Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector civiel recht
zaaknummer / rolnummer: 101082 / HA ZA 09-1122
Vonnis van 4 augustus 2010
in de zaak van
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
VABEOG AMERSFOORT B.V.,
gevestigd te Amersfoort,
opposante,
advocaat: mr. E.M. van Zelm, kantoorhoudende te De Bilt,
tegen
1. de publiekrechtelijke rechtspersoon
DE GEMEENTE LEMSTERLAND,
zetelende te Lemmer,
2. HET COLLEGE VAN BURGEMEESTER EN WETHOUDERS VAN DE GEMEENTE LEMSTERLAND,
geopposeerden,
advocaat: mr. R.C.M. Kamsma, kantoorhoudende te Leeuwarden.
Partijen zullen hierna "Vabeog", "de gemeente" en "het college" genoemd worden.
1. De procedure
1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de verzetdagvaarding
- de conclusie van antwoord tevens houdende akte vermindering van eis
- de conclusie van repliek tevens houdende antwoordakte vermindering van eis
- de conclusie van dupliek.
1.2. Ten slotte is vonnis bepaald.
2. De feiten
In dit geding zal van de volgende vaststaande feiten worden uitgegaan.
2.1. Vabeog is eigenaar van een aantal zomerhuisjes (bungalows en appartementen) op het bungalowpark Iselmar, plaatselijk bekend [adres] te Lemmer. Het betreft de bungalows 51 tot en met 78 en 83 tot en met 106 en de appartementen A, D, E en F.
2.2. Op het perceel waarop de zomerhuisjes zijn gelegen rust ingevolge het geldende bestemmingsplan Plattedijk 2004 (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "zomerhuisjesterrein". Ingevolge artikel 1, aanhef en onder ac, van de planvoorschriften, wordt in deze voorschriften onder zomerhuis verstaan: een gebouw waarvoor een vergunning ingevolge artikel 40 van de Woningwet is vereist en dat dient als periodiek verblijf voor recreanten, die hun hoofdverblijf elders hebben. Ingevolge artikel 10 lid A, van de planvoorschriften zijn de gronden op de kaart aangewezen voor "zomerhuisjesterrein" bestemd voor recreatief verblijf in zomerhuisjes, met daarbij behorende voorzieningen. Ingevolge artikel 25, lid A, van de planvoorschriften is het verboden gronden of opstallen te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de in het plan aan de grond gegeven bestemming. Ingevolge artikel 10 lid C, van de planvoorschriften wordt onder strijdig gebruik als bedoeld in artikel 25 lid A, in ieder geval verstaan het gebruik van zomerhuisjes voor permanente bewoning.
2.3. Naar aanleiding van klachten over overlast veroorzaakt door (buitenlandse) werknemers die zijn gehuisvest in zomerhuisjes op het bungalowpark Iselmar is door de gemeente onderzoek gedaan naar de situatie op het bungalowpark. In dat kader heeft een toezichthouder van de gemeente onder meer op 10 maart 2009 een controlebezoek gebracht aan het bungalowpark. Tijdens dit bezoek heeft hij geconstateerd dat een aantal van de bij Vabeog in eigendom zijnde bungalows wordt bewoond door personen met de Poolse nationaliteit en dat al deze personen via de Coöperatieve Vereniging Agrarische Bedrijfsverzorging UA (hierna: AB Oost) werkzaam zijn in de provincie Flevoland. Vabeog was terzake de verhuur van deze bungalows een duurovereenkomst met AB Oost aangegaan voor de periode van 1 maart tot en met 31 oktober 2009.
2.4. Bij besluit van 16 maart 2009 heeft het college Vabeog onder oplegging van een dwangsom gelast het handelen in strijd met het bestemmingsplan binnen vier weken na verzending van het besluit te beëindigen door het staken en gestaakt houden van de verhuur of het gebruik van de zomerhuisjes ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten. De dwangsom is vastgesteld op € 50.000,- per week, met een maximum van € 100.000,-.
2.5. Vabeog heeft bezwaar gemaakt tegen de haar opgelegde last onder dwangsom. Tevens heeft zij zich tot de voorzieningenrechter van de sector bestuursrecht van deze rechtbank gewend met het verzoek om voorlopige voorzieningen te treffen.
2.6. Bij uitspraak van 23 april 2009 heeft de voorzieningenrechter geoordeeld dat het bezwaar tegen het bestreden besluit hoogstwaarschijnlijk ongegrond zal worden verklaard, op grond waarvan het verzoek om tot het treffen van voorlopige voorzieningen is afgewezen.
2.7. Bij brief van 24 april 2009 heeft het college Vabeog onder meer medegedeeld:
"Op donderdag 23 april 2009 is vastgesteld dat u de overtreding niet heeft beëindigd, dan wel heeft laten eindigen. Bij deze brief treft u een kopie van de rapportage aan. Hierdoor heeft u een dwangsom verbeurd van € 50.000,-.
Wij verzoeken, voor zover nodig sommeren wij u om het bedrag van € 50.000,- (zegge: vijftig duizend euro) binnen veertien kalenderdagen na verzending van deze brief aan ons te voldoen door middel van overboeking op rekeningnummer 28.50.04.948 onder vermelding van "1e dwangsom bungalowpark Iselmar" t.n.v. gemeente Lemsterland.(…)"
2.8. Bij brief aan Vabeog van 8 mei 2009 heeft het college medegedeeld dat Vabeog ook de tweede dwangsom van € 50.000,- verschuldigd is geraakt.
2.9. Bij besluit van 28 mei 2009 heeft het college besloten om - overeenkomstig het advies van de commissie voor bezwaarschriften - het bezwaar van Vabeog tegen het dwangsombesluit ongegrond te verklaren, onder aanvulling van de motivering met betrekking tot de duur van de begunstigingstermijn.
2.10. Vabeog heeft vervolgens bij de sector bestuursrecht van deze rechtbank beroep aangetekend tegen het besluit van het college van 28 mei 2009.
2.11. Het college heeft op 14 september 2009 een dwangbevel tegen Vabeog uitgevaardigd vanwege de weigering van Vabeog om de verbeurde dwangsommen ad (in totaal) € 100.000,- vermeerderd met rente te voldoen, met bevel tot betaling van dit bedrag, vermeerderd met invorderingskosten ad 15% van het in te vorderen bedrag. Het dwangbevel is op 15 oktober 2009 aan Vabeog betekend.
2.12. De gemeente heeft op 5 november 2009 uit krachte van het dwangbevel ten laste van Vabeog executoriaal beslag doen leggen op een aantal aan Vabeog in eigendom toebehorende onroerende zaken.
2.13. Bij uitspraak van 18 maart 2010 heeft de bestuursrechter het beroep van Vabeog ongegrond verklaard. In deze uitspraak overweegt de bestuursrechter onder meer:
(…) 3.9. Van strijd met het evenredigheidsbeginsel is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. De rechtbank acht aannemelijk dat Vabeog financiële schade zal lijden door het handhavend optreden, onder meer ten gevolge van de verplichtingen die zij is aangegaan met AB Oost. Mede gelet op het feit dat het college Vabeog reeds lang voor het aangaan van deze verplichtingen, te weten per brief van 3 juni 2008, heeft gewezen op de overtreding van het bestemmingsplan, is de rechtbank van oordeel dat dit voor risico van Vabeog dient te blijven. De rechtbank verwijst in dat kader naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 24 december 2008 (gepubliceerd op rechtspraak.nl onder LJN BG8259). Voorts is niet gebleken dat het college wist dat Vabeog reeds gedurende 15 jaar zomerhuisjes verhuurt aan buitenlandse werknemers. De rechtbank acht aannemelijk dat het college dit eerst in 2008 heeft geconstateerd.
3.10. Van discriminatie of strijd met het gelijkheidsbeginsel is naar het oordeel van de rechtbank evenmin sprake, omdat de door Vabeog aangedragen gevallen niet gelijk zijn aan het onderhavige geval. (…) Ten aanzien van de bewoning van caravans op de gemeentelijke camping door werknemers van Bijlsma Shipyard acht de rechtbank aannemelijk dat het college hiervan eerst door het beroepschrift van Vabeog op de hoogte is geraakt en dat op de camping op dit moment
- gedurende het winterseizoen - geen sprake is van een overtreding.
3. Het geschil
3.1. Vabeog vordert samengevat – dat de rechtbank haar tot goed opposant tegen het dwangbevel d.d. 14 september 2009 verklaart en dit dwangbevel geheel dan wel gedeeltelijk buiten effect stelt, met veroordeling van de gemeente en het college in de kosten van het geding.
3.2. De gemeente en het college concluderen - bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad - tot niet-ontvankelijkheid, althans ongegrondverklaring van het verzet, met veroordeling van Vabeog in de kosten van het geding, waarbij zij akte vragen van de vermindering van eis terzake de invorderingskosten.
4. Het standpunt van Vabeog
4.1. Vabeog stelt dat het dwangbevel niet in stand kan blijven. Daartoe voert zij allereerst aan dat de gemeente heeft verzuimd om Vabeog te horen en alsnog een behoorlijke termijn te gunnen om in der minne aan de last onder dwangsom te voldoen, nadat zij bekend was geworden met de uitspraak van de voorzieningenrechter van 23 april 2009. Voorts stelt Vabeog dat de gemeente zich schuldig maakt aan willekeur, omdat zij in het onderhavige geval aanspraakt maakt op (vermeend) vervallen dwangsommen, terwijl zij nalaat om waarneembare maatregelen te treffen tegen andere werkgevers in de gemeente die buitenlandse werknemers in strijd met het bestemmingsplan huisvesten. Bijlsma Shipyards heeft haar buitenlandse werknemers bijvoorbeeld gehuisvest in een aantal stacaravans op de gemeentelijke camping. Hiermee maakt de gemeente volgens Vabeog een onaanvaardbare inbreuk op het door haar in acht te nemen gelijkheidsbeginsel.
4.2. Tevens maakt de gemeente naar de mening van Vabeog misbruik van recht, althans handelt zij in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur althans goede trouw, door tot invordering van dwangsommen over te gaan, terwijl Vabeog de gemeente er al in een vroeg stadium op had gewezen dat zij terzake de bungalows een duurovereenkomst met AB Oost was aangegaan en dat zij niet de vrijheid had om die overeenkomst voortijdig te beëindigen. Verder kan de gemeente niet tot invordering van verbeurde dwangsommen overgaan, omdat het besluit om Vabeog een last onder dwangsom op te leggen nog niet onherroepelijk is. De termijn om in appèl te gaan tegen de uitspraak van de bestuursrechter was bij het nemen van de conclusie van repliek zijdens Vabeog nog niet verstreken. Zolang het dwangsombesluit niet onherroepelijk is, kan niet worden beoordeeld of Vabeog dwangsommen heeft verbeurd en of er reden was om in het verlengde daarvan een dwangbevel uit te vaardigen.
4.3. De gevorderde rente over de verbeurde dwangsommen dient volgens Vabeog te worden afgewezen, nu de gemeente de rentevordering onnodig hoog heeft laten oplopen. Vabeog heeft de gemeente tijdig om een dwangbevel gevraagd, om daartegen vervolgens in rechte te kunnen opkomen, maar de gemeente heeft lang gewacht met het uitvaardigen van het dwangbevel. Ten slotte betwist Vabeog de gevorderde invorderingskosten.
5. Het standpunt van de gemeente
5.1. De gemeente en het college voeren aan dat Vabeog niet-ontvankelijk moet worden verklaard in het verzet, voor zover dit rechtsmiddel tegen het college is ingesteld, nu in een burgerlijk geding slechts natuurlijke personen en rechtspersonen kunnen worden gedagvaard en niet (ook) organen van een publiekrechtelijke rechtspersoon, zoals het college.
5.2. In deze verzetprocedure kan volgens de gemeente niet meer worden gedebatteerd omtrent de vraag of het besluit om aan Vabeog een last onder dwangsom op te leggen, terecht is genomen. Dat is een kwestie die in de bestuursrechtelijke procedure aan de orde is geweest. Zowel door de voorzieningenrechter als door de bodemrechter van de sector bestuursrecht van deze rechtbank is al een oordeel gegeven over de argumenten die Vabeog tegen het dwangsombesluit heeft ingebracht. Vabeog heeft beide procedures verloren. De civiele rechter heeft zich volgens de gemeente te richten naar het oordeel van de bestuursrechter omtrent de rechtmatigheid van het dwangsombesluit. Het beroep van Vabeog op het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel heeft niets te maken met de vraag of de daadwerkelijke tenuitvoerlegging van het dwangsombesluit al dan niet rechtmatig is, aldus de gemeente. Voorts was de gemeente niet gehouden om Vabeog te horen, alvorens te controleren of aan de opgelegde last onder dwangsom was voldaan.
5.3. De gemeente wijst er verder op dat een dwangsombesluit in werking treedt na afloop van de begunstigingstermijn. Toen bleek dat Vabeog na afloop van die termijn niet aan de haar opgelegde last had voldaan, en daarmee dwangsommen had verbeurd, had de gemeente vanaf dat moment het recht om tot invordering van verbeurde dwangsommen over te gaan. De Awb biedt volgens de gemeente geen enkele steun voor de stelling van Vabeog dat het onherroepelijk worden van het dwangsombesluit moet worden afgewacht, voordat kan worden geoordeeld of er dwangsommen zijn verbeurd.
5.4. Ten slotte voert de gemeente nog aan dat niets haar ertoe verplicht om een dwangbevel snel te laten betekenen na de constatering dat een last onder dwangsom niet is nageleefd. Voorts heeft de gemeente ter onderbouwing van de gevorderde invorderingskosten een specificatie van deze kosten overgelegd, zowel van de kosten van de deurwaarder als van de interne kosten die de gemeente heeft gemaakt.
6. De beoordeling
6.1. De rechtbank overweegt allereerst dat de last onder dwangsom is opgelegd vóór de inwerkintreding van de Wet van 25 juni 2009 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Stb. 2009, 264) op 1 juli 2009. Op grond van art. IV van het overgangsrecht van deze wet dient deze zaak naar het recht zoals dat gold op het tijdstip van de overtreding te worden beoordeeld.
6.2. Het dwangbevel is uitgevaardigd door het college. Vervolgens is Vabeog in verzet gekomen, waarbij zowel de gemeente als het college, in zijn hoedanigheid van bestuursorgaan van de gemeente, is gedagvaard. Volgens vaste jurisprudentie (zie reeds HR 25 november 1983, AB 1984, 254) komt de bevoegdheid om in een burgerlijk geding als procespartij op te treden slechts toe aan natuurlijke personen en privaat- en publiekrechtelijke rechtspersonen en derhalve niet aan bestuursorganen zoals het college. Dit uitgangspunt vindt zijn rechtvaardiging hierin, dat als zou worden aangenomen dat een bestuursorgaan als zodanig in een burgerlijk geding kan optreden, problemen kunnen rijzen van procesrechtelijke aard. Zo zou onzeker kunnen zijn wie aan het gezag van gewijsde van een uitspraak zijn gebonden en jegens wie een uitspraak zou kunnen worden geëxecuteerd. Indien een partij bij de burgerlijke rechter een procedure wil entameren tegen een bestuursorgaan, dient hij zich in beginsel dan ook te richten tot de rechtspersoon waartoe het bestuursorgaan behoort. Op dit uitgangspunt zijn uitzonderingen denkbaar, maar gesteld noch gebleken is dat er in het onderhavige geval aanleiding bestaat een dergelijke uitzondering aan te nemen. Het enkele feit dat het college het materiële besluit heeft genomen om het dwangbevel uit te vaardigen, is daartoe onvoldoende. Vabeog kon in dit geval dan ook slechts de gemeente dagvaarden en zij zal daarom niet-ontvankelijk worden verklaard in haar vordering tegen het college. In het vervolg van dit vonnis zal daarom nog slechts van de gemeente als geopposeerde worden uitgegaan.
6.3. De rechtbank stelt het volgende voorop. Ten tijde van het nemen van de conclusie van repliek was de termijn voor het instellen van hoger beroep tegen de uitspraak van de bestuursrechter van 18 maart 2010 nog niet verstreken. Indien er veronderstellenderwijs van wordt uitgegaan dat Vabeog binnen de daarvoor geldende termijn geen hoger beroep tegen deze uitspraak heeft ingesteld, dan heeft het dwangsombesluit van de gemeente formele rechtskracht gekregen. De civiele rechter dient in dat geval uit te gaan van de rechtmatigheid van dat besluit, zowel voor wat betreft zijn inhoud als voor wat betreft de wijze van totstandkoming. Indien het dwangsombesluit evenwel - omdat Vabeog hoger beroep tegen de uitspraak van de bestuursrechter zou hebben ingesteld - nog geen formele rechtskracht zou hebben, dan dient de civiele rechter (summierlijk) te onderzoeken of het hoger beroep tegen de uitspraak van de bestuursrechter een redelijke kans van slagen heeft en zou kunnen leiden tot een vernietiging van het bestreden (dwangsom)besluit met als gevolg het vervallen van het vorderingsrecht van het lichaam waartoe het bestuursorgaan behoort (HR 19 januari 2001, NJ 2001, 324 en AB 2002, 382).
6.4. De inhoudelijke bezwaren van Vabeog tegen het dwangsombesluit konden door haar eerst in bezwaar en later in beroep bij de bestuursrechter worden aangevoerd. De bestuursrechter heeft de bezwaren van Vabeog verworpen en het beroep van Vabeog ongegrond verklaard. Indien Vabeog tegen deze uitspraak geen hoger beroep heeft ingesteld, dan moet zonder meer worden uitgegaan van de rechtmatigheid van het dwangsombesluit. Voor zover het dwangsombesluit nog geen formele rechtskracht zou hebben gekregen, overweegt de rechtbank dat Vabeog in haar conclusie van repliek geen feiten of omstandigheden heeft gesteld, op grond waarvan aannemelijk moet worden geacht dat een eventueel hoger beroep tegen de uitspraak van de bestuursrechter kans van slagen heeft. Vabeog heeft immers nagelaten om concreet aan te geven dát en zo ja, waarom de uitspraak van de bestuursrechter onjuist is. De rechtbank zal daarom ook in dit geval uitgaan van de rechtmatigheid van het dwangsombesluit.
6.5. Thans ligt dan ook nog slechts de vraag voor of de gemeente terecht de dwangsommen heeft ingevorderd, in die zin dat de civiele rechter dient te beoordelen of de gemeente terecht heeft geconstateerd dat sprake is geweest van handelen in strijd met het dwangsombesluit en op die grond geoordeeld heeft dat dwangsommen zijn verbeurd.
6.6. Naar het oordeel van de rechtbank vloeit uit geen enkele rechtsregel voort dat er een plicht voor een bestuursorgaan bestaat om degene aan wie een last onder dwangsom is opgelegd te horen na een (afwijzende) uitspraak van de voorzieningenrechter. Voorts overweegt de rechtbank dat, anders dan Vabeog heeft gesteld, het verbeuren van dwangsommen niet pas aan de orde is na het onherroepelijk worden van het dwangsombesluit. Indien er na afloop van de begunstigingstermijn niet is voldaan aan de opgelegde last onder dwangsom, dan raken er vanaf dat moment dwangsommen verbeurd en is de gemeente bevoegd om tot invordering van die dwangsom(men) over te gaan. De omstandigheid dat Vabeog haar verplichtingen jegens AB Oost niet langer kon nakomen, ligt geheel in haar eigen risicosfeer en deze omstandigheid kan zij niet aan de gemeente tegenwerpen. Gelet op het vorenstaande is de gemeente naar het oordeel van de rechtbank terecht tot invordering van de verbeurde dwangsommen overgegaan.
6.7. De rechtbank overweegt voorts dat de gemeente, anders dan Vabeog stelt, niet onnodig lang heeft gewacht met het uitvaardigen van het dwangbevel. De termijn tussen de brieven van de gemeente waarin zij Vabeog heeft medegedeeld dat de dwangsommen verschuldigd zijn geraakt en het uitvaardigen van het dwangbevel bedraagt slechts een aantal maanden, hetgeen niet als een onredelijk lange termijn kan worden beschouwd. Reeds om die reden kan niet worden geoordeeld dat de gemeente de rentevordering op Vabeog onnodig heeft laten oplopen.
6.8. Vabeog heeft bij dagvaarding tevens bezwaar gemaakt tegen de bij het dwangbevel ingevorderde invorderingskosten ad € 15.000,-, vermeerderd met BTW.
6.8.1. De rechtbank overweegt dat op grond van artikel 5:33 lid 1 Awb het bestuursorgaan bij dwangbevel het verschuldigde bedrag, vermeerderd met de op de invordering vallende kosten, kan invorderen.
6.8.2. Nadat de gemeente bij conclusie van antwoord, tevens vermindering van eis, de invorderingskosten heeft bijgesteld naar een bedrag van € 816,19 aan invorderingskosten van de deurwaarder (inclusief een bedrag van € 82,75 voor de kosten van het exploot waarbij het dwangbevel is betekend en welk bedrag in het exploot nog afzonderlijk wordt genoemd) en € 1.316,30 aan invorderingskosten van de gemeente, is Vabeog op de hoogte van de kosten bij conclusie van repliek niet (meer) ingegaan. De rechtbank houdt het er daarom voor dat Vabeog geen bezwaar heeft tegen het neerwaarts bijgestelde bedrag aan invorderingskosten. Overigens brengt de vermindering van "eis" door de gemeente mee dat het verzet gegrond zal moeten worden verklaard voor zover het gaat om een bedrag van
(€ 15.000 + € 2.850,- + 82,75 - € 816,19 - € 1.316,30) = € 15.800,26. Het dwangbevel zal in zoverre buiten effect worden gesteld.
6.9. Voor het overige zal het verzet ongegrond worden verklaard.
6.10. Vabeog zal als de in overwegende mate in het ongelijk te stellen partij in de kosten van het geding worden veroordeeld. Deze kosten worden aan de zijde van de gemeente als volgt vastgesteld:
- vast recht € 262,00
- salaris advocaat € 2.842,00 (2 punten x € 1.421,00, tarief V)
-----------
totaal € 3.104,00
6.11. De rechtbank overweegt ten slotte dat de gemeente heeft verzocht om, voor zover mogelijk, het vonnis uitvoerbaar bij voorraad te verklaren. Nu het verzet de tenuitvoerlegging schorst en de gemeente niet heeft verzocht om de schorsing op te heffen, zal de uitvoerbaarverklaring bij voorraad uitsluitend ten aanzien van de proceskosten-veroordeling worden uitgesproken.
7. De beslissing
De rechtbank:
7.1. verklaart Vabeog niet-ontvankelijk in haar vordering jegens het college;
7.2. verklaart het verzet gegrond voor zover het gaat om een bedrag van € 15.800,26 aan invorderingskosten en stelt het dwangbevel in zoverre buiten effect;
7.3. verklaart het verzet voor het overige ongegrond;
7.4. veroordeelt Vabeog in de kosten van het geding, tot op heden aan de zijde van de gemeente vastgesteld op € 3.104,00;
7.5. verklaart dit vonnis voor wat betreft de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. C.M. Telman en in het openbaar uitgesproken op 4 augustus 2010.
fn 343