Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
procedurenummer: AWB 10/2311
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 juli 2011 als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
[eiser], wonende te [woonplaats], eiser,
gemachtigde: mr. J. Singh, advocaat te Hoofddorp,
en
de minister voor Immigratie en Asiel (voorheen: de staatssecretaris van Justitie en de minister van Justitie), verweerder,
gemachtigde: mr. S. Raterink, werkzaam bij de IND, onderdeel van het ministerie voor Immigratie en Asiel.
Procesverloop
Bij brief van 16 maart 2010 heeft verweerder eiser mededeling gedaan van zijn besluit op bezwaar betreffende de toepassing van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp).
Tegen dit besluit heeft eiser beroep ingesteld.
Bij beslissing van 14 april 2011 heeft deze rechtbank bepaald dat de door verweerder verzochte beperking van de kennisneming van de minuten bij een aantal besluiten (hierna: de minuten) gerechtvaardigd is. Bij brief van 18 april 2011 heeft eiser de rechtbank toestemming verleend om mede op grond van de minuut uitspraak te doen.
De zaak is behandeld ter zitting van de rechtbank, gehouden op 20 april 2011. Namens eiser is verschenen mr. drs. J.E. Groenenberg, kantoorgenoot van eisers gemachtigde. Namens verweerder is voornoemde gemachtigde verschenen.
Motivering
Feiten
1.1 Per brief van 28 december 2009 heeft eiser verweerder verzocht om hem te doen toekomen een afschrift van zijn volledige dossier, inclusief alle zich in dat dossier bevindende minuten (de minuten).
1.2 Per brief van 26 januari 2010 heeft verweerder eiser meegedeeld dat in de minuten, kort weergegeven, een opsomming wordt gegeven van de relevante stappen in de gevoerde procedure(s) tot aan het moment van de beschikking.
1.3 Bij besluit van 12 februari 2010 heeft verweerder geweigerd eiser inzage te geven in de minuten, op de grond dat inzage in de minuut in strijd zou komen met artikel 43, onder e, van de Wbp, omdat de rechten en vrijheden van anderen in het geding zijn.
1.4 Bij het bestreden besluit heeft verweerder eisers bezwaar tegen het besluit van 12 februari 2010 ongegrond verklaard. Verder heeft verweerder een opsomming gegeven van de soorten persoonsgegevens die in de minuut zijn verwerkt, de herkomst daarvan en de personen en instanties die deze persoonsgegevens ontvangen (hebben).
1.5 Per faxbericht van 19 april 2011 heeft verweerder de rechtbank een pleitnota toegestuurd. In deze pleitnota heeft verweerder onder meer een overzicht gegeven van de specifieke persoonsgegevens die zijn opgenomen in de minuten. Verweerder heeft een afschrift van deze pleitnota toegestuurd aan eisers gemachtigde. Ter zitting van 20 april 2011 heeft eisers gemachtigde bevestigd dat hij dit afschrift heeft ontvangen.
Geschil
2.1 Verweerder handhaaft het bestreden besluit. Hij stelt zich op het standpunt dat een minuut bij een beschikking de weergave betreft van een voorstel van een ambtenaar aan zijn leidinggevende(n). In de minuten zijn persoonsgegevens van de betrokken vreemdeling vermeld. Volgens verweerder geeft de Wbp eiser geen recht geeft op inzage in de gehele minuten, maar slechts op een overzicht van de daarin verwerkte persoonsgegevens. Verweerder is van mening dat hij door middel van de opsomming van de soorten persoonsgegevens in het bestreden besluit heeft voldaan aan de verplichting die is neergelegd in artikel 35, tweede lid, van de Wbp. Volgens verweerder heeft eiser dit ook niet bestreden. Voor zover de rechtbank van oordeel is dat deze opsomming niet specifiek genoeg is, heeft verweerder in het faxbericht van 19 april 2011 een nadere, specifiekere opsomming gegeven van de in de minuten verwerkte persoonsgegevens. Verder heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de in de minuten opgenomen juridische analyses geen persoonsgegevens zijn in de zin van de Wbp en dat deze dus niet onder het inzagerecht vallen. Verweerder heeft zijn subsidiaire standpunt dat de weigering van de inzage in de minuten noodzakelijk is in het belang van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen, laten vallen. Verweerder is van mening dat eisers bezwaar kennelijk ongegrond was en dat hij daarom heeft mogen afgezien van het horen van eiser.
2.2 Eiser stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte heeft geweigerd hem inzage te geven in de (volledige) minuten. Volgens eisers vallen ook de in de minuten neergelegde juridische analyses onder het ruime begrip persoonsgegevens in de zin van de Wbp. Eiser acht de weigering om de minuten te verstrekken in strijd met het motiveringsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. Voorts stelt eiser zich op het standpunt dat verweerder hem ten onrechte niet heeft gehoord in de bezwaarfase.
Beoordeling van het geschil
3.1 Eiser heeft zijn verzoek van 28 december 2009 om verstrekking van de minuten zowel gebaseerd op de Wbp als op de Wob. Verweerder heeft zijn besluitvorming enkel gebaseerd op de Wbp. Verweerder heeft nog geen besluit genomen op eisers verzoek op basis van de Wob. Ter zitting heeft eisers gemachtigde verklaard dat hij nog steeds een besluit op het Wob-verzoek wenst. Daarom is de rechtbank van oordeel dat verweerder alsnog een besluit zal moeten nemen op het Wob-verzoek. Dit valt echter buiten de omvang van dit geding. Dit geding heeft enkel betrekking op eisers verzoek om verstrekking van de minuten op grond van de Wbp.
3.2 Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Wbp wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder persoonsgegeven: elk gegeven betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon.
3.3 Ingevolge artikel 35, eerste lid, van de Wbp heeft de betrokkene het recht zich vrijelijk en met redelijke tussenpozen tot de verantwoordelijke te wenden met het verzoek hem mede te delen of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt. De verantwoordelijke deelt de betrokkene schriftelijk binnen vier weken mee of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt. Ingevolge het tweede lid bevat de mededeling, indien zodanige gegevens worden verwerkt, een volledig overzicht daarvan in begrijpelijke vorm, een omschrijving van het doel of de doeleinden van de verwerking, de categorieën van gegevens waarop de verwerking betrekking heeft en de ontvangers of categorieën van ontvangers, alsmede de beschikbare informatie over de herkomst van de gegevens.
3.4 Ingevolge artikel 36, eerste lid, van de Wbp kan degene aan wie overeenkomstig artikel 35 kennis is gegeven van hem betreffende persoonsgegevens de verantwoordelijke verzoeken deze te verbeteren, aan te vullen, te verwijderen, of af te schermen indien deze feitelijk onjuist zijn, voor het doel of de doeleinden van de verwerking onvolledig of niet ter zake dienend zijn dan wel anderszins in strijd met een wettelijk voorschrift worden verwerkt. Het verzoek bevat de aan te brengen wijzigingen.
3.5 In een uitspraak van 24 januari 2007 (gepubliceerd op rechtspraak.nl onder LJN AZ6853) heeft de ABRvS geoordeeld dat de Wbp niet voorziet in een recht op inzage in stukken waarin persoonsgegevens zijn opgenomen. Gegeven het aan de Wbp ten grondslag liggende transparantiebeginsel is inzage van in stukken opgenomen persoonsgegevens enkel aan de orde indien en voor zover niet op andere wijze adequaat kan worden voorzien in kennisgeving van die persoonsgegevens dan wel mededeling van de herkomst daarvan. Gelet op het feit dat het onderhavige verzoek betrekking heeft op één enkel document met een relatief beperkte omvang, doet dit geval zich in deze zaak naar het oordeel van de rechtbank niet voor. Daarom kan in dit geval worden volstaan met het verstrekken van een volledig overzicht van de in de minuut opgenomen persoonsgegevens. Een en ander behoudens toepasselijkheid van de in artikel 43 van de Wbp vervatte weigeringsgronden. 3.6 Ten aanzien van eisers betoog dat verweerder tot voor kort de gedragslijn hanteerde dat een minuut op verzoek werd verstrekt, overweegt de rechtbank dat het een bestuursorgaan in beginsel vrij staat een dergelijke gedragslijn te wijzigen. Verweerder heeft de huidige gedragslijn, die is neergelegd in de IND-werkinstructie 2009/11 van 14 juli 2009 en die inhoudt dat inzage in minuten wordt geweigerd, tijdig bekend gemaakt.
3.7 Blijkens de Memorie van Toelichting bij de Wbp (Kamerstukken II, 1997-1998, 25 892, nr. 3, blz. 46 en 47) moeten alle gegevens die informatie kunnen verschaffen over een identificeerbare natuurlijke persoon als persoonsgegevens worden beschouwd. Als gegevens mede bepalend zijn voor de wijze waarop de betrokken persoon in het maatschappelijk verkeer wordt beoordeeld of behandeld, moeten die gegevens als persoonsgegevens worden aangemerkt. Het (maatschappelijk) gebruik dat van gegevens wordt gemaakt is dus medebepalend voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een persoonsgegeven. Gegevens die een neerslag vormen van een over een bepaalde persoon genomen beslissing, kunnen worden beschouwd als een deze persoon betreffend persoonsgegeven.
3.8 Tussen partijen is niet in geschil dat de minuten persoonsgegevens bevatten, waaronder in ieder geval de gegevens waarvan verweerder de soorten heeft opgesomd in het bestreden besluit. De rechtbank is van oordeel dat verweerder door enkel een opsomming te geven van de in de minuten verwerkte soorten persoonsgegevens en die persoonsgegevens niet expliciet te vermelden, niet heeft voldaan aan de in artikel 35, tweede lid, van de Wbp neergelegde verplichting. Ingevolge deze bepaling dient een volledig overzicht van de verwerkte persoonsgegevens te worden verstrekt. In dat kader dient specifieke informatie te worden verschaft en kan niet worden volstaan met een globale omschrijving. De rechtbank verwijst in dit kader naar een arrest van de Hoge Raad van 29 juni 2007 (rechtsoverweging 3.4; gepubliceerd op rechtspraak.nl onder LJN AZ4663). Ook met het oog op het in artikel 36, eerste lid, van de Wbp neergelegde correctierecht is het noodzakelijk dat specifieke informatie wordt verschaft en niet wordt volstaan met een aanduiding van de soorten persoonsgegevens of de categorie waartoe deze gegevens behoren. Van dit recht kan immers alleen gebruik worden gemaakt, wanneer de betrokkene weet welke specifieke informatie door het bestuursorgaan is verwerkt. Daarom zijn aanduidingen als "naam", "nationaliteit" en "ras" onvoldoende concreet en had verweerder in plaats daarvan in zijn besluiten de in de minuten verwerkte naam, nationaliteit en ras van eiser moeten vermelden.
3.9 Gelet op eisers verzoek om hem de minuten te doen komen, dat in zoverre (mede) moet worden opgevat als verzoek als bedoeld in artikel 35, eerste lid, van de Wbp, heeft verweerder in het besluit van 12 februari 2010 en het bestreden besluit ten onrechte geen overzicht gegeven van de specifieke in de minuten opgenomen persoonsgegevens. De omstandigheid dat eiser niet (expliciet) heeft aangevoerd dat de in het bestreden besluit verstrekte gegevens onvoldoende specifiek zijn, doet hier naar het oordeel van de rechtbank niet aan af. Uit het feit dat eiser beroep heeft ingesteld tegen het bestreden besluit blijkt dat hij geen genoegen neemt met de door verweerder in het bestreden besluit verstrekte gegevens. Ook het betoog van verweerder dat het eiser enkel om de juridische analyses in de minuten te doen is, brengt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Eiser heeft zijn verzoek niet beperkt tot de juridische analyses in de minuten en uit de stukken valt ook niet af te leiden dat het eiser enkel daarom te doen is. Verder geldt dat eisers gemachtigde ter zitting heeft verklaard dat hij bij voorkeur de volledige minuten (en dus niet enkel de daarin opgenomen juridische analyses) ontvangt.
3.10 Het voorgaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder eisers bezwaar tegen het besluit van 12 februari 2010 ten onrechte kennelijk ongegrond heeft verklaard en dat verweerder eiser ten onrechte niet heeft gehoord. Dit betekent dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 35, tweede lid, van de Wbp.
3.11 De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de minuten. De rechtbank heeft geconstateerd dat het door verweerder in zijn faxbericht van 19 april 2011 gegeven overzicht van de specifieke in de minuten opgenomen persoonsgegevens volledig is. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het verweerder is toegestaan om bij het verstrekken van de persoonsgegevens rekening te houden met de omstandigheid dat eiser in het bezit is van de processtukken in de vreemdelingenzaken en te bezien in hoeverre kan worden volstaan met een verwijzing naar die stukken. De rechtbank verwijst in dit kader naar een uitspraak van de ABRvS van 2 februari 2011 (gepubliceerd op rechtspraak.nl onder LJN BP2831). Verweerder heeft in het faxbericht van 19 april 2011 meermalen verwezen naar de bij eiser bekende processtukken. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in dit geval op juiste wijze gebruik heeft gemaakt van deze bevoegdheid.
3.12 Zoals de rechtbank eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 2 september 2010 (gepubliceerd op rechtspraak.nl onder LJN BO9303), is zij van oordeel dat de juridische analyse, die is neergelegd in een minuut, niet kan worden aangemerkt als een persoonsgegeven in de zin van de Wbp. Daartoe overweegt de rechtbank dat deze juridische analyse op zichzelf geen gegeven is die informatie kan verschaffen over een identificeerbare natuurlijke persoon, maar dat deze analyse een nadere beschouwing op basis van dergelijke (persoons)gegevens betreft. Een minuut moet naar het oordeel van de rechtbank worden aangemerkt als een advies, dat wordt gegeven voorafgaande aan het nemen van een besluit. Van dat advies kan bij de besluitvorming worden afgeweken. Daaruit volgt dat de in een minuut neergelegde juridische analyse geen neerslag vormt van de over de betrokken persoon genomen beslissing. Hoe de betrokken persoon wordt beoordeeld of behandeld in het maatschappelijk verkeer wordt niet bepaald door deze juridische analyse, maar door de gegevens die daaraan ten grondslag liggen en de uitkomst van het besluitvormingsproces waar deze analyse deel van uitmaakt.
3.13 De rechtbank ziet onder de gegeven omstandigheden aanleiding om gebruik te maken van haar bevoegdheid zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank zal het besluit van 12 februari 2010 herroepen. Daarnaast zal de rechtbank bepalen dat verweerder gehouden is eiser een overzicht te verstrekken van de specifieke in de minuten opgenomen persoonsgegevens en dat verweerder daaraan heeft voldaan door middel van het faxbericht van 19 april 2011.
Proceskosten
4. Met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 7:15, tweede tot en met vierde lid, van de Awb, veroordeelt de rechtbank verweerder in de proceskosten. Overeenkomstig het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht bedragen eisers proceskosten € 1.311,00 ter zake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in bezwaar en in beroep (bezwaarschrift één punt; beroepschrift één punt; verschijnen ter zitting één punt; gewicht van de zaak: gemiddeld; waarde per punt € 437,00).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het besluit van 12 februari 2010;
- bepaalt dat verweerder gehouden is eiser een overzicht te verstrekken van de specifieke in de minuten opgenomen persoonsgegevens;
- bepaalt dat verweerder daaraan heeft voldaan door middel van het faxbericht van 19 april 2011;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 150,00 aan eiser vergoedt;
- veroordeelt verweerder tot vergoeding van de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.311,00.
Aldus gegeven door mr. C.H. de Groot, rechter, in tegenwoordigheid van mr. F.F. van Emst als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2011.
w.g. C.H. de Groot
w.g. F.F. van Emst
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor partijen hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:13, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van de Awb.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.