Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht, belastingkamer
procedurenummer: AWB 09/217
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 januari 2010 als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
[eiseres],
gevestigd te [vestigingsplaats],
eiseres,
gemachtigde [gemachtigde]
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Heerenveen,
verweerder,
gemachtigde [gemachtigde].
Procesverloop
Verweerder heeft aan eiseres voor het jaar 2005 een belastingaanslag baatbelasting herinrichting centrum Heerenveen (hierna: baatbelasting) opgelegd ter zake van het genot krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van een onroerende zaak in het kernwinkelgebied van Heerenveen.
Verweerder heeft bij uitspraak op bezwaar van 15 december 2008 de belastingaanslag gehandhaafd. Gemachtigde van eiseres heeft daartegen per telefax, ontvangen bij de rechtbank op 26 januari 2009, beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft -in het openbaar- plaatsgehad op 12 oktober 2010 te Leeuwarden.
Eiseres is verschenen bij haar gemachtigde, [gemachtigde], bijgestaan door [bijstand].
Namens verweerder is verschenen [gemachtigde], bijgestaan door [bijstand].
De onderhavige zaak is met instemming van partijen gezamenlijk behandeld met de soortgelijke zaken met de procedurenummers AWB 09/25, 09/26, 09/111, 09/112, 09/190, 09/98, 09/208 en AWB 09/218 tot en met AWB 09/251.
De gemachtigden in de andere zaken zijn: [gemachtigden].
Partijen hebben ermee ingestemd dat hetgeen door hen is aangevoerd of overgelegd in één van de zaken -voor zover van belang- tevens geldt als aangevoerd of overgelegd in de andere zaken.
Partijen hebben ter zitting pleitnota's voorgedragen en exemplaren daarvan overgelegd aan de rechtbank en aan elkaar.
Zoals ter zitting door de rechtbank met partijen is afgestemd, heeft verweerder na afloop van de mondelinge behandeling van de zaak, stukken toegezonden waaruit blijkt dat de Verordening op de heffing en de invordering van de baatbelasting herinrichting centrum Heerenveen (hierna: de Verordening) en het Aangevuld bekostigingsbesluit herinrichting centrum Heerenveen (hierna: Bekostigingsbesluit) en de wijzigingen van het Bekostigingsbesluit op de voorgeschreven wijze zijn gepubliceerd. De rechtbank heeft afschriften van deze stukken verstrekt aan eiseres.
Motivering
Feiten
Op grond van de stukken van het geding en het verhandelde ter zitting staat het volgende vast:
1.1 Eiseres heeft het genot krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van een onroerende zaak in het kernwinkelgebied van Heerenveen.
1.2 De genoemde belastingaanslag vloeit voort uit de Verordening en het Bekostigingsbesluit.
1.3 De gemeenteraad van Heerenveen heeft de Verordening vastgesteld op 16 december 2004 en het Bekostigingsbesluit op 1 maart 2001. Zij heeft het Bekostigingsbesluit vervolgens gewijzigd bij de raadsbesluiten van 31 januari 2002, 3 februari 2003 en 18 maart 2004.
1.4 De voorzieningen waarvoor volgens de Verordening door middel van de baatbelasting kostenverhaal wordt gezocht zijn de volgende:
a. het verbeteren en verfraaien van openbare (sier)bestrating;
b. het verbeteren en verfraaien van openbare(sier)verlichting;
c. het aanbrengen c.q. verbeteren van straatmeubilair, openbaar groen en fietsklemmen
Het geschil
2.1 Tussen partijen is het antwoord op de volgende vragen in geschil:
1) Heeft verweerder de toezegging gedaan dat hij, indien het Gerechtshof Arnhem in de verwijzingsprocedure naar aanleiding van HR 4 mei 2007, nr. 42457, de verordening baatbelasting Breda onverbindend zou verklaren, de conclusie zou trekken dat ook de Verordening van Heerenveen onverbindend is?
2) Zijn, en zo ja, in hoeverre zijn in het kader van de herinrichting van het kernwinkelgebied van Heerenveen voorzieningen in de zin van artikel 222, eerste lid, van de Gemeentewet tot stand gebracht en meer in het bijzonder, in hoeverre hebben de wijzigingen of vervangingen van bestaande voorzieningen in het kader van deze herinrichting geresulteerd in verbetering van de bestaande voorzieningen?
3) Is door de herinrichting het geheel van voorzieningen in het heringerichte gebied, in vergelijking met de toestand waarin dit geheel zich zou bevinden indien de voordien aanwezige voorzieningen in staat van nieuw zouden verkeren, naar inrichting, aard of omvang wezenlijk veranderd?
4) In hoeverre komen de kosten van de herinrichting voor verhaal door middel van de onderhavige baatbelasting in aanmerking?
5) Zijn de onroerende zaken die in de heffing zijn betrokken gebaat door de tot stand gebrachte voorzieningen?
6) Zijn alle door de voorzieningen gebate onroerende zaken in de heffing van de baatbelasting betrokken?
2.2 Partijen doen hun standpunten steunen op gronden welke door hen zijn aangevoerd in de van hen afkomstige stukken. Zij hebben daaraan ter zitting toegevoegd hetgeen is vermeld in het aan deze uitspraak gehechte proces-verbaal van de zitting.
2.3 Eiseres concludeert tot vernietiging van de bestreden uitspraak op bezwaar en van de belastingaanslag. Verweerder concludeert tot bevestiging van zijn uitspraak.
Beoordeling van het geschil
3.1 Om redenen van proceseconomie begint de rechtbank met de beantwoording van de tweede vraag die in het geschil is.
3.2 Zoals volgt uit zijn uitspraak van 4 mei 2007 (Hoge Raad 4 mei 2007, nr. 42457, LJN: AZ0355 ) oordeelt de Hoge Raad deels ter verduidelijking, deels ter aanvulling van wat hij in eerdere arresten heeft overwogen - dat in een zaak als de onderhavige het volgende voorop dient te worden gesteld.
(a.1) Onder het tot stand brengen van voorzieningen in de zin van artikel 222, lid 1, van de Gemeentewet (hierna: de Wet) is niet enkel te verstaan het tot stand brengen van een voorheen niet bestaande voorziening. Ook een wijziging of vervanging van een bestaande voorziening kan het tot stand brengen van een voorziening in de zin van genoemde wetsbepaling inhouden, mits zulks in een verbetering van de bestaande voorziening resulteert.
(a.2) Van een verbetering van een bestaande voorziening is in elk geval geen sprake indien daaraan slechts onderhoudswerkzaamheden zijn verricht. Bovendien is de enkele omstandigheid dat de aan wijziging of vervanging van de bestaande voorziening bestede kosten hoger zijn dan die welke gemoeid zouden zijn met het opheffen van opgetreden achteruitgang daarvan, onvoldoende om de wijziging of vervanging te bestempelen als een verbetering.
(b) Indien sprake is van verbetering van een bestaande voorziening kunnen de kosten daarvan slechts door middel van een baatbelasting worden verhaald voor zover zij het bedrag overtreffen dat gemoeid zou zijn met alleen het opheffen van opgetreden achteruitgang van die bestaande voorziening.
(c) Een gemeente mag ervoor kiezen de kosten van een reeks voorzieningen te verhalen door middel van één baatbelasting, indien die voorzieningen als een samenhangend geheel worden uitgevoerd, zoals in het algemeen het geval zal zijn bij herinrichting van een gebied. Aan een zodanige keuze van een gemeente zijn enkele consequenties verbonden.
(d.1) Een van die consequenties is dat als bijkomend vereiste geldt dat het geheel van voorzieningen in het heringerichte gebied, in vergelijking met de toestand waarin dit geheel zich zou bevinden indien de voordien aanwezige voorzieningen in staat van nieuw zouden verkeren, naar inrichting, aard of omvang wezenlijk veranderd is.
(d.2) Indien niet is voldaan aan dit bijkomende vereiste, dan is het beoogde verhaal van de kosten van de reeks van voorzieningen door middel van één baatbelasting niet mogelijk, ook al zouden de uitgevoerde werkzaamheden hebben geresulteerd in één of meer afzonderlijke voorzieningen in de zin van het hiervoor onder (a) overwogene.
(d.3) Indien wel is voldaan aan dit bijkomende vereiste, kunnen de kosten van de herinrichting worden verhaald voor zover de uitgevoerde werkzaamheden hebben geresulteerd in afzonderlijke voorzieningen als hiervoor bedoeld onder (a), en met inachtneming van het onder (b) gestelde.
(e) Een tweede consequentie van de hiervoor onder (c) bedoelde keuze van een gemeente is, dat de vraag of een bepaalde onroerende zaak gebaat is, dient te worden beantwoord in het kader van het geheel van tot stand gebrachte voorzieningen in de zin der Wet, en niet voor elke voorziening afzonderlijk (vgl. HR 15 juli 1980, nr. 19929, BNB 1980/301).
3.3 Blijkens het bepaalde in artikel 2, tweede lid, van de Verordening omvatten de voorzieningen waarvoor door middel van de baatbelasting kostenverhaal wordt gezocht:
a. het verbeteren en verfraaien van openbare (sier)bestrating;
b. het verbeteren en verfraaien van openbare(sier)verlichting;
c. het aanbrengen c.q. verbeteren van straatmeubilair, openbaar groen en fietsklemmen.
3.4 Het verbeteren en verfraaien van de sierbestrating, zoals bedoeld in artikel 2, lid 2, onderdeel a, van de Verordening, omvat de aanleg van sierbestrating van hoogwaardige kwaliteit en het onder de bestrating aanbrengen van een puin- en zandlaag die ervoor moet zorgen dat de bestrating een zodanig stevige ondergrond heeft dat verzakken wordt tegengegaan of verminderd. De voorheen in de winkelstraten aanwezige bestrating bestaande uit gewassen grindtegels met accenten van betonklinkers, gebakken klinkers en met rioleringskolken is in de hoofdwinkelstraat vervangen door een bestrating bestaande uit een drietal lopers, die vanwege de beloopbaarheid op één niveau zijn aangelegd. De middelste loper bestaat uit gezaagde Belgisch hardsteentegels. De beide zijlopers zijn gemaakt van gebakken klinkers. In het midden van de straat ligt een rvs-lijngoot en een natuurstenen opsluitband. Bij de keuze van de materialen is zowel op sterkte, hardheid, vlakheid, stroefheid, duurzaamheid, dichtheid en te verwachten levensduur geselecteerd. Bij de andere straten in het kernwinkelgebied zijn de veel gebruikte betonklinkers vervangen door gebakken klinkers en natuursteen. Ook is rekening gehouden met stijlkenmerken. De materialen moesten passen bij het historische karakter van de binnenstad. Ook bij de andere straten van de binnenstad is sprake van vervanging van betonnen bestratingmateriaal door natuursteen en gebakken klinkers en van vervanging van kolken in molgoten door rvs-lijngoten. Daarnaast is de noord-zuidfietsroute verlegd naar de oostelijke flank van het centrum, te weten van de Koornbeursweg rechtstreeks naar de Sieverstraat naar het noorden. Ook is de vormgeving van het fietspad veranderd. Er werd gebruik gemaakt van baksteen van een afwijkende maat en het fietspad werd licht verdiept aangelegd.
3.5 Met betrekking tot deze voorzieningen overweegt de rechtbank gelet op de tweede vraag als volgt. Onder een verbetering van een bestaande voorziening is niet te begrijpen het in staat van nieuw terugbrengen van die voorziening door het opheffen van achteruitgang daarvan met behulp van (groot) onderhoud. Indien uitsluitend onderhoudswerkzaamheden zijn uitgevoerd is blijkens het onder 3.2 bedoelde arrest van de Hoge Raad geen sprake van een verbetering. Voorts is blijkens dit arrest de enkele omstandigheid dat de aan de werkzaamheden bestede kosten hoger zijn dan die welke met het opheffen van de achteruitgang van de bestaande voorziening gemoeid zouden zijn onvoldoende om de wijziging of vervanging van die voorziening tot verbetering te bestempelen.
3.6 Ter beantwoording van de vraag of sprake is van een verbetering van een bestaande voorziening heeft het gerechtshof Arnhem ( Hof Arnhem, 29 december 2009, 08/00402 r.o.4.5, LJN: BK9227) als maatstaf gehanteerd, of de kwaliteit of de bruikbaarheid van die bestaande voorziening is verhoogd, dan wel de productiviteit, het rendement, de stijl of de structuur daarvan is verbeterd. Deze maatstaf zal de rechtbank ook hanteren en daarbij betrekken dat de doelstelling van de herinrichting van een kernwinkelgebied is om het winkel- en verblijfsklimaat in de binnenstad van de betreffende plaats te verbeteren.
3.7 Naar het oordeel van de rechtbank hebben de hiervoor genoemde werkzaamheden deels geresulteerd in verbetering van de bestaande voorziening. Het aanbrengen van een puin- en zandlaag onder de bestrating, welke naar het oordeel van de rechtbank overigens niet -zoals verweerder betoogt- als een zelfstandige nieuwe voorziening kwalificeert, heeft een verbetering van de kwaliteit van de bestrating tot gevolg doordat die bestrating daardoor van een steviger fundament is voorzien waardoor verzakking wordt voorkomen of tegengegaan. Door middel van een onderhoudsbeurt waarbij slechts de opgetreden achteruitgang zou zijn opgeheven door het wegnemen van verzakkingen, het vervangen van kapotte tegels en dergelijke, zou een dergelijke kwaliteitsverbetering niet zijn bereikt. Door het aanbrengen van de nieuwe materialen en de grotere uniformiteit die daarbij is bereikt is naar het oordeel van de rechtbank voorts een verbetering naar stijl en structuur gerealiseerd. Daar staat evenwel tegenover dat een verbetering naar structuur eveneens had kunnen worden bereikt met behulp van een uniformere toepassing van de voorheen gebruikte materialen en dat de bruikbaarheid (beloopbaarheid) van de nieuwe materialen, naar eiseres door verweerder niet, althans onvoldoende weersproken stelt en de rechtbank uit verschillende publicaties -welke tot de gedingstukken behoren- bekend is, te wensen overlaat. De natuurstenen worden bij slechte weersomstandigheden glad. De tussen de lopers aangebrachte lijnafwateringsgoten resulteren in vergelijking met de voorheen aanwezige rioleringskolken wellicht in een geringe verbetering naar stijl, maar gesteld noch aannemelijk gemaakt is dat hierdoor de afwateringscapaciteit is vergroot en aldus de begaanbaarheid van de bestrating zou zijn verbeterd. De verplaatsing van het fietspad, het verdiept aanleggen daarvan en het markeren door gebruik van andere steen, moet naar het oordeel van de rechtbank worden gekenmerkt als verkeersmaatregel. Een dergelijke maatregel vormt naar het oordeel van de rechtbank geen voorziening waarvoor kostenverhaal door middel van een baatbelasting kan worden gezocht. Per saldo heeft de vervanging van de bestrating naar het oordeel van de rechtbank geresulteerd in een, zij het geringe, verbetering van de onderhavige voorziening.
3.8 Het aanleggen van openbare verlichting heeft naar het oordeel van de rechtbank niet geresulteerd in een verbetering van de bestaande openbare verlichting. Door de vervanging van lantaarnpalen door hangende verlichting is weliswaar sprake van een verandering, maar dientengevolge nog niet van een verbetering. Voorts komt de plaatsing van lantaarns van klassieke stijl -die voorheen op Dracht stonden- naar de Lindegracht neer op verplaatsing van bestaande voorzieningen. Naar mening van de verweerder is de lichtopbrengst van de nieuwe voorzieningen groter. Eiseres weerspreekt dat. Een aanbod ter zitting van verweerder om als bewijs alsnog rapporten over te leggen passeert de rechtbank. De rechtbank acht dit in strijd met een doelmatige procesgang nu de lichtopbrengst reeds bij indiening van het beroepschrift is betwist en verweerder de gelegenheid had deze rapporten eerder over te leggen. De grondspots behoren naar het oordeel van de rechtbank niet zozeer tot de openbare verlichting maar vormen een voorziening ten behoeve van het openbaar groen. Deze hebben immers als functie bij avond een boom of een plant te illumineren.
3.9 Het tot stand brengen van groenvoorzieningen in de voetgangersgebieden omvat naast het verplaatsen van bomen en het planten van een aantal nieuwe bomen ook de plaatsing van de grondspots en het aanbrengen van boomroosters. Deze laatste moeten zorgen voor een betere bewatering en beluchting van de bomen. De rechtbank acht aannemelijk dat de roosters dit effect te weeg brengen. Naar het oordeel van de rechtbank is ter zake van de groenvoorziening sprake van verbetering, voor zover het om de grondspots, de boomroosters en de uitbreiding van het aantal bomen in het heringerichte gebied gaat. Voor het overige is sprake van onderhoud.
3.10 Het aanbrengen van straatmeubilair dient naar het oordeel van de rechtbank als onderhoud te worden aangemerkt. Van een objectief vast te stellen verbetering van de bestaande voorzieningen in staat van nieuw, naar kwaliteit, bruikbaarheid of anderszins is geen sprake.
3.11 Resumerend beantwoordt de rechtbank de tweede tussen partijen in geschil zijnde vraag enkel bevestigend met betrekking tot de bestrating voor wat betreft het aanbrengen van een puin- en zandlaag onder de bestrating en de verbetering naar stijl en structuur. Met betrekking tot de groenvoorzieningen beantwoordt de rechtbank de vraag bevestigend voor wat betreft het aanbrengen van grondspots en boomroosters en voor zover sprake is van uitbreiding van het aantal bomen in het heringerichte gebied. Voor het overige zijn bij de onderhavige herinrichting naar het oordeel van de rechtbank geen voorzieningen in de zin van artikel 222, eerste lid, van de Gemeentewet tot stand gebracht. Uitsluitend met betrekking tot dat deel van de voorzieningen waarvoor de onderhavige vraag bevestigend is beantwoord, is in beginsel kostenverhaal door middel van één of meer baatbelastingen mogelijk.
3.12 Tussen partijen is niet in geschil dat de gemeente bij de onderhavige herinrichting ervoor heeft gekozen een reeks van voorzieningen als een samenhangend geheel uit te voeren en de kosten van die reeks van voorzieningen te verhalen door middel van één baatbelasting. In dat verband geldt overeenkomstig het onder 3.2 genoemde arrest van de Hoge Raad (zie onder (d.1) en verder) bijkomend vereiste dat het geheel van voorzieningen in het heringerichte gebied, in vergelijking met de toestand waarin dit geheel zich zou bevinden indien de voordien aanwezige voorzieningen in staat van nieuw zouden verkeren, naar inrichting, aard of omvang wezenlijk is veranderd. Over dit bijkomende vereiste handelt de derde tussen partijen in geschil zijnde vraag.
3.13 Van een wezenlijke verandering van het geheel van de voorzieningen naar inrichting, aard of omvang kan naar het oordeel van de rechtbank in het onderhavige geval niet worden gesproken. Weliswaar is de omvang van de voorzieningen enigszins toegenomen als gevolg van een relatief geringe toename van het aantal bomen in het heringerichte gebied, heeft de gewijzigde inrichting van de bestrating geleid tot een geringe verbetering en is de inrichting van de groenvoorzieningen door het aanbrengen van grondspots en boomroosters gewijzigd en licht verbeterd, maar zowel afzonderlijk als in onderling verband bezien en bijeengenomen zijn deze wijzigingen onvoldoende om te kunnen spreken van een wezenlijke verandering van het geheel van voorzieningen in het heringerichte gebied. De derde tussen partijen in geschil zijnde vraag wordt derhalve ontkennend beantwoord. Overeenkomstig hetgeen de Hoge Raad in het genoemde arrest van 4 mei 2007 heeft overwogen leidt dit tot de gevolgtrekking dat het beoogde verhaal van de kosten van de onderhavige reeks van voorzieningen door middel van één baatbelasting niet mogelijk is. De Verordening ontbeert om die reden verbindende kracht.
3.14 Nu gelet op het vorenoverwogene de verordening onverbindend is, zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren. De overige tussen partijen in geschil zijnde vragen behoeven daarom geen beantwoording meer. Het beroep is gegrond.
Proceskosten
4.1. De rechtbank acht termen aanwezig verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. Daarbij merkt de rechtbank, gelet op de inhoud van de desbetreffende dossiers en de nagenoeg gelijktijdige indiening van de beroepen, de onderhavige zaak en de zaken met kenmerknummers 09/208 en 09/217 tot en met 09/251, met uitzondering van 09/219, aan als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). De rechtbank stelt deze kosten met toepassing van dat Besluit op één vijfendertigste van 2 punten à € 161,- + 2 punten à € 322 x 1 (gewicht van de zaak) × 1,5 (samenhangende zaken) = € 1.526,- : 35 (zaken) derhalve € 41,40
4.2 De rechtbank is van oordeel dat er sprake is van een bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 2, derde lid, van het Bpb, zodat er grond bestaat om van de op basis van artikel 2, eerste lid, Bbp vastgestelde forfaitaire vergoeding af te wijken. Toepassing van laatstgenoemde bepaling zou, gelet op de omvang van de groep betrokkenen, leiden tot een proceskostenvergoeding die niet in verhouding staat tot de door de gemachtigde van deze betrokkenen verrichte werkzaamheden.
4.3 Voor vergoeding van de integrale proceskosten van eiseres ziet de rechtbank echter geen aanleiding, omdat eiseres onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van omstandigheden die dit rechtvaardigen.
4.4 De rechtbank is van oordeel dat verweerder aan betrokkenen € 100 per persoon dient te vergoeden.
Beslissing
De Rechtbank:
-verklaart het beroep gegrond;
-vernietigt de uitspraak op het bezwaarschrift;
-vernietigt de belastingaanslag;
-veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 100;
-gelast dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 39 vergoedt.
Aldus gegeven door mr. A.F. Germs-de Goede, voorzitter, mr. A.T. de Kwaasteniet en mr. F.J.H.L. Makkinga, rechters, in tegenwoordigheid van mr. W.J. Westendorp, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 januari 2011.
w.g. W.J. Westendorp
w.g. A.F. Germs-de Goede
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof te Leeuwarden (belastingkamer), Postbus 1704, 8901 CA Leeuwarden.
Bij het instellen van hoger beroep dient het volgende in acht te worden genomen:
1 - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. een dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;
d. de gronden van het hoger beroep.