Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
procedurenummers: AWB 09/2083 & 09/2608
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 april 2010 als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in de gedingen tussen
de besloten vennootschap E.M.A.,
gevestigd te Hollum Ameland,
eiseres,
gemachtigde: mr. E. Wiarda, werkzaam bij Langhout & Wiarda juristen en rentmeesters te Oranjewoud,
en
1. het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ameland,
2. de raad van de gemeente Ameland,
verweerders (hierna aangeduid als: het college en de raad),
gemachtigde: R. Korvemaker, werkzaam bij verweerders gemeente.
Procesverloop
Bij besluit van 16 december 2008 heeft het college geweigerd om aan eiseres een bouwvergunning te verlenen voor de bouw van vier appartementen boerderijen op het adres Ridderweg 16 te Hollum. Aan de weigering bouwvergunning te verlenen ligt ten grondslag een besluit van 1 december 2008 van de raad, waarbij de raad heeft geweigerd voor dit bouwplan vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen. Eiseres heeft tegen de besluiten van 1 en 16 december 2008 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 14 juli 2009 heeft het college het bezwaar tegen de weigering bouwvergunning te verlenen formeel deels gegrond en materieel ongegrond verklaard. Bij besluit van 31 augustus 2009 heeft de raad het bezwaar tegen de weigering vrijstelling te verlenen ongegrond verklaard. Namens eiseres is tegen de besluiten op bezwaar beroep ingesteld bij de rechtbank. Het beroep tegen de weigering bouwvergunning te verlenen is geregistreerd onder nummer 09/2083. Het beroep tegen de weigering vrijstelling te verlenen is geregistreerd onder nummer 09/2608.
Bij brief van 8 februari 2010 heeft het college een nieuw besluit, gedateerd 22 december 2009, in het geding gebracht. Bij dit besluit heeft het college het besluit van 14 juli 2009 ingetrokken en, opnieuw beslissend op het bezwaar, dit bezwaar formeel deels gegrond en materieel ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit van 14 juli 2009 met toepassing van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb mede gericht geacht tegen het besluit van 22 december 2009.
De zaken zijn gevoegd behandeld ter zitting van de rechtbank, gehouden op 2 maart 2010. Namens eiseres zijn genoemde gemachtigde en [naam] verschenen. Namens het college en de raad is genoemde gemachtigde verschenen.
Motivering
Feiten
1.1 Op 27 maart 2008 heeft eiseres voor het bouwplan een reguliere bouwvergunning eerste fase aangevraagd. Het bouwplan betreft de uitbreiding van een eerder ter plaatse gebouwd appartementencomplex, bestaande uit zes gebouwen/boerderijen met ieder drie appartementen. De uitbreiding ziet op nog eens vier gebouwen/boerderijen. De aanvraag is tevens aangemerkt als een aanvraag om vrijstelling te verlenen van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 1997" (hierna: het bestemmingsplan). Bij de aanvraag heeft eiseres een rapport gevoegd van Buro Vijn BV (hierna: Buro Vijn) van 16 januari 2008, inhoudende de ruimtelijke onderbouwing ten behoeve van de bouw van de appartementboerderijen.
1.2 Bij besluit van 1 december 2008 heeft de raad geweigerd vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) te verlenen voor het bouwplan. Het college heeft vervolgens geweigerd bouwvergunning te verlenen.
1.3 De bezwaren van eiseres, gericht tegen de weigering om respectievelijk vrijstelling en bouwvergunning te verlenen, zijn, overeenkomstig een advies van de Adviescommissie bezwaarschriften van de gemeente Ameland, materieel ongegrond verklaard.
Geschil
2.1 Eiseres betoogt dat zij in overleg met de gemeente een ruimtelijke onderbouwing op heeft laten stellen door een stedenbouwkundige van Buro Vijn. Eiseres stelt dat de gemeente inhoudelijk akkoord is gegaan met deze ruimtelijke onderbouwing en dat het daarom onbegrijpelijk is en in strijd met gewekte verwachtingen dat thans vrijstelling wordt geweigerd. Eiseres stelt voorts dat nu er geen stedenbouwkundige bezwaren zijn er ook geen overwegende planologische bezwaren bestaan tegen de bebouwing op dit perceel. Ten slotte stelt eiseres dat de te bouwen appartementen gebruiksvriendelijk zijn voor gehandicapten, waarmee de diversiteit in accommodaties en doelgroepen wordt gediend. Met dit kwaliteitsaspect, één van de doelstellingen van het gemeentelijk beleid, is ten onrechte geen rekening gehouden, aldus eiseres. Ten slotte beroept eiseres zich op het gelijkheidsbeginsel, omdat wel medewerking is verleend aan een bouwplan aan de Bosweg te Ameland.
2.2 De raad stelt zich op het standpunt dat het bouwplan niet past binnen het beleid zoals vastgelegd in de "Nota verblijfsrecreatief beleid Gemeente Ameland 2000-2005". Hierin is bepaald dat nieuwbouwplannen op nieuwe locaties niet worden toegestaan en dat nieuwbouw- en uitbreidingsplannen op bestaande locaties dienen plaats te vinden op basis van vigerende bestemmingsplannen. Ook de nota "Ruimte voor diversiteit", geldend voor de periode 2009-2014 geeft geen mogelijkheden voor het onderhavige bouwplan. Volgens de raad is sprake van een bestendige beleidslijn die ook is gevolgd in de periode van 2006-2009 en zijn er geen bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om af te wijken van het beleid. De raad stelt voorts dat sprake geweest kan zijn van voortschrijdend planologisch en of juridisch inzicht, maar dat er van gemeentezijde geen verwachtingen zijn gewekt. Van een duidelijke kwaliteitsverbetering als gevolg van het bouwplan is volgens de raad geen sprake.
Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet volgens de raad, omdat de situatie aan de Bosweg niet vergelijkbaar is met de onderhavige zaak.
Beoordeling van het geschil
Ten aanzien van de weigering vrijstelling te verlenen
3.1 Ingevolge het bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming "Horecabedrijven", met de aanduiding "klasse III" (bestemd voor gebouwen ten behoeve van appartementen). Ingevolge artikel 15 lid B 1 d van de planbepalingen mag, voor wat betreft klasse III maximaal 1.250 m² aan bedrijfsgebouwen worden gebouwd (inclusief 10% algemene vrijstellingsbevoegdheid is 1.375 m². Niet in geschil is dat dit maximum inmiddels is bereikt door de bouw van de zes appartementen boerderijen. Hiermee staat vast dat het bouwplan in strijd is met dit bestemmingsplan.
3.2 Om niettemin medewerking te kunnen verlenen aan het bouwplan dient vrijstelling verleend te worden van het bestemmingsplan. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO, kan de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en gedeputeerde staten vooraf hebben verklaard dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. De gemeenteraad kan deze bevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
3.3 De beslissing om met toepassing van artikel 19 van de WRO al of niet vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan behoort tot de bevoegdheden van de raad, waarbij de raad beleidsvrijheid heeft en de rechter de beslissing terughoudend moet toetsen, dat wil zeggen zich moet beperken tot de vraag of de raad in redelijkheid tot zijn besluit om de vrijstelling te weigeren heeft kunnen komen.
3.4 Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met verwijzing naar het door hem gevoerde beleid en met verwijzing naar het Streekplan Fryslân 2007 in redelijkheid medewerking kunnen weigeren. In de nota "Verblijfsrecreatief Beleid Gemeente Ameland 2000-2005", heeft de raad onder andere het beleid voor de appartementensector vastgesteld. Overwogen is dat de ontwikkeling in deze sector in voorgaande jaren bijzonder groot is te noemen en dat de raad dan ook niet uitgaat van het realiseren van nieuwbouwplannen op nieuwe locaties. Als beleidsregel is vastgesteld dat nieuwbouwplannen en mogelijkheden tot uitbreiding in deze sector dienen plaats te vinden op basis van vigerende bestemmingsplannen. In de beleidsnota "Ruimte voor diversiteit", vastgesteld bij raadsbesluit van 31 augustus 2009, is bepaald dat de regel om geen nieuwe locaties te ontwikkelen voor appartementen, in de praktijk een goede regel is gebleken en dat nieuwbouw alleen op basis van de geldende bestemmingsplannen mogelijk is. Niet gebleken is dat in de periode tussen 2005 en 2009 ander beleid heeft gegolden dan het beleid zoals dat is weergegeven in de genoemde beleidsnota's. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de raad zich gelet op dit bestendige beleid, dat naar het oordeel van de rechtbank niet als onredelijk kan worden aangemerkt, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voor een nieuwbouwplan, gericht op uitbreiding van een bestaand appartementencomplex, geen plaats meer was. Daarnaast acht de rechtbank het voldoende gemotiveerd dat het Streekplan Fryslân ook geen mogelijkheden biedt, nu dit plan ruimte geeft voor de ontwikkeling van de toeristische capaciteit in de binnenduinrand en niet in het agrarisch buitengebied, zoals hier aan de orde.
3.5 Eiseres heeft aangevoerd dat er gelet op de nota "Ruimte voor diversiteit" nog wel ruimte is voor appartementen die een kwaliteitsverbetering betekenen. Daarvan is volgens eiseres sprake nu de appartementen geschikt zijn voor gehandicapten en de bouw van de appartementen leidt tot seizoensverlening, met daardoor een zekere meerwaarde. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de raad in redelijkheid aan dit standpunt van eiseres voorbij kunnen gaan. De rechtbank kan de raad volgen in zijn standpunt dat het bouwplan ziet op een forse uitbreiding van het bestaande appartementencomplex, die met name leidt tot schaalvergroting en niet tot een duidelijke kwaliteitsverbetering als bedoeld in de beleidsnota.
3.6 Anders dan door eiseres wordt gesteld is er naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van schending van het gelijkheidsbeginsel. In het verweerschrift heeft de raad aangegeven dat de situatie aan de Boslaan, waar een oude vervallen kampeerboerderij is vervangen door een verblijfsrecreatief object, met groepsaccommodaties ten behoeve van gehandicapten en senioren, niet vergelijkbaar is met de onderhavige zaak. Namens eiseres is dit standpunt niet met argumenten weersproken.
3.7 Ten aanzien van het standpunt van eiseres dat verwachtingen zijn gewekt overweegt de rechtbank ten slotte het volgende. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat binnen de gemeente Ameland in eerste instantie is gekozen voor een positieve benadering van het bouwplan, maar dat op basis van voortschrijdend inzicht en nadere bestudering van het geldende beleid de conclusie is getrokken dat het bouwplan niet past binnen het geldende gemeentelijke en provinciale beleid. Van concrete toezeggingen dat medewerking verleend zou worden aan het bouwplan is niet gebleken. Een positief ambtelijk advies kan niet als zodanig gelden. Ook aan het feit dat eiseres in overleg met ambtenaren van de gemeente een ruimtelijke onderbouwing heeft laten opstellen door een stedenbouwkundige van Buro Vijn, kunnen geen verwachtingen ontleend worden. Daarbij merkt de rechtbank op dat in het rapport van Buro Vijn niet is ingegaan op het geldende gemeentelijke beleid. De rechtbank overweegt voorts dat eiseres wist of had kunnen weten dat de uiteindelijke bevoegdheid om al dan niet vrijstelling te verlenen bij de raad ligt. Er is dan ook geen aanleiding om te concluderen dat de raad in redelijkheid geen gebruik had mogen maken van zijn bevoegdheid om medewerking te weigeren.
3.8 De rechtbank komt tot de conclusie dat het beroep tegen de na bezwaar gehandhaafde weigering om vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO te verlenen, ongegrond verklaard moet worden.
Ten aanzien van de weigering bouwvergunning te verlenen
4.1 Nu het college het besluit van 14 juli 2009 niet langer handhaaft en gesteld noch gebleken is dat eiseres nog belang heeft bij een beoordeling van dit besluit, kan het beroep hiertegen niet-ontvankelijk verklaard worden. De rechtbank ziet wel aanleiding om het college te veroordelen tot vergoeding van de kosten van dit beroep, door de rechtbank begroot op € 322,00 (indienen beroepschrift 1 punt, gewicht van de zaak gemiddeld).
4.2 Ten aanzien van het beroep van eiseres tegen de beslissing op bezwaar van 22 december 2009 overweegt de rechtbank het volgende. Nu de raad, zoals hiervoor is overwogen, in redelijkheid heeft kunnen weigeren vrijstelling te verlenen voor het bouwplan, moet geoordeeld worden dat de na bezwaar gehandhaafde weigering om een bouwvergunning te verlenen wegens strijd met artikel 44, eerste lid onder c, van de Woningwet in stand kan blijven. Het beroep wordt dan ook ongegrond verklaard.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen de beslissing op bezwaar van het college van 14 juli 2009 niet-ontvankelijk;
- veroordeelt het college tot vergoeding van de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 322,00.
- verklaart het beroep tegen de beslissing op bezwaar van het college van 22 december 2009 ongegrond;
- verklaart het beroep tegen de beslissing op bezwaar van de raad van 31 augustus 2009 ongegrond.
Aldus gegeven door mr. E.M. Visser, rechter, in tegenwoordigheid van P.R.M. Poiesz als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 27 april 2010.
w.g. P.R.M. Poiesz
w.g. E.M. Visser
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor partijen hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto 6:24 Awb.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.