Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB/ROE 13/1374
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 juli 2014 in de zaak tussen
[eiseres], te Afferden, eiseres
(gemachtigde: mr. Th.J.H.M. Linssen),
en
de minister van Infrastructuur en Milieu, verweerder
(gemachtigden: mr. J.E. Hodselmans en mr. J.H.G. Metsemakers).
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
1.
[derde-belanghebbende 2](gemachtigde: mr. H.P.J.G. Berkers)
2.
[derde-belanghebbende 2]
3.
[derde-belanghebbende 2](gemachtigde: ing. H. Stevens)
4.
[derde-belanghebbende 2](gemachtigden: ir. M.S. Inckel en mr. R.G.C.H. Thuijls).
Procesverloop
Bij besluit van 26 juni 2012 (het primaire besluit) heeft de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu aan de Staat der Nederlanden een vergunning op grond van de Waterwet verleend.
Bij besluit van 15 maart 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 juni 2014. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en vergezeld van haar echtgenoot en dochters. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. [derde-belanghebbende 2]en zijn echtgenote zijn verschenen evenals [derde-belanghebbende 2] en zijn echtgenote. [derde-belanghebbende 2] heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. De [derde-belanghebbende 2] is niet verschenen.
Overwegingen
1.
Eiseres heeft met haar familie een [bedrijf] in Heukelom (gemeente Bergen). Zij is eigenaar van enkele percelen landbouwgrond aan de rechteroever van de Maas in Heukelom, die voor het bedrijf worden gebruikt. Bij het primaire besluit is aan de Staat der Nederlanden een vergunning op grond van de Waterwet (hierna: watervergunning) verleend voor het herprofileren dan wel ophogen van enkele landbouwpercelen aan de Maas. De percelen waarop de watervergunning ziet, zijn in eigendom van [naam derde-belanghebbende 2] en [derde-belanghebbende 2]en liggen naast respectievelijk op korte afstand van de percelen van eiseres. Achtergrond voor het verlenen van de vergunning is dat door een peilopzet van de Maas percelen landbouwgrond direct grenzend aan de Maas en het dal van de Heukelomse beek zullen vernatten. Hierdoor worden deze percelen minder geschikt voor agrarisch gebruik. Men heeft dit nadeel ondervangen door een ruilverkaveling; de “natte” percelen landbouwgrond langs de Maas zijn of worden geruild met elders gelegen landbouwgronden. De natte gronden worden vervolgens ingericht als natuurgebieden en zullen onderdeel vormen van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS). [namen derde-belanghebbenden 1 en 2]hebben aan deze ruilverkaveling deelgenomen. In dat kader is de afspraak gemaakt dat de als natuurgebied in te richten strook grond ter hoogte van hun percelen wordt verlaagd en dat met de daarbij vrijkomende grond hun toekomstige percelen worden opgehoogd/geëgaliseerd. De verleende watervergunning dient ertoe deze werkzaamheden mogelijk te maken. Eiseres vreest dat zij als gevolg van de vergunde activiteiten schade zal lijden, omdat haar percelen zullen vernatten als gevolg van de ophoging van de naastgelegen dan wel nabijgelegen percelen.
2.
In beroep heeft eiseres allereerst aangevoerd dat zij ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld een zienswijze naar voren te brengen, hetgeen in strijd is met artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Reeds hierom moet het bestreden besluit worden vernietigd, zo vindt eiseres. Verder betoogt zij dat verweerder het primaire besluit had moeten herroepen en een proceskostenveroordeling had moeten toekennen, gelet op de veel uitgebreidere motivering die in het bestreden besluit wordt gegeven voor het verlenen van de watervergunning.
3.
De rechtbank overweegt hierover dat niet in geschild is dat eiseres in de gelegenheid had moeten worden gesteld een zienswijze naar voren te brengen en dat dit niet is gebeurd. De rechtbank volgt eiseres echter niet in haar betoog dat verweerder dit gebrek niet met toepassing van artikel 6:22 van de Awb heeft mogen passeren. In dit geval is sprake van een voorschrift dat ziet op de procedure van totstandkoming van een besluit en de rechtbank is van oordeel dat eiseres niet wezenlijk is benadeeld door het geconstateerde verzuim. Eiseres heeft immers bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit, zij is in bezwaar gehoord en ook in beroep heeft zij uitvoerig haar standpunt over het verlenen van de in geding zijnde watervergunning naar voren kunnen brengen. Dit betoog van eiseres faalt dan ook.
4.
Over de vraag of verweerder in het bestreden besluit een proceskostenvergoeding had moeten toekennen, overweegt de rechtbank dat dit geregeld wordt in artikel 7:15 van de Awb. Hierin is bepaald dat er een proceskostenvergoeding volgt in geval van (gedeeltelijke) herroeping van het primaire besluit vanwege een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Herroeping vindt plaats indien een ontvankelijk bezwaar leidt tot een intrekking of wijziging van het primaire besluit. Daarvan is in dit geval geen sprake geweest. Verweerder heeft in het bestreden besluit weliswaar een uitgebreidere motivering gegeven voor het verlenen van de watervergunning, maar dat is geen reden voor een herroeping en ook niet voor een proceskostenvergoeding op grond van artikel 7:15 van de Awb. Verweerder heeft het verzoek om een proceskostenvergoeding dan ook terecht afgewezen.
5.
In beroep heeft eiseres verder (kort samengevat) betoogd dat de aanvraag niet ziet op de “realisatie van natuur”, zoals genoemd in artikel 5, sub f, van de Beleidsregels grote rivieren (Bgr). Het doel van de watervergunning is immers het ophogen van gronden om deze geschikt te maken voor agrarisch gebruik. De aanvraag had daarom wegens strijd met het wettelijke kader van de Waterwet en de Bgr geweigerd moeten worden. Daarnaast is eiseres van mening dat verweerder onvoldoende heeft onderzocht wat het effect van de vergunde activiteiten op de waterstand bij haar percelen is. Als de percelen van [namen derde-belanghebbenden 1 en 2]worden opgehoogd of geëgaliseerd, zal het regenwater richting de percelen van eiseres gaan stromen. Mogelijk wordt ook de grondwaterstand beïnvloed. Haar percelen zullen aldus vernatten en in kwaliteit achteruit gaan, zo verwacht eiseres. Hiermee heeft verweerder ten onrechte geen rekening gehouden.
6.
Het wettelijke kader wordt gevormd door de Waterwet, het Waterbesluit, de Beleidslijn Grote Rivieren en de Bgr.
7.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet is de toepassing van deze wet gericht op:
a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en
c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
Ingevolge het tweede lid is de toepassing van deze wet mede gericht op andere doelstellingen dan genoemd in het eerste lid, voor zover dat elders in deze wet is bepaald.
Ingevolge artikel 6.5, aanhef en onder c, kan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voor rijkswateren en, met het oog op internationale verplichtingen of bovenregionale belangen, voor regionale wateren worden bepaald dat het verboden is zonder vergunning van Onze Minister, onderscheidenlijk het bestuur van het waterschap gebruik te maken van een waterstaatswerk of een daartoe behorende beschermingszone door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder werkzaamheden te verrichten, werken te maken of te behouden, dan wel vaste substanties of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen of deze te laten staan of liggen.
Ingevolge artikel 6.21 wordt een vergunning geweigerd voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1.
Ingevolge artikel 6.12, eerste lid, van het Waterbesluit is het verboden zonder daartoe strekkende vergunning als bedoeld in artikel 6.5 van de wet gebruik te maken van een oppervlaktewaterlichaam of een bijbehorend kunstwerk in beheer bij het Rijk, niet zijnde de Noordzee, door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder:
a. werken te maken of te behouden;
b. vaste substanties of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.
8.
In artikel 5 van de Bgr (Riviergebonden activiteiten stroomvoerend regime), voor zover hier van belang, is bepaald dat voor de navolgende riviergebonden activiteiten in het gedeelte van het rivierbed waarop het stroomvoerend regime van toepassing is, onverminderd het bepaalde in artikel 7, tweede lid, toestemming wordt gegeven:
f. de realisatie van natuur;
Artikel 7 van de Bgr (Algemene voorwaarden) luidt als volgt:
1.
De toestemming, bedoeld in artikel 3, wordt alleen gegeven indien:
er sprake is van een zodanige situering en uitvoering van de activiteit dat het veilig functioneren van het waterstaatswerk gewaarborgd blijft;
er geen sprake is van een feitelijke belemmering voor vergroting van de afvoercapaciteit; en
er sprake is van een zodanige situering en uitvoering van de activiteit dat de waterstandsverhoging of de afname van het bergend vermogen zo gering mogelijk is.
2.
De toestemming, bedoeld in artikel 4, 5 en 6, aanhef en onder a, b en c, wordt
alleen gegeven indien:
voldaan wordt aan het bepaalde in het eerste lid; en
de resterende waterstandseffecten of de afname van het bergend vermogen duurzaam worden gecompenseerd waarbij de financiering en de tijdige realisering van de maatregelen gezekerd zijn.
9.
De rechtbank overweegt dat ingevolge artikel 6.21 van de Waterwet een watervergunning wordt geweigerd voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1 van die wet. Uit deze bepalingen volgt dat de bij de besluitvorming te verrichten belangenafweging slechts betrekking kan hebben op waterstaatkundige belangen. De rechtbank wijst in dit verband op twee uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, namelijk een uitspraak van 2 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2011:7081 en een uitspraak van 14 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:750, AB 2013/318. Verweerder dient dus bij een aanvraag om een watergunning te beoordelen of waterstaatkundige belangen zich tegen het verlenen van de watervergunning verzetten. Hij heeft daarbij niet de ruimte om meer of andere belangen te betrekken in zijn besluitvorming dan die welke voortvloeien uit artikel 2.1 van de Waterwet. Anders dan eiseres betoogt, heeft verweerder dan ook terecht slechts naar “rivierkundige” aspecten gekeken en niet naar andere (niet‑waterstaatkundige) belangen die eiseres naar voren heeft gebracht.
10.
Om te beoordelen of waterstaatkundige belangen zich in dit geval tegen vergunningverlening verzetten, heeft verweerder een zogenoemde WAQUA-berekening laten uitvoeren. Doel van deze berekening was inzicht te krijgen in de gevolgen van de ingreep op de waterstand van de Maas. Uit de berekening is gebleken dat aan artikel 7, eerste en tweede lid, van de Bgr wordt voldaan: er is sprake van een zodanige situering en uitvoering van de activiteiten dat de waterstandverhoging zo gering mogelijk is en het herprofileren van de percelen levert geen resterende ontoelaatbare waterstandeffecten op. Eiseres heeft de uitkomsten van deze berekening niet bestreden, zodat van de juistheid daarvan mag worden uitgegaan. Dit leidt tot de conclusie dat verweerder zich op het standpunt heeft mogen stellen dat tegen verlening van de vergunning geen waterstaatkundige bezwaren bestaan. De vraag of het vergunde wel past binnen artikel 5 aanhef en onder f, van de Bgr, doet daarbij niet ter zake. Ook indien de activiteiten geen “realisatie van natuur” zijn, heeft verweerder de bevoegdheid om een watervergunning te verlenen, mits daartegen op grond van artikel 6.21 van de Waterwet geen bezwaren bestaan. Overigens blijkt naar het oordeel van de rechtbank uit de aanvraag en de overige dossierstukken voldoende dat het project als geheel en als onderdeel van de Integrale Gebiedsuitwerking Heukelomsebeek kan worden gekwalificeerd als “realisatie van natuur”. Weliswaar is een deel van het vergunde op zichzelf geen realisatie van natuur, maar deze activiteiten hangen onmiskenbaar samen met het deel dat daar wél op ziet, zodat het gehele project als “realisatie van natuur” kan worden aangemerkt.
11.
Over de vrees van eiseres dat haar percelen als gevolg van de vergunde activiteiten zullen vernatten en dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met het belang van een goede waterhuishouding op haar percelen, is de rechtbank van oordeel dat dit geen belang is dat in artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet wordt genoemd. Weliswaar zien de doelstellingen onder meer op het voorkomen van wateroverlast, maar de rechtbank volgt verweerder in diens standpunt dat dit ziet op mogelijke effecten van de vergunde activiteiten op de waterstand van de Maas (met andere woorden: het voorkomen van hoogwater). Bescherming tegen mogelijke vernatting van de percelen van eiseres door extra regenwater indien de naastgelegen percelen worden geherprofileerd of opgehoogd, is geen waterstaatkundig belang zoals in artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet is omschreven. De overige bepalingen in de Waterwet en het Waterbesluit bieden evenmin aanknopingspunten voor het oordeel dat de belangen die eiseres naar voren heeft gebracht, kunnen worden betrokken bij de beoordeling van de aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 6.5, aanhef en onder c, van de Waterwet. Ten overvloede merkt de rechtbank nog op dat verweerder naar aanleiding van het door eiseres gemaakte bezwaar, mede aan de hand van de (namens eiseres) door de heer Lobé verstrekte gegevens, heeft onderzocht wat de effecten op de richting van de afwatering van het hemelwater zijn na afgraving van enkele plaatsen en het ophogen van delen van naastgelegen percelen met 0,02 tot 0,10 meter. Uit dit onderzoek concludeert verweerder dat de afwatering niet of nauwelijks zal veranderen na uitvoering van de vergunde werkzaamheden. Ter zitting heeft verweerder dit toegelicht aan de hand van het kaartmateriaal. Uit hetgeen eiseres heeft aangevoerd, blijkt niet waarom verweerder niet tot die conclusie mocht komen.
12.
Nu geen waterstaatkundige bezwaren bestaan tegen het verlenen van de watervergunning, was verweerder gehouden deze vergunning te verlenen. Het bezwaar daartegen is terecht ongegrond verklaard.
13.
Gelet op het vorenstaande is het beroep ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.M. Nollen (voorzitter) en mr. R.M.M. Kleijkers en mr. R.J.G.H. Seerden, leden, in aanwezigheid van J.N. Buddeke, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 juli 2014.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 juli 2014.
w.g. J.N. Buddeke,
griffier
w.g. C.M. Nollen,
voorzitter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 11 juli 2014
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.