van de panden op het perceel sectie [letter] nummer [nummer] als woonverblijf, binnen 26 weken te beëindigen en beëindigd te houden. Aan deze last is voldaan indien eiser de bewoning van de woningen op voornoemd perceel beëindigt dan wel doet beëindigen en beëindigd houdt en woonmeubilair en lijfgoed uit de panden ontruimt en ontruimd houdt. Indien eiser voornoemde last niet volledig en tijdig uitvoert, verbeurt hij een eenmalige dwangsom van € 35.000,-.
4. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt -kort weergegeven- dat het gebruik van de woningen in strijd is met de bestemming “ [naam 2] ” van het vigerende bestemmingsplan. Verder is, volgens verweerder, uit een controle door een bouwinspecteur in juli 2014 gebleken dat het pand aan de [adres 1] een groot aantal gebreken vertoont en niet voldoet aan de huidige wet- en regelgeving.
Over het (ver)bouwen zonder vergunning door eiser stelt verweerder dat op het perceel aanvankelijk een horecabedrijf met pension was gevestigd. Het hoofdgebouw is door brand grotendeels verloren gegaan. Eiser heeft de voormalige bijgebouwen, zonder bouwvergunning, eerst tot een kamerverhuurpand en later tot appartementen verbouwd. Met deze verbouwactiviteiten heeft eiser, volgens verweerder, het verbod in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo overtreden.
5. Eiser voert in beroep -kort samengevat- aan dat verweerder hem bij het hernieuwde besluit op bezwaar van 5 oktober 2000, na de vernietiging door de rechtbank van het eerdere besluit op bezwaar, heeft meegedeeld dat de door hem reeds verrichte bouwactiviteiten op onderhavig perceel niet vergunningplichtig zijn. Verder stelt eiser dat hem de beschermende werking van het overgangsrecht van het bestemmingsplan toekomt voor wat betreft de litigieuze bouwactiviteiten en het gebruik dat eiser van de reeds voltooide bouw maakt. Ook doet eiser een beroep op het vertrouwensbeginsel vanwege door verweerder gedane toezeggingen/verklaringen.
6. De rechtbank overweegt als volgt.
In het verweerschrift heeft verweerder aangegeven dat in het bestreden besluit de beslissing op bezwaar van 5 oktober 2000 niet is meegewogen, omdat dit besluit uit het archief van de gemeente was verdwenen. Desgevraagd hebben de gemachtigden van verweerder ter zitting erkend dat dit betekent dat het bestreden besluit (deels) berust op een onjuiste motivering. De rechtbank ziet dan ook reeds hierom aanleiding het bestreden besluit te vernietigen en zal vervolgens nagaan of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
7. Ingevolge vaste jurisprudentie (bijvoorbeeld ECLI:RVS:NL:2010:BN1883) zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
8. Niet in geschil is dat onderhavige woningen liggen op gronden met de bestemming “ [naam 2] ” in het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘ [naam 1] ’. Evenmin is in geschil dat de woningen lagen op gronden met de bestemming “ [naam 3] ” in het bestemmingsplan “ [naam 4] ” dat gold ten tijde van het verkrijgen van de opstallen door eiser.
9. Over het gebruik van onderhavige woningen overweegt de rechtbank het volgende.
Ingevolge artikel 39 van de planregels van het bestemmingsplan ‘ [naam 1] ’ is het verboden om gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de gegeven bestemming.
Ingevolge artikel 42, tweede lid, van de planregels van het bestemmingsplan ‘ [naam 1] ’ mag het legale gebruik van gronden en bouwwerken dat afwijkt van het plan op het tijdstip waarop dit plan rechtskracht verkrijgt, worden voortgezet, met dien verstande dat het verboden is om dit gebruik te wijzigen, indien daardoor de bestaande afwijkingen naar hun aard en/of omvang zouden worden vergroot.
Ingevolge artikel 24 lid c, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan “ [naam 4] ” mag gebruik van de in dit plan begrepen gronden en opstallen dat op het tijdstip van het van kracht worden van het plan hiermee in strijd is, worden voortgezet, zolang het niet wordt onderbroken.
Bij besluit (op bezwaar) van 5 oktober 2000 heeft verweerder als feit vastgesteld dat het bouwwerk op de peildatum in gebruik was als kamerverhuurbedrijf. Gelet hierop kan eiser in beginsel wat betreft gebruik voor kamerbewoning een beroep doen op de beschermende werking van het overgangsrecht. Hieraan doet niet af het gegeven dat gedurende de periode 1987 -1993 geen bewoners stonden ingeschreven op het adres [adres 1] .
De rechtbank stelt evenwel vast dat onderhavige woningen thans in gebruik zijn als zelfstandige woningen, hetgeen eiser in zijn brief aan de rechtbank van 10 juli 2015 heeft bevestigd en ook blijkt uit de in het dossier aanwezige tekeningen van de huidige situatie. De rechtbank is van oordeel dat dit gebruik niet wordt beschermd door het overgangsrecht, omdat gebruik voor zelfstandige bewoning een wezenlijk andere functie is dan gebruik voor kamerbewoning en bovendien als gevolg van het ontstaan van 6 woningen (appartementen) de afwijking van het bestemmingsplan wordt vergroot ten opzichte van de situatie van een kamerverhuurbedrijf in één pand.
Op grond van voorgaande overwegingen is de rechtbank van oordeel dat sprake is van een overtreding van de planregels, welke niet op grond van het overgangsrecht van het plan mag worden voortgezet. Dit betekent dat verweerder bevoegd is hiertegen op te treden.
De rechtbank is voorts van oordeel dat er geen concreet zicht op legalisatie bestaat, omdat verweerder zich op het standpunt stelt dat het door eiser gewenste gebruik van de woningen strijdig is met het ruimtelijk- en woningbouwbeleid (woningvoorraad) van de gemeente en derhalve niet bereid is om een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan te verlenen. Ook acht de rechtbank handhavend optreden niet zodanig onevenredig dat daarvan zou moeten worden afgezien.
10. Over het bouwen en verbouwen van onderhavige woningen overweegt de rechtbank het volgende.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a.het bouwen van een bouwwerk;
c.het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 34, eerste lid, van de planregels van het bestemmingsplan ‘ [naam 1] ’ zijn de op de plankaart als “ [naam 5] ” aangegeven gronden bestemd voor tuin of parkeren.
Bij besluit van 5 oktober 2000 heeft verweerder (zoals hiervoor onder overweging 5 vermeld), naar aanleiding van een uitspraak van de rechtbank van 28 maart 2000 (AWB 97/2211), voor recht verklaard dat de door eiser in zijn aanvraag om bouwvergunning van 23 april 1996 omschreven -reeds verrichte- bouwactiviteiten op het perceel [adres 1] niet vergunningplichtig zijn.
In voornoemde aanvraag heeft eiser een bouwvergunning aangevraagd voor het verbouwen van een woonproject tot kamerverhuur voor het perceel [adres 1] .
De rechtbank is op grond van het vorenstaande van oordeel dat de door eiser aangebrachte bouwkundige voorzieningen in de woningen slechts vergunningvrij zijn te achten voor zover aangebracht ten behoeve van kamergewijze verhuur. Dit geldt evenwel niet voor woonvoorzieningen als keukens, toiletten en badkamers voorzover deze niet zijn vermeld op eisers aanvraag om bouwvergunning van 23 april 1996, nu deze immers dienen om zelfstandige woningen te realiseren.
Op grond van voorgaande overwegingen is de rechtbank van oordeel dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo, hetgeen betekent dat verweerder bevoegd is hiertegen op te treden.
De rechtbank is voorts van oordeel dat er geen concreet zicht op legalisatie bestaat van voornoemde bouwkundige voorzieningen, omdat uit het inspectierapport BMH van 3 juli 2014 en het advies van de commissie ruimtelijke kwaliteit van 9 juli 2014 blijkt dat de staat van de woningen in het pand van eiser in strijd is met het bouwbesluit, de redelijke eisen van welstand en het vigerende bestemmingsplan.
Ook acht de rechtbank handhavend optreden niet zodanig onevenredig dat daarvan zou moeten worden afgezien.
11. Over eisers beroep op het vertrouwensbeginsel overweegt de rechtbank dat de omstandigheid dat de gemeente bekend was met de illegale situatie en daar gedurende lange tijd geen handhavingsmaatregelen heeft getroffen, niet betekent dat niet meer handhavend mag worden opgetreden. Dit te minder omdat het niet gaat om een overtreding van geringe betekenis. Verder zijn er door verweerder geen concrete (ondubbelzinnige) mededelingen gedaan waaraan door eiser verwachtingen kunnen worden ontleend. Eiser is reeds in 1992 verzocht om zijn bouw- en sloopwerkzaamheden stop te leggen en nadien is hem ook duidelijk te kennen gegeven dat het gebruik van de woningen en de bouwactiviteiten in strijd waren met de wet- en regelgeving.
In verweerders brief van 13 februari 2004 staat weliswaar dat verweerder uitgaat van zelfstandige woningen, maar ook dat voor de verbouw tot zelfstandige wooneenheden geen bouwvergunning is afgegeven en ook niet kan worden afgegeven.
Over de toekenning van huisnummers door verweerder overweegt de rechtbank dat dit is gebeurd op grond van andere regelgeving dan die hier aan de orde is, waarbij de feitelijke situatie bepalend is (zie in dit kader de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 31 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL9649). De rechtbank is dan ook van oordeel dat eisers beroep op het vertrouwensbeginsel moet worden verworpen.
12. Over de begunstigingstermijn (26 weken) overweegt de rechtbank dat deze lang genoeg is voor eiser om aan de last(en) gevolg te kunnen geven.
De door eiser aangevoerde omstandigheden zijn onvoldoende om tot een ander oordeel te komen, reeds nu uit de stukken blijkt dat eiser ten tijde van de hoorzitting nog geen stappen had ondernomen om te voldoen aan de last(en) terwijl eveneens ter zitting gebleken is dat er inmiddels nog maar één appartement wordt bewoond en de overige huurders allemaal zijn verplaatst/verhuisd.
13. Over de hoogte van de dwangsommen zijn door eiser geen beroepsgronden aangevoerd, zodat de rechtbank dit aspect verder buiten bespreking zal laten.
14. Gelet op wat onder punt 6 is overwogen is het beroep gegrond en vernietigt de rechtbank het bestreden besluit. De rechtbank ziet echter, gelet op voorgaande overwegingen, aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit (geheel) in stand te laten.
15. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
16. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van
€ 490,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit geheel in stand blijven;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 167,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 980,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.M.J.A. barones van Hövell tot Westerflier-Dassen (voorzitter), en mr. T.M. Schelfhout en mr. E.J. Govaers, leden, in aanwezigheid van
mr. E.W. Seylhouwer, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
16 september 2015.
w.g. E. Seylhouwer,
griffier
w.g. L.M.J.A. barones van Hövell tot Westerflier-Dassen,
voorzitter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 16 september 2015
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.