Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12/194
uitspraak van de voorzieningenrechter van 18 juli 2012 in de zaak tussen
B.V. Terschellinger Stoomboot Maatschappij, gevestigd te West-Terschelling,
verzoekster (hierna: TSM),
gemachtigde: mr. J.M. Neefe, advocaat te Rotterdam,
en
de Minister van Infrastructuur en Milieu,
verweerder (hierna: de minister),
gemachtigde: mr. H.J. 't Hart, werkzaam bij het Ministerie van Infrastructuur en Milieu.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: B.V. Eigen Veerdienst Terschelling en N.V. ms Spathoek, gevestigd te Formerum (hierna tezamen: EVT),
gemachtigde: mr. P.W.M. Huisman, advocaat te Amsterdam.
Procesverloop
Bij brief van 20 oktober 2011 heeft TSM met verwijzing naar de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) de minister verzocht om afschriften te ontvangen van de gevoerde correspondentie en de schriftelijke communicatie tussen het Ministerie van Infrastructuur en Milieu (en/of de Inspectie Verkeer en Waterstaat) en EVT met betrekking tot het omvlaggen van ms Spathoek (voorheen ms Schleswig Holstein) en het verzoek van EVT tot certificering van dat schip in Nederland.
Bij brief van 20 december 2011 heeft TSM de minister in gebreke gesteld voor het niet nemen van een besluit op het verzoek van 20 oktober 2011.
Bij brief van 24 januari 2012 heeft TSM beroep ingesteld bij de rechtbank tegen het niet nemen van een besluit op het verzoek van 20 oktober 2011. Tevens heeft TSM op 24 januari 2012 de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende dat de minister wordt opgedragen binnen drie dagen na de uitspraak op het beroep een beslissing te nemen op het verzoek van 20 oktober 2011. Het beroep en het verzoek zijn geregistreerd onder respectievelijk AWB 12/193 en AWB 12/194.
Op 23 februari 2012 heeft de minister alsnog beslist op het verzoek van 20 oktober 2011. Bij dat besluit heeft de minister het stuk "Compliance with EC Directive 2010/36/EC" (stuk 20) openbaar gemaakt. De minister heeft de openbaarmaking van 19 andere stukken geweigerd.
In haar brief van 1 maart 2012 heeft TSM gemotiveerd uiteengezet waarom zij zich niet kan verenigen met het besluit van 23 februari 2012, voor zover daarbij de openbaarmaking van de stukken 1 tot en 19 is geweigerd.
Bij brief van 9 maart 2012 heeft EVT bij de minister bezwaar gemaakt tegen de openbaarmaking van stuk 20. Tevens heeft EVT zich bij brief van eveneens 9 maart 2012 tot de voorzieningenrechter gewend met het verzoek om het besluit van 23 februari 2012 te schorsen. Dit verzoek is geregistreerd onder AWB 12/623.
Het verzoek van TSM is gevoegd met het verzoek van EVT en aan de orde gesteld ter zitting op 26 april 2012, waarbij partijen zijn verschenen bij hun gemachtigden. Namens EVT is verder verschenen [X]. Bij die gelegenheid hebben TSM en EVT te kennen gegeven dat zij in principe bereid zijn om onder leiding van een derde, in het kader van een soort vooroverleg (pre-mediation), te bezien hoe zij hun geschillen, waaronder het onderhavige geschil, het beste kunnen oplossen. In verband hiermee is de behandeling van de verzoeken geschorst.
Medio juni 2012 is duidelijk geworden dat een traject van pre-mediation niet meer tot de mogelijkheden behoort. In verband hiermee is het onderzoek op 5 juli 2012 voortgezet en zijn de verzoeken inhoudelijk besproken. Bij die gelegenheid zijn TSM en de minister verschenen bij hun gemachtigden en is namens EVT [X] verschenen.
Na de zitting zijn de zaken weer gesplitst, zodat de voorzieningenrechter in de zaken AWB 12/194 en AWB 12/623 afzonderlijk uitspraak doet.
Overwegingen
1. TSM verzorgt onder meer een veerdienst op het traject Harlingen-Terschelling. De Spathoek is van oorsprong een Duits zeeschip met de naam de Schleswig Holstein. EVT heeft het schip gekocht en vervolgens geschikt gemaakt als veerboot voor het traject Harlingen-Terschelling, op basis van de door de minister voorgeschreven eisen. Deze eisen vloeien in hoofdzaak voort uit Richtlijn (EC Directive) 2010/36/EU van de Europese Commissie inzake veiligheidsvoorschriften en -normen voor passagiersschepen. Over de eisen waaraan de Spathoek moet voldoen heeft frequent overleg, correspondentie en communicatie plaatsgevonden tussen EVT, het Ministerie (Inspectie Verkeer en Waterstaat) en het klassenbureau Germanischer Lloyd (GL). Dit bureau heeft destijds de Schleswig Holstein geclassificeerd. Voor de Spathoek is uiteindelijk een certificaat verstrekt. Op basis hiervan is het EVT toegestaan de Spathoek in te zetten als veerboot voor het traject Harlingen-Terschelling. De Spathoek vaart sinds 30 maart 2012 op voornoemd traject.
2. Op grond van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
3. In het besluit van 23 februari 2012 zijn de stukken 1 tot en met 20 aangeduid. Ter zitting op 5 juli 2012 heeft de minister aangegeven dat ten onrechte de openbaarmaking van stuk 9 is geweigerd, omdat dit stuk al bekend was ten tijde van het besluit van 23 februari 2012. Op dit punt is het besluit van 23 februari 2012 dus onjuist. De voorzieningenrechter ziet hierin echter geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. In het hierna volgende zal de voorzieningenrechter zich richten op de stukken 1 tot en met 8 en 10 tot en met 19. TSM wenst dat deze stukken (hierna verder te noemen: de stukken) openbaar worden gemaakt.
4. Na met toestemming van partijen onder toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis te hebben genomen van de stukken overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
5. Zoals de annotator van de uitspraak van 8 oktober 2003 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS), onder meer gepubliceerd in de Gemeentestem 2004, nummer 22, en op www.rechtspraak.nl, onder LJN: AL7678, terecht heeft opgemerkt, staat de Wob in het teken van een goede en democratische bestuursvoering. Fundament van de Wob en de jurisprudentie is het bestaan van een recht op openbaarmaking dat iedereen in gelijke mate toekomt met het oog het goed functioneren van de democratische rechtstaat. Tegelijkertijd heeft de wetgever erkend dat het publieke belang van openbaarheid onder omstandigheden moet wijken voor andere belangen. Die erkenning uit zich in het bestaan van weigeringsgronden, zoals neergelegd in de artikelen 10 en 11 van de Wob.
6. De minister heeft de openbaarmaking van de stukken primair geweigerd op basis van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Op grond van deze bepaling wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Artikel 11 van de Wob beschermt de vrije meningsuiting binnen de overheid en dient het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen brainstormen zonder vrees van gezichtverlies (Memorie van Toelichting, Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p.14-15). Daarbij wordt niet alleen gedacht aan ambtenaren, die uit de wind van de politiek moeten worden gehouden, maar ook aan bewindspersonen en bestuurders en zelfs aan bepaalde externe betrokkenen zoals advocaten. De voorwaarde voor deze bescherming is tweeledig. Het moet gaan om informatie uit documenten ten behoeve van intern beraad en bovendien om persoonlijke beleidsopvattingen. Op grond van artikel 1, onder c, van de Wob wordt onder intern beraad verstaan het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid. Op grond van artikel 1, onder f, van de Wob wordt onder een persoonlijke beleidsopvatting verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
7. De voorzieningenrechter stelt vast dat tussen EVT en TSM tal van geschillen leven, die in hoofdzaak verband houden met de door EVT te realiseren commerciële veerverbinding Harlingen-Terschelling en het gebruik van de Spathoek. Zo heeft TSM bezwaar gemaakt tegen het certificeringsbesluit inzake de Spathoek, althans is voornemens om dit te doen. Ook met betrekking tot andere geschillen, waarbij (ook) andere bestuursorganen zijn betrokken, heeft TSM rechtsmiddelen aangewend. Ook EVT heeft ten aanzien van bepaalde geschillen rechtsmiddelen aangewend. De voorzieningenrechter wil niet uitsluiten dat de stukken, gelet op artikel 8:42, eerste lid, van de Awb, op zeker moment als "op de zaak betrekking hebbende stukken" aan de rechtbank moeten worden gezonden. De rechtbank zal deze stukken dan vervolgens doorzenden aan TSM. Bovendien zou verdedigd kunnen worden dat er geen actuele belangen meer zijn die zich verzetten tegen openbaarmaking van de stukken. De certificering met betrekking tot de Spathoek is immers afgerond en de Spathoek vaart. Dit is van belang, omdat het er op lijkt dat de minister de primair gehanteerde weigeringsgrond "intern beraad" baseert op de ten tijde van het besluit van 23 februari 2012 nog niet afgeronde certificeringprocedure.
Dit geldt overigens ook voor de subsidiair gehanteerde weigeringsgrond, artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.
8. Hier staat tegenover dat de aard van de zaak meebrengt dat het oordeel van de voorzieningenrechter, inhoudende dat de stukken openbaar gemaakt kunnen worden, feitelijk gezien een eindoordeel inhoudt. Eenmaal openbaar gemaakte stukken kunnen niet meer geheim worden gemaakt. Bovendien doorkruist een dergelijk oordeel de bevoegdheid van de minister om in de toekomst op basis van artikel 8:29, eerste lid, van de Awb de rechtbank te verzoeken om de stukken, die in een eventuele beroepsprocedure over de certificering van de Spathoek als "op de zaak betrekking hebbende stukken" hebben te gelden, geheim te houden. Een dergelijk verzoek, dat volgens de minister niet valt uit te sluiten, is dan illusoir.
9. De minister heeft verder uiteengezet dat de Spathoek het eerste schip is, in ieder geval in Nederland, waarvan aan de hand van het door de minister, in samenspraak met een door de Europese Commissie erkend klassenbureau, in dit geval GL, opgesteld normenkader is beoordeeld welke aanpassingen dan wel verbeteringen aangebracht moeten worden in het kader van het omvlaggen teneinde ingezet te kunnen worden als veerboot op de Waddenzee. Dit normenkader, dat is neergelegd in het wel openbaar te maken stuk 20, zal voor toekomstige, vergelijkbare gevallen als toetskader worden gehanteerd. In die zin kan stuk 20 als een beleidsregel worden beschouwd. Stuk 20 is het eindresultaat van de interne gedachtewisselingen tussen het ministerie, de IVW en GL, aldus de minister. In het besluit van 23 februari 2012 heeft de minister uiteengezet waarom openbaarmaking van de stukken het vertrouwen tussen medewerkers van deze organisaties zal schenden en dat openbaarmaking meebrengt dat deze medewerkers dan niet meer in volle omvang met elkaar kunnen bespreken en bezien welke regels van toepassing zijn.
10. Alles overziend komt het de voorzieningenrechter niet aangewezen voor om thans een oordeel te geven over de stukken, een oordeel dat feitelijk neerkomt op een eindoordeel. Daarvoor heeft de kwestie rondom het voorgeschetste normenkader en de totstandkoming hiervan een te principieel karakter. Er bestaat een spanningsveld tussen enerzijds het belang bij het afleggen van publieke verantwoording over de gemaakte afwegingen bij de totstandkoming van stuk 20, dat door de minister voor toekomstige gevallen als toetskader zal worden gehanteerd, en anderzijds het belang bij een vrije interne gedachtewisseling. Die gedachtewisseling is noodzakelijk om bij een aangelegenheid als de onderhavige tot een verantwoorde certificering te komen. Gelet hierop oordeelt de voorzieningenrechter dat deze procedure zich niet leent voor een dergelijke beoordeling. De voorzieningenrechter acht het wenselijk dat de minister zich buigt over de door TSM in haar brief van 1 maart 2012 aangevoerde en nadien, ook ter zitting op 5 juli 2012, toegelichte gronden tegen de weigering de stukken openbaar te maken. Met toepassing van artikel 6:20, vierde lid, van de Awb zal de voorzieningenrechter het beroep van TSM daarom verwijzen naar de minister. De minister dient het beroep op te vatten als een bezwaarschrift tegen het besluit van 23 februari 2012. In de nog te nemen beslissing op bezwaar dient de minister nader te onderbouwen waarom de openbaarmaking van de stukken afstuit op de weigeringsgrond ex artikel 11, eerste lid, van de Wob. Hierbij moet de minister ingaan op de vraag welke betekenis toekomt aan de omstandigheid dat de certificering van de Spathoek is afgerond en dat dit schip inmiddels vaart. De minister moet ook nader motiveren welke betekenis dit heeft voor de subsidiair gehanteerde weigeringsgrond, artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.
11. In beroep heeft TSM gesteld dat de minister een dwangsom heeft verbeurd in verband met het niet tijdig beslissen op het informatieverzoek van 20 oktober 2011. Uit proceseconomische overwegingen geeft de voorzieningenrechter de minister in overweging om dit punt in de nog te nemen beslissing op bezwaar te adresseren, met inachtneming van het bepaalde in afdeling 4.1.3 van de Awb.
12. Uit het voorgaande volgt dat geen aanleiding bestaat om een voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek zal daarom worden afgewezen.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W. Keuning, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.R. Leegsma, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 juli 2012.
w.g. griffier
w.g. voorzieningenrechter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan geen rechtsmiddel worden aangewend.