Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
procedurenummer: AWB 10/986
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 december 2010 als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
de stichting De Faunabescherming, gevestigd te Amstelveen,
eiseres (hierna: De Faunabescherming),
gemachtigden: H.H. Niesen, waarnemend voorzitter, en A.P. de Jong, secretaris,
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
verweerder (hierna: het college),
gemachtigden: S. Marra en mr. W.H.L. Oostra, beiden werkzaam bij de provincie Fryslân.
Procesverloop
Bij brief van 11 mei 2010 heeft het college De Faunabescherming mededeling gedaan van zijn besluit op bezwaar betreffende de toepassing van de Flora- en faunawet (Ffw) en het Besluit beheer en schadebestrijding dieren (hierna: het Besluit).
De Faunabescherming heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 11 mei 2010.
De rechtbank heeft de stichting Faunabeheer Eenheid Fryslân (hierna: de Faunabeheereenheid) in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen. De Faunabeheereenheid heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt.
De rechtbank heeft de zaak behandeld ter zitting van 4 november 2010. Namens De Faunabescherming en het college zijn hun gemachtigden verschenen. Namens de Faunabeheereenheid zijn verschenen B. Schmidt, voorzitter, en C. Udding, secretaris.
Motivering
Feiten
1.1 Bij besluit van 3 december 2009 heeft het college aan de Faunabeheereenheid voor de periode van 7 december 2009 tot en met 6 december 2014 voor haar gehele werkgebied (met uitzondering van de foerageergebieden voor overwinterende ganzen en smienten gedurende de periode dat deze gebieden dienen voor de opvang van de diersoorten waarvoor ze bestemd zijn) ontheffing verleend van het bepaalde in de artikelen 9 en 72, vijfde lid, van de Ffw voor het doden van vossen van zonsondergang tot zonsopkomst met gebruikmaking van het hagelgeweer of de kogelbuks - tenminste kaliber 5,6 x 43 (.222 Remmington) - en kunstmatige lichtbronnen, ter voorkoming van schade aan flora en fauna (hierna: de ontheffing).
1.2 Bij het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van De Faunabescherming tegen het besluit van 3 december 2009 ongegrond verklaard.
Geschil
2.1 De Faunabescherming stelt zich op het standpunt dat de ontheffing ten onrechte is verleend. Zij voert aan dat alleen ontheffing kan worden verleend als sprake is van schade aan fauna. Daarvan is volgens De Faunabescherming alleen sprake indien de predatie door vossen zodanig is dat hierdoor het voortbestaan van weidevogels wordt bedreigd. Het college heeft niet aangetoond dat dit in de gehele provincie Fryslân (hierna: de provincie) het geval is. Volgens De Faunabescherming moet precies bekend zijn hoe groot het aandeel van de vos is in de totale predatie van weidevogels en moet het college aantonen dat de achteruitgang van weidevogels in alle weidevogelgebieden een direct gevolg is van predatie door vossen. Uit het rapport "Predatie bij weidevogels" van Sovon Vogelonderzoek Nederland van 2005 (hierna: het rapport van Sovon) blijkt slechts dat lokaal hoge predatiedruk door vossen kan optreden, maar niet dat dit in de gehele provincie het geval is. Ook blijkt uit dit rapport dat er tal van predatoren van weidevogels actief zijn en dat geen van de soorten er duidelijk uitspringt. Uit dit rapport blijkt verder dat de invloed van kuikenpredatie op het broedsucces veel groter is dan de invloed van eierpredatie. De vos speelt slechts een marginale rol bij de predatie van kuikens. Hieruit blijkt dat de vos landelijk gezien beslist niet de belangrijkste predator van weidevogels is. Bovendien is de vos een belangrijke predator van de andere zoogdieren die prederen op weidevogels. Verder is De Faunabescherming van mening dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat andere maatregelen, zoals het optimaliseren van de omstandigheden voor weidevogels, niet kunnen worden beschouwd als een andere bevredigende oplossing. Volgens De Faunabescherming kan pas tot meer ingrijpende maatregelen worden overgegaan, nadat dergelijke alternatieve maatregelen zijn genomen en is vastgesteld dat deze onvoldoende effectief zijn. Het college heeft ook niet aangetoond dat het schieten van vossen gedurende het gehele jaar in de gehele provincie gedurende de nachtelijke uren effectief is. Het college is volgens De Faunabescherming voorbij gegaan aan de adviezen van alle deskundigen om de eventuele bestrijding van vossen te concentreren naar plaats en tijd. In dat kader wijst zij op het rapport "De vossenproblematiek rond het Lauwersmeer" van Altenburg & Wymenga van 2002 (hierna: het rapport van Altenburg & Wymenga). In dit rapport wordt uitdrukkelijk aangegeven dat het schieten van vossen enkel effectief kan zijn wanneer intensief wordt opgetreden in een niet al te groot gebied en gedurende een zeer korte periode die valt vóór het broedseizoen (oftewel vóór half maart). Verder stelt De Faunabescherming zich op het standpunt dat artikel 9, zesde lid, van het Besluit, waarin het gebruik van kunstmatige lichtbronnen bij het doden van vossen onder voorwaarden wordt toegestaan, in strijd is met de Beneluxovereenkomst op het gebied van de jacht en de vogelbescherming van 10 juni 1970 (hierna: de Beneluxovereenkomst) en de daarop gebaseerde beschikking van het Comité van Ministers van de Benelux Economische Unie van 24 september 1984 strekkende tot de limitatieve opsomming van de te bezigen geweren en munitie bij de jacht op de onderscheiden wildsoorten, M(83)17 (hierna: de Beneluxbeschikking geweren en munitie). Daarom moet deze bepaling volgens De Faunabescherming buiten toepassing worden verklaard.
2.2 Het college handhaaft het bestreden besluit. Het college stelt zich op het standpunt dat voor het verlenen van ontheffing is vereist dat sprake is van dreigende schade aan fauna. Volgens het college blijkt uit het Faunabeheerplan Fryslân 2009-2014 (hierna: het faunabeheerplan) en de daarin genoemde onderzoeken dat de vos in vrijwel de gehele provincie voorkomt. Uit het faunabeheerplan blijkt verder dat de vos een predator is van weidevogels. Dit wordt bevestigd in het rapport van Sovon. Daarom staat volgens het college vast dat sprake is van dreigende schade aan fauna. Volgens het college is niet vereist dat bekend is hoe groot het aandeel van de vos in de totale predatie is en is het daarom niet van belang dat in de provincie ook andere predatoren van weidevogels actief zijn. Het college verwijst in dat kader naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 9 februari 2005 (gepubliceerd op rechtspraak.nl onder LJN AS5527). Het college acht actief ingrijpen door het doden van vossen gewenst om predatie van weidevogels tegen te gaan. Volgens het college is het intensief bestrijden van vossen, zowel overdag als gedurende de nacht met behulp van kunstlicht, noodzakelijk en effectief ter bescherming van weidevogels en andere grondbroeders. Het college acht aannemelijk dat het slechts overdag bestrijden van de vos op basis van de landelijke vrijstelling krachtens artikel 65 van Pro de Ffw niet voldoende is en geen bevredigende oplossing biedt. De vos is overdag moeilijk te bestrijden, omdat hij zich dan meestal niet laat zien. Aanvullende bestrijding gedurende de nacht met behulp van kunstmatige lichtbronnen is daarom volgens het college noodzakelijk. Het college stelt zich op het standpunt dat er geen andere bevredigende oplossingen zijn. De Ffw eist niet dat eerst alternatieve maatregelen worden uitgeprobeerd. Het op grote schaal herinrichten van het landschap is volgens het college geen reëel alternatief, omdat daarvoor planologische en bedrijfseconomische beperkingen bestaan en dit ongewenste gevolgen voor andere fauna en flora kan hebben. Volgens het college wordt door de ontheffing geen afbreuk gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort. Volgens het college is het gedurende de nacht bejagen van de vos in de gehele provincie gerechtvaardigd, omdat uit de in samenwerking met het bureau Altenburg & Wymenga opgestelde weidevogel-/gruttokaart (hierna: de weidevogelkaart) blijkt dat het overgrote deel van de provincie moet worden aangemerkt als gruttogebied. Verder kan de ontheffing volgens het college slechts voldoende effectief zijn wanneer deze voor het gehele jaar geldt. In dat kader wijst het college erop dat het Faunafonds positief heeft geadviseerd. Voorts stelt het college zich op het standpunt dat de Beneluxovereenkomst en de Beneluxbeschikking geen betrekking hebben op vossen, omdat vossen in de Ffw niet zijn aangemerkt als wild.
Beoordelingskader
3.1 Ingevolge artikel 9 van Pro de Ffw is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.
Ingevolge artikel 72, vijfde lid, van de Ffw, voor zover in deze zaak van belang, is het verboden dieren te vangen of te doden met andere dan de in het eerste of tweede lid bedoelde middelen.
Ingevolge artikel 68, eerste lid, aanhef en onder d, van de Ffw, voorzover in deze zaak van belang, kunnen gedeputeerde staten wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 en 72, vijfde lid, ter voorkoming van schade aan flora en fauna.
3.2 Ingevolge artikel 9, zesde lid, van het Besluit worden kunstmatige lichtbronnen uitsluitend gebruikt indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. het middel wordt gebruikt voor het vangen of doden van vossen;
b. voor het gebruik is toestemming verleend door gedeputeerde staten.
3.3 Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Beneluxovereenkomst verbindt elk der drie Regeringen zich in haar nationale wetgeving het wild volgens de volgende categorieën te rangschikken: grof wild, klein wild, waterwild, overig wild.
Ingevolge het tweede lid, wordt in de zin van de Beneluxovereenkomst, voor zover in deze zaak van belang, verstaan onder: d. Overig wild: (onder meer) vossen.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Beneluxovereenkomst mag bij de jacht op de onderscheiden wildsoorten slechts gebruik worden gemaakt van nader aan te wijzen wapens en munitie, alsmede van nader aan te wijzen andere middelen, tuigen en jachtmethoden.
3.4 Ingevolge artikel 1 van Pro de Beneluxbeschikking geweren en munitie zijn voor het uitoefenen van de jacht met vuurwapens geweren, voorzien van kunstmatige lichtbronnen of voorzieningen om de prooi te verlichten verboden.
3.5 In de artikelen 2 en 3 van de Beschikking van het Comité van Ministers van de Benelux Economische Unie van 2 oktober 1996 inzake de vaststelling van de middelen die toelaatbaar zijn bij de uitoefening van de jacht, M(96)8, zoals nadien gewijzigd bij Beschikking van het Comité van Ministers van 17 december 1998, M(98)4, (hierna: de Beneluxbeschikking middelen) zijn de middelen aangewezen die bij de uitoefening van de jacht enkel zijn toegestaan. Niet aangewezen zijn kunstmatige lichtbronnen of voorzieningen om de prooi te verlichten.
Het doden van vossen gedurende de nacht
4.1 De ontheffing bestaat, voor zover in deze zaak van belang, uit twee te onderscheiden delen. In de eerste plaats heeft het college ontheffing verleend voor het doden van vossen van zonsondergang tot zonsopkomst (hierna: gedurende de nacht). In de tweede plaats heeft het college ontheffing verleend om bij het doden van vossen gebruik te maken van kunstmatige lichtbronnen. Ten aanzien van de ontheffing voor het doden van vossen gedurende de nacht overweegt de rechtbank het volgende.
4.2 De rechtbank is van oordeel dat aannemelijk is dat de vos predeert op weidevogels en dat daarom sprake is van dreigende schade aan fauna. De rechtbank baseert dit oordeel onder meer op het Faunabeheerplan Fryslân 2009-2014 (hierna: het Faunabeheerplan) en het rapport van Sovon. Anders dan De Faunabescherming is de rechtbank van oordeel dat voor de toepassing van artikel 68 van Pro de Ffw niet is vereist dat het aandeel van de vos in de predatie en de invloed daarvan op de stand van de gepredeerde soorten precies bekend is. Daarom is in dit kader niet van belang dat de vos niet de enige en mogelijk ook niet de belangrijkste predator van weidevogels is, noch dat de vos predeert op sommige andere predatoren van weidevogels. Het college heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat het verlenen van de ontheffing het belang van het voorkomen van schade aan flora en fauna, zoals bedoeld in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder d, van de Ffw, dient. De rechtbank verwijst in dit kader naar de door het college aangehaalde uitspraak van de ABRvS van 9 februari 2005.
4.3 Verder is de rechtbank van oordeel dat aannemelijk is dat voor het voorkomen van deze schade geen andere bevredigende oplossing bestond dan het doden van vossen. De rechtbank volgt De Faunabescherming niet in haar standpunt dat eerst moet zijn gebleken dat minder vergaande alternatieven niet effectief zijn, voordat het college ontheffing mag verlenen voor het doden van vossen. Het college heeft erop gewezen dat in de provincie een nazorg-vrijwilligersnetwerk van meer dan 6000 vrijwilligers actief is, dat zich onder meer bezig houdt met het beschermen van de nesten van weidevogels. Dit kan echter ook leiden tot een toename van predatie, omdat het de nieuwsgierigheid van predatoren wekt. Ook heeft het college aangevoerd dat, ter verbetering van de situatie voor weidevogels, op kleine schaal herinrichting van het landschap plaatsvindt, bijvoorbeeld door het verwijderen van bosjes en andere dekking voor vossen. Het op grote schaal herinrichten van het landschap, als dat al mogelijk is, is volgens het college in de meeste gevallen geen reële optie vanwege (onder meer) planologische en bedrijfseconomische beperkingen en vanwege de ongewenste gevolgen die dit kan hebben voor de overige flora en fauna. Hiermee heeft het college naar het oordeel van de rechtbank voldoende aannemelijk gemaakt dat andere maatregelen, zoals het optimaliseren van de omstandigheden voor weidevogels, geen bevredigende oplossing bieden. Ook heeft het college voldoende aannemelijk gemaakt dat de landelijke vrijstelling voor het doden van vossen gedurende de dag onvoldoende effectief is, omdat vossen zich overdag weinig laten zien.
4.4 Voorts acht de rechtbank aannemelijk dat door het verlenen van een ontheffing voor het doden van vossen geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige instandhouding van de soort.
4.5 Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat het college op grond van artikel 68, eerste lid, aanhef en onder d, van de Ffw bevoegd was om in dit geval ontheffing te verlenen voor het doden van vossen gedurende de nacht.
4.6 In het kader van het uitoefenen van deze bevoegdheid heeft het college beleidsvrijheid. Deze beleidsvrijheid ziet onder meer op het vaststellen van het gebied waarop de ontheffing betrekking heeft en de periode van het jaar waarin de ontheffing van toepassing is.
4.7 De rechtbank volgt De Faunabescherming niet in haar betoog dat de ontheffing ten onrechte is verleend voor de gehele provincie. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het doden van vossen in de gehele provincie noodzakelijk is ter voorkoming van schade aan fauna. Het college heeft zich daarbij in redelijkheid kunnen baseren op het Faunabeheerplan en de weidevogelkaart. Uit deze stukken kan worden afgeleid dat vossen in nagenoeg de gehele provincie voorkomen en dat nagenoeg in de gehele provincie broedplaatsen voorkomen van de grutto en andere grondbroedende "rode lijst" vogelsoorten, die door de wetgever zijn geplaatst op de nationale lijst van met uitroeiing bedreigde of speciaal gevaar lopende soorten als bedoeld in bijlage V van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van vogelstand (PbEGL103) (Vogelrichtlijn). Voorts is de rechtbank van oordeel dat het college bij het vaststellen van de weidevogelkaart in verband met de actieradius van de vos in redelijkheid een bufferzone van vijf kilometer rond de broedplaatsen van de desbetreffende vogelsoorten heeft kunnen hanteren. De rechtbank acht aannemelijk dat de situatie sinds het vaststellen van de weidevogelkaart niet in belangrijke mate is gewijzigd.
4.8 De rechtbank is van oordeel dat het college onvoldoende deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het noodzakelijk is ontheffing te verlenen voor het gehele jaar. Het enkele feit dat het Faunafonds positief heeft geadviseerd, acht de rechtbank daartoe onvoldoende. Daarbij acht de rechtbank mede van belang dat het Faunafonds in 2003 nog negatief heeft geadviseerd over het verlenen van ontheffing voor het doden van vossen gedurende het gehele jaar en dat het Faunafonds niet heeft gemotiveerd waarom het daarover nu positief adviseert. Voorts acht de rechtbank in dit kader van belang dat in het rapport van Altenburg & Wymenga wordt gesteld dat het, uitgaande van de broedtijd als de periode waarin het aantal vossen zo laag mogelijk zou moeten zijn om de effecten op broedvogels te verminderen, geen zin heeft om in de zomer en de herfst op vossen te jagen. Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat de ontheffing voor het doden van vossen gedurende de nacht gedurende het gehele jaar niet in stand kan blijven.
Het gebruik van kunstmatige lichtbronnen
5.1 Ten aanzien van de ontheffing voor het gebruik van kunstmatige lichtbronnen heeft De Faunabescherming een beroep gedaan op de Beneluxovereenkomst en de Beneluxbeschikking geweren en munitie.
5.2 De rechtbank is van oordeel dat de Beneluxovereenkomst in dit geval van toepassing is. In artikel 1, eerste lid, van deze overeenkomst worden vier categorieën van wild onderscheiden en in het tweede lid worden de diersoorten aangewezen die tot elk van deze categorieën behoren. De vos valt op grond van het tweede lid onder de categorie "overig wild". De rechtbank volgt het college niet in zijn standpunt dat in artikel 1, tweede lid, van de Beneluxovereenkomst slechts de diersoorten worden genoemd die in aanmerking komen om door de lidstaten in de categorie "overig wild" te worden ingedeeld. Dit standpunt strookt niet met de tekst van het artikellid, die inhoudt dat onder de categorie "overig wild" wordt verstaan de diersoorten die daarna worden genoemd. Deze tekst geeft de lidstaten geen ruimte om van de genoemde diersoorten slechts één of enkele als "overig wild" aan te wijzen. Het feit dat de vos niet op grond van de Ffw als wild is aangewezen, betekent daarom niet dat de Beneluxovereenkomst en de daarop gebaseerde beschikkingen niet van toepassing zijn op vossen.
5.3 De rechtbank is van oordeel dat de door De Faunabescherming aangehaalde Beneluxbeschikking geweren en munitie in dit geval niet van toepassing is. Op grond van artikel 7, zesde lid, van het Besluit is het gebruik van geweren voorzien van een kunstmatige lichtbronnen verboden. Van deze bepaling is geen ontheffing verleend. De ontheffing ziet daarom uitsluitend op kunstmatige lichtbronnen die niet op een geweer zijn bevestigd. De Beneluxbeschikking geweren en munitie ziet daarentegen, voor zover in deze zaak van belang, enkel op kunstmatige lichtbronnen die op een geweer zijn bevestigd.
5.4 De rechtbank is echter van oordeel dat in dit geval wel de Beneluxbeschikking middelen van toepassing is. In deze beschikking wordt een limitatieve opsomming gegeven van de middelen die bij de uitoefening van de jacht zijn toegestaan. Kunstmatige lichtbronnen zijn niet aangewezen als toegestaan middel. De Beneluxbeschikking middelen kent geen uitzonderingsbepalingen, zodat op grond van deze beschikking het gebruik van niet op een geweer bevestigde, kunstmatige lichtbronnen bij de uitoefening van de jacht onder alle omstandigheden is verboden. Gelet op het feit dat de vos in artikel 1 van Pro de Beneluxovereenkomst is aangewezen als "overig wild", valt onder "jacht" in de zin van de Beneluxbeschikking middelen ook het doden van vossen ter voorkoming van schade aan flora- en fauna. De rechtbank verwijst in dit kader naar een arrest van het Benelux Gerechtshof van 25 juni 2008 (kenmerk: A 2007/1/10). Dit betekent dat het gebruik van niet op een geweer bevestigde, kunstmatige lichtbronnen bij het doden van vossen ter voorkoming van schade aan fauna verboden is op grond van de Beneluxbeschikking middelen.
5.5 Hieruit volgt dat artikel 9, zesde lid, van het Besluit in strijd is met de Beneluxbeschikking middelen en dat dit artikellid daarom onverbindend is. Verder betekent dit dat artikel 68, eerste lid, aanhef en onder d, van de Ffw buiten toepassing moet worden gelaten voor zover daarin de bevoegdheid wordt geheven ontheffing te verlenen voor het doden van vossen met behulp van kunstmatige lichtbronnen. Hieruit volgt dat de ontheffing voor het gebruik van kunstmatige lichtbronnen niet in stand kan blijven.
Afsluitende overwegingen
6.1 Het voorgaande brengt de rechtbank tot de slotsom dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met de Beneluxbeschikking middelen en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
6.2 De rechtbank zal het besluit van 3 december 2009 herroepen voor zover ontheffing is verleend voor het gebruik van kunstmatige lichtbronnen.
6.3 Het college dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van De Faunabescherming tegen het besluit van 3 december 2009 voor zover ontheffing is verleend voor het doden van vossen gedurende de nacht.
6.4 Met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb veroordeelt de rechtbank verweerder in de proceskosten. Overeenkomstig het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht bedragen de proceskosten van De Faunabescherming € 88,50 terzake van reiskosten voor het bijwonen van de zitting van de rechtbank.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het besluit van 3 december 2009 voor zover ontheffing is verleend voor het gebruik van kunstmatige lichtbronnen;
- bepaalt dat het college met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit neemt op het bezwaar van De Faunabescherming tegen het besluit van 3 december 2009 voor zover ontheffing is verleend voor het doden van vossen gedurende de nacht;
- bepaalt dat het college het betaalde griffierecht van € 298,00 vergoedt aan De Faunabescherming;
- veroordeelt het college tot vergoeding van de proceskosten van De Faunabescherming tot een bedrag van € 88,50.
Aldus gegeven door mr. E.M. Visser, voorzitter, en door mrs. E. de Witt en W.S. Sikkema, rechters, in tegenwoordigheid van mr. F.F. van Emst als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 december 2010.
w.g. E.M. Visser
w.g. F.F. van Emst
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.