Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
procedurenummer: AWB 09/1433
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 maart 2010 als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Vabeog Amersfoort bv, gevestigd te Amersfoort, eiseres (hierna: Vabeog),
gemachtigde: mr. J. Witvoet, advocaat te Utrecht,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lemsterland,
verweerder (hierna: het college),
gemachtigden: S. Poepjes en A. Daan, beiden werkzaam bij de gemeente Lemsterland.
Procesverloop
Bij brief van 28 mei 2009 heeft het college Vabeog mededeling gedaan van zijn besluit op bezwaar betreffende het opleggen van een last onder dwangsom.
Tegen dit besluit heeft Vabeog beroep ingesteld.
De zaak is behandeld ter zitting van de rechtbank, gehouden op 18 januari 2010. Namens Vabeog en het college zijn hun voornoemde gemachtigden verschenen.
Motivering
Feiten
1.1 Vabeog is eigenaar van een aantal zomerhuisjes (bungalows en appartementen) op het bungalowpark Iselmar, plaatselijk bekend Plattedijk 39 te Lemmer. Het betreft de bungalows 51 tot en met 78 en 83 tot en met 106 en de appartementen A, D, E en F.
1.2 Naar aanleiding van klachten over overlast veroorzaakt door (buitenlandse) werknemers die zijn gehuisvest in zomerhuisjes op het bungalowpark Iselmar is onderzoek gedaan naar de situatie op het bungalowpark. In dat kader heeft een toezichthouder van de gemeente Lemsterland onder meer op 10 maart 2009 een controlebezoek gebracht aan het bungalowpark. Tijdens dit bezoek heeft hij geconstateerd dat een aantal van de bij Vabeog in eigendom zijnde bungalows worden bewoond door personen met de Poolse nationaliteit en dat al deze personen via de Coöperatieve Vereniging Agrarische Bedrijfsverzorging UA (hierna: [X]) werkzaam zijn in de provincie Flevoland.
1.3 Bij besluit van 16 maart 2009 heeft het college Vabeog onder oplegging van een dwangsom gelast het handelen in strijd met het bestemmingsplan binnen vier weken na verzending van het besluit te beëindigen door het staken en gestaakt houden van de verhuur of het gebruik van de zomerhuisjes ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten. De dwangsom is vastgesteld op € 50.000,00 per week, met een maximum van € 100.000,00.
1.4 Bij het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van Vabeog tegen het besluit van 16 maart 2009 ongegrond verklaard en dit besluit in stand gelaten onder aanvulling van de motivering van de duur van de begunstigingstermijn.
Geschil
2.1 Vabeog stelt zich op het standpunt dat in bezwaar geen onpartijdige en onbevooroordeelde besluitvorming heeft plaatsgevonden, omdat aannemelijk is dat het advies waarop het bestreden besluit is gebaseerd niet op onpartijdige en onbevooroordeelde wijze tot stand is gekomen. Daarnaast stelt Vabeog zich op het standpunt dat geen sprake is van overtreding van het bestemmingsplan en het college dus niet bevoegd is handhavend op te treden. Daartoe heeft zij aangevoerd dat zij de zomerhuisjes niet verhuurt aan individuen maar aan in Nederland gevestigde partijen zoals [X] en [Y] en dat de zomerhuisjes overeenkomstig de bestemming worden gebruikt voor recreatief verblijf. Vabeog acht het onredelijk dat tegen haar wel handhavend is opgetreden en tegen [X] en [Y] niet. Bovendien is volgens Vabeog geen sprake van permanente bewoning of bedrijfsmatige activiteiten vanuit de zomerhuisjes. De klachten over overlast kunnen volgens Vabeog geen grondslag bieden voor het onderhavige handhavend optreden. Voorts stelt Vabeog zich op het standpunt dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met haar belangen en heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het verbod op discriminatie. Ten slotte is Vabeog van mening dat de begunstigingstermijn van vier weken te kort is.
2.2 Het college stelt zich op het standpunt dat geen aanleiding bestaat te oordelen dat het advies van de bezwarencommissie niet onpartijdig en onbevooroordeeld is. Ter zitting is namens het college verklaard dat het advies altijd wordt gedateerd op de dag van de hoorzitting; ook wanneer het advies bijvoorbeeld eerst twee weken na de hoorzitting door het college wordt ontvangen. Daarnaast stelt het college zich op het standpunt dat de zomerhuisjes worden gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten en dat daarom geen sprake is van recreatief verblijf. Daarbij is volgens het college niet de duur van het verblijf maar het doel van het verblijf bepalend. Daarom is het college naar zijn mening bevoegd handhavend op te treden wegens overtreding van het bestemmingsplan. Het college voert aan dat de klachten over overlast slechts de aanleiding waren voor het doen van onderzoek en niet de reden zijn voor het handhavend optreden. Volgens het college is geen sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat de door Vabeog aangevoerde gevallen niet gelijk zijn aan het onderhavige geval en dat de (financiële) belangen van Vabeog geen aanleiding geven om af te zien van handhavend optreden. Van discriminatie van buitenlandse werknemers is volgens het college geen sprake. Het college stelt zich ten slotte op het standpunt dat de begunstigingstermijn lang genoeg is om Vabeog in staat te stellen de overtreding te beëindigen.
2.3 Tussen partijen is niet in geschil dat Vabeog (een deel van) de zomerhuisjes gebruikt of laat gebruiken voor de huisvesting van (onder meer) Polen, die tijdelijk in Nederland verblijven en gedurende hun verblijf - al dan niet als stagiaire - werkzaamheden verrichten. Het geschil spitst zich toe op de vraag of Vabeog de zomerhuisjes op deze manier gebruikt of laat gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de gegeven bestemming. Meer in het bijzonder dient in dit geding de vraag te worden beantwoord of de huisvesting van arbeidsmigranten (waaronder het college zowel werknemers als stagiaires verstaat) in dit geval moet worden aangemerkt als recreatief verblijf in de zin van artikel 10, lid A, van de planvoorschriften.
Beoordeling van het geschil
3.1 De rechtbank ziet in het enkele feit dat het advies van de commissie voor bezwaarschriften van de gemeente Lemsterland is gedateerd op dezelfde dag als die waarop de hoorzitting heeft plaatsgevonden geen aanleiding voor het oordeel dat dit advies niet op onpartijdige en onbevooroordeelde wijze tot stand is gekomen. Gelet op de door de gemachtigden van het college ter zitting gegeven toelichting dat de adviezen van de commissie altijd op de dag van de hoorzitting worden gedateerd, maar soms later door het college worden ontvangen, acht de rechtbank aannemelijk dat het in de gemeente Lemsterland gebruikelijk is dat het advies op de dag van de hoorzitting wordt vastgesteld en (eventueel) later op papier wordt gezet. De rechtbank acht deze gang van zaken aanvaardbaar en niet getuigen van partijdigheid of bevooroordeeldheid. Ook overigens ziet de rechtbank geen aanleiding te oordelen dat de adviescommissie partijdig of bevooroordeeld was.
3.2 De rechtbank stelt vast dat klachten over overlast weliswaar de aanleiding zijn geweest om onderzoek te doen naar de situatie op het bungalowpark, maar dat deze klachten niet ten grondslag zijn gelegd aan het handhavend optreden. Het college is bevoegd tot handhavend optreden, onafhankelijk van de vraag of daar klachten aan ten grondslag liggen. Daarom is de vraag of daadwerkelijk sprake was van overlast van de buitenlandse werknemers of stagiaires niet relevant voor de beoordeling van dit geschil en zal de rechtbank daar verder niet op ingaan.
3.3 Op het perceel waarop de zomerhuisjes zijn gelegen rust ingevolge het bestemmingsplan Plattedijk 2004 (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "zomerhuisjesterrein". Ingevolge artikel 1, aanhef en onder ac, van de planvoorschriften wordt in deze voorschriften onder zomerhuis verstaan: een gebouw waarvoor een vergunning ingevolge artikel 40 van Pro de Woningwet is vereist en dat dient als periodiek verblijf voor recreanten, die hun hoofdverblijf elders hebben. Ingevolge artikel 10, lid A, van de planvoorschriften zijn de gronden op de kaart aangewezen voor "zomerhuisjesterrein" bestemd voor recreatief verblijf in zomerhuisjes, met daarbij behorende voorzieningen. Ingevolge artikel 25, lid A, van de planvoorschriften is het verboden gronden of opstallen te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de in het plan aan de grond gegeven bestemming. Ingevolge artikel 10, lid C, van de planvoorschriften wordt onder strijdig gebruik als bedoeld in artikel 25, lid A, in ieder geval verstaan het gebruik van zomerhuisjes voor permanente bewoning.
3.4 Van het begrip "recreatief verblijf" is in de planvoorschriften, noch in andere toepasselijke regelgeving of de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een omschrijving gegeven. De rechtbank volgt Vabeog niet in haar standpunt dat sprake is van recreatief verblijf wanneer geen sprake is van permanente bewoning of bedrijfsmatige activiteiten. In artikel 10, lid C, van de planvoorschriften is bepaald dat onder strijdig gebruik als bedoeld in artikel 25, lid A, in ieder geval wordt verstaan het gebruik van zomerhuisjes voor permanente bewoning. Uit de bewoordingen van het artikellid blijkt dat dit slechts een voorbeeld van strijdig gebruik betreft, zodat ook andere vormen van verboden gebruik mogelijk zijn. Nu geen juridische omschrijving van het begrip "recreatief verblijf" voorhanden is, zoekt de rechtbank voor de uitleg daarvan aansluiting bij het gangbaar taalgebruik. Daarin wordt onder "recreatief verblijf" verstaan: verblijf gericht op ontspanning of vrijetijdsbesteding. Dit veronderstelt naar het oordeel van de rechtbank dat het doel van het verblijf recreatie is. De duur van het verblijf is in dat kader niet doorslaggevend.
3.5 De rechtbank is met het college van oordeel dat de huisvesting van buitenlandse werknemers of stagiaires naar zijn aard niet kan worden aangemerkt als "recreatief verblijf", zoals dat hiervoor onder 3.4 is omschreven. De rechtbank overweegt dat het doel van de komst van de werknemers of stagiaires naar het bungalowpark niet is gelegen in ontspanning of vrijetijdsbesteding, maar op het verrichten van werkzaamheden of het lopen van stage in (in dit geval) de nabijgelegen provincie Flevoland. Het verblijf in de zomerhuisjes kan naar het oordeel van de rechtbank niet los worden gezien van het feit dat het doel van de komst naar het bungalowpark het verrichten van werkzaamheden is. In dit opzicht verschilt de situatie van deze buitenlandse werknemers of stagiaires van de situatie van personen die elders hun vaste woonadres hebben en in de zomer gedurende lange tijd op het bungalowpark verblijven en van daaruit naar hun werk gaan. Deze personen zouden evengoed vanaf hun vaste woonadres naar hun werk kunnen gaan (zoals zij de rest van het jaar doen), maar kiezen ervoor om dit vanuit het bungalowpark te doen, teneinde daar voor hun ontspanning of vrijetijdsbesteding te verblijven. Daarentegen is de situatie van deze buitenlandse werknemers of stagiaires niet anders dan de situatie van personen die hun vaste woonadres in bijvoorbeeld Limburg of Zeeland hebben. Indien deze personen op het bungalowpark Iselmar verblijven, teneinde in de omgeving van Lemmer werkzaamheden te kunnen verrichten, is evenmin sprake van "recreatief verblijf".
3.6 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het huisvesten van buitenlandse werknemers of stagiaires in de zomerhuisjes op het bungalowpark Iselmar in strijd is met artikel 10, lid A, van de planvoorschriften. Gelet op het feit dat Vabeog eigenaar is van deze zomerhuisjes en toelaat dat de zomerhuisjes worden gebruikt in strijd met het bestemmingsplan, kan Vabeog worden aangemerkt als overtreder van het in artikel 25, lid A, van de planvoorschriften neergelegde verbod en ligt het ook in haar macht deze overtreding te beëindigen. Daarom was het college ingevolge artikel 125, eerste en tweede lid, van de Gemeentewet en artikel 5:32, eerste lid, van de Awb bevoegd handhavend op te treden tegen Vabeog. Daaraan doet niet af dat anderen wellicht eveneens als overtreder kunnen worden aangemerkt.
3.7 Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
3.8 De rechtbank is van oordeel dat in dit geval geen concreet zicht op legalisatie bestaat, omdat het college niet bereid is medewerking te verlenen aan legalisatie van het gebruik van de zomerhuisjes voor de huisvesting van buitenlandse werknemers of stagiaires en omdat geen aanknopingspunten bestaan voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is. In dit kader acht de rechtbank van belang dat het bestemmingsplan vrij recent is en een conserverend karakter heeft en dat het college het (ongeschreven) beleid hanteert dat vakantieparken zoveel mogelijk dienen te worden behouden voor de recreatieve bestemming. De rechtbank acht dit beleid niet onredelijk of anderszins onjuist.
3.9 Van strijd met het evenredigheidsbeginsel is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. De rechtbank acht aannemelijk dat Vabeog financiële schade zal lijden door het handhavend optreden, onder meer ten gevolge van de verplichtingen die zij is aangegaan jegens [X]. Mede gelet op het feit dat het college Vabeog reeds lang voor het aangaan van deze verplichtingen, te weten per brief van 3 juni 2008, heeft gewezen op de overtreding van het bestemmingsplan, is de rechtbank van oordeel dat dit voor risico van Vabeog dient te blijven. De rechtbank verwijst in dit kader naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 24 december 2008 (gepubliceerd op rechtspraak.nl onder LJN BG8259). Voorts is niet gebleken dat het college wist dat Vabeog reeds gedurende 15 jaar zomerhuisjes verhuurt aan buitenlandse werknemers. De rechtbank acht aannemelijk dat het college dit eerst in 2008 heeft geconstateerd.
3.10 Van discriminatie of strijd met het gelijkheidsbeginsel is naar het oordeel van de rechtbank evenmin sprake, omdat de door Vabeog aangedragen gevallen niet gelijk zijn aan het onderhavige geval. In dit kader verwijst de rechtbank in de eerste plaats naar hetgeen zij hiervoor onder 3.5 heeft overwogen. Daarnaast geldt ten aanzien van een aantal personen dat het hun op grond van een persoonlijke gedoogbeschikking is toegestaan permanent in hun vakantiehuisjes te wonen. Deze beschikkingen zijn afgegeven omdat het college voor 2003 niet of nauwelijks handhavend optrad tegen permanente bewoning van vakantiehuisjes en deze personen reeds voor 2003 permanent in hun vakantiehuisjes woonden. Daarvan is in dit geval geen sprake. Ten aanzien van de bewoning van caravans op de gemeentelijke camping door werknemers van [Y] acht de rechtbank aannemelijk dat het college hiervan eerst door het beroepschrift van Vabeog op de hoogte is geraakt en dat op de camping op dit moment - gedurende het winterseizoen - geen sprake is van een overtreding.
3.11 De rechtbank is ten slotte van oordeel dat de begunstigingstermijn Vabeog voldoende tijd bood om een einde te maken aan de overtreding van het bestemmingsplan en dat deze termijn dus niet onredelijk kort is.
3.12 Het voorgaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat het beroep ongegrond is.
Proceskosten
4. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. E. de Witt, rechter, in tegenwoordigheid van mr. F.F. van Emst als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2010.
w.g. E. de Witt
w.g. F.F. van Emst
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.