Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
procedurenummers: AWB 06/2610, 06/2613 en 06/2614
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 januari 2009 als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in de gedingen tussen
1. [eiser] en 11 anderen, wonende - onder meer - te Alkmaar,
2. [eiser 2], wonende te Zeist en
3. [eiser 3], wonende te Leeuwarden,
gezamenlijk te noemen eisers,
gemachtigde namens eisers genoemd onder 1: mr. R. Snel, advocaat te Groningen,
en
de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
verweerder,
gemachtigde: mr. H.J.M. Besselink, advocaat te 's-Gravenhage.
Procesverloop
Bij brief van 18 oktober 2006 heeft verweerder eisers mededeling gedaan van zijn besluit op bezwaar van 25 september 2006 betreffende de toepassing van de Wet op de waterkering (Wwk).
Tegen dit besluit hebben eisers afzonderlijk beroep aangetekend.
De zaken zijn gevoegd behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank, gehouden op 13 november 2008. Namens eisers sub 1 is [eiser] verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Eisers genoemd onder 2 en 3 zijn eveneens verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. T. Bilker en ir. A. Prakken, beiden werkzaam bij verweerders ministerie, bijgestaan door verweerders gemachtigde.
Motivering
Feiten
1.1 Op 12 februari 2004 heeft verweerder krachtens artikel 13 van Pro de Wwk besloten tot vaststelling van de legger ten behoeve van het zandige deel van de primaire waterkering op Ameland. Eisers hebben tegen de vaststelling van de legger bezwaar gemaakt. Bij besluit van 29 september 2004 heeft verweerder de bezwaren niet-ontvankelijk verklaard. Tegen dit besluit hebben de eisers beroep ingesteld. Bij uitspraak van 18 april 2005 (bij de rechtbank geregistreerd onder de nummers AWB 04/1268 tot en met 04/1271, 04/1279 en 04/1460) heeft de rechtbank geoordeeld dat eisers wel ontvankelijk zijn in hun bezwaren. De rechtbank heeft de beroepen daarom gegrond verklaard en het besluit van 29 september 2004 vernietigd.
1.2 Bij het thans bestreden besluit van 25 september 2006 heeft verweerder, in afwijking van het advies van de ambtelijke hoor- en adviescommissie van 5 december 2005, de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.
Geschil
2.1 Eisers zijn eigenaren en/of bewoners van appartementen of zomerhuizen in Nes op Ameland, die allen zijn gelegen op of ten noorden van het in de legger vastgelegde tracé van de waterkering. Eisers hebben - onder meer en samengevat - aangevoerd dat de in de legger aangegeven grens van de primaire waterkering bij Nes-Noord op Ameland meer noordwaarts dient te worden gesitueerd, en wel op het niveau van de eerste duinenrij, op het zogenaamde 'zeereeptracé'. Volgens eisers is dit historisch en juridisch gezien de juiste plek van de primaire waterkering. Door de grens van de primaire waterkering in de legger ten zuiden van hun woningen vast te leggen geeft verweerder ten aanzien van deze woningen geen veiligheidsgarantie. Eisers kunnen zich daarom niet vinden in het bestreden besluit en zijn van mening dat verweerder op grond van de uitspraak van de rechtbank van 18 april 2005 de mogelijkheid van alternatieve tracés bij de besluitvorming had moeten betrekken. Verweerder heeft weliswaar andere mogelijke tracés onderzocht, maar heeft volgens eisers vervolgens ten onrechte betoogd dat hij geen vrijheid heeft om een ander tracé in de legger vast te stellen.
2.2 Verweerder heeft - onder meer en samengevat - naar voren gebracht dat het primaire besluit niet meer inhoudt dan het voor het eerst op grond van de Wwk in een legger vastleggen van de bestaande waterkering op Ameland. Anders dan eisers menen, wordt in de legger geen besluit genomen over de meest gewenste ligging van de primaire waterkering. Verweerder heeft daarbij benadrukt dat het uitgangspunt van de Wwk is dat er al een stelsel van waterkeringen bestaat - ook in de duinen van Ameland - en dat deze valt aan te wijzen. Op Ameland is dat het zogenaamde 'blauwe-palen-tracé' dat in de jaren '80 van de vorige eeuw in het kader van de Deltawet is versterkt. Over dit tracé heeft in de jaren daarna nooit discussie bestaan; het 'blauwe-palen-tracé' werd als een gegeven beschouwd. Het tracé was alleen nog niet in een legger vastgelegd. Het door eisers bepleitte 'zeereeptracé' dat ten noorden van het 'blauwe-palen-tracé' is gesitueerd is niet de bestaande waterkering en voldoet ook niet aan de wettelijke eisen. Voor zover eisers een ander tracé bepleiten, valt de beoordeling daarvan volgens verweerder buiten deze beroepsprocedure. Voor het verleggen van de het tracé van de waterkering is een procedure vereist als bedoeld in artikel 7 en Pro verder van de Wwk. Ten slotte heeft verweerder naar voren gebracht dat een en ander niet betekent dat eisers geen enkele bescherming zouden genieten. Hun eigendommen liggen op hoge gronden en bovendien zal het huidige beschermingsniveau van buitendijkse gebieden gehandhaafd blijven, hetgeen een hoge mate van bescherming tegen het zeewater biedt.
Beoordeling van het geschil
3.1 In de Wwk (de wet van 21 december 1995, zoals nadien enkele keren gewijzigd) zijn algemene regels gesteld ter verzekering van de beveiliging door waterkeringen tegen overstromingen door het buitenwater.
Ingevolge artikel 1 van Pro de Wwk wordt onder een primaire waterkering verstaan een gebied dat door een stelsel van waterkeringen beveiligd moet zijn tegen overstromingen, in het bijzonder bij hoge stormvloed, bij hoog opperwater van een van de grote rivieren, bij hoog water van het IJsselmeer, bij hoog water van het Markermeer of bij een combinatie daarvan.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wwk is de wet van toepassing op de dijkringgebieden en de primaire waterkeringen, welke staan aangegeven op een als bijlage I en bijlage IA bij de wet behorende landkaart.
In de hiervoor bedoelde bijlage IA is onder meer de waterkering op Ameland op de kaart ingetekend.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wwk is op de bij deze wet behorende bijlage II en bijlage IIA voor elk dijkringgebied de veiligheidsnorm aangegeven als gemiddelde overschrijdingskans - per jaar - van de hoogste hoogwaterstand waarop de tot directe kering van het buitenwater bestemde primaire waterkering moet zijn berekend, mede gelet op overige het waterkerend vermogen bepalende factoren.
Voor Ameland is in Bijlage II de overschrijdingskans als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wwk bepaald op éénmaal in de 2000 jaar (hierna: 1/2000).
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Wwk geschiedt de aanleg, versterking of verlegging van een primaire waterkering overeenkomstig een door de beheerder vastgesteld plan.
In artikel 7, tweede lid en verder, van de Wwk is de procedure omtrent het plan vastgelegd.
Ingevolge artikel 13, aanhef en onder b, van de Wwk draagt de beheerder zorg voor de vaststelling van een legger waarin is omschreven waaraan de waterkering moet voldoen naar richting, vorm, afmeting en constructie.
De wet verstaat onder "beheerder" de overheid waarbij de primaire waterkering in beheer is.
3.2 De rechtbank stelt allereerst vast dat de wetgever op de kaart in bijlage IA van de Wwk met behulp van globale lijnen heeft aangegeven waar de primaire waterkeringen zijn gesitueerd. In dit verband verwijst de rechtbank naar de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel tot wijziging van de Wwk en tot intrekking van andere wetten (TK 2003-2004, 29747, nr. 3, p.26), waarin staat:
"Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel is nog de vraag opgekomen naar het karakter van bijlage I en bijlage IA van de wet. Meer in het bijzonder was de vraag aan de orde of deze kaarten ook wijzigingen behoefden bij beperkte aanpassingen van dijkringen, bijvoorbeeld bij rivierwaartse dijkverleggingen of dijkterugleggingen. Reeds uit de schaal van de kaarten kan worden afgeleid dat niet elke wijziging in vorm, afmeting, richting of constructie ook wijziging van de bijlagen met zich brengt. Het doel van de kaartbijlagen is immers om aan te geven waar een gesloten stelsel van dijkringen ligt en welk veiligheidsniveau daarmee correspondeert (via bijlage II en bijlage IIA). Het doel is niet om op gedetailleerd schaalniveau (bijvoorbeeld op het niveau van een bestemmingsplan) aan te duiden waar een primaire waterkering precies ligt of moet komen te liggen. Mede voor dat laatste doel wordt de legger als bedoeld in art. 13, onder b, vastgesteld. Vanzelfsprekend dienen bijlage I en IA van de wet wel te worden gewijzigd indien dijkringen worden afgesneden of komen te vervallen of nieuwe dijkringen aan de wet worden toegevoegd (..)."
Met verweerder is de rechtbank dan ook van oordeel dat de functie van de kaartbijlage bij de wet is om in grote lijnen aan te geven waar de primaire waterkering is gelegen. De functie van de legger is om de waterkering op gedetailleerd schaalniveau vast te leggen.
3.3 Verweerder heeft bij het vaststellen van de legger van de primaire waterkering van Ameland beoordeeld waar de bestaande waterkering voldoet aan de norm als bedoeld in artikel 3, eerste lid, juncto Bijlage II, van de Wwk. Voor Ameland geldt de norm van 1/2000, hetgeen in de praktijk betekent dat de hoogte van de waterkering minimaal 5 meter boven NAP dient te zijn. Verweerder heeft voornoemd 'blauwe-palen-tracé' in de legger vastgelegd als de waterkering in de zin van de Wwk omdat het correspondeert met de globale grenzen op de kaart in bijlage I van de Wwk, het historisch gezien als primaire waterkering moet worden aangeduid en omdat dit tracé voldoet aan de norm van 1/2000, oftewel '5 meter boven NAP'. Dat de in de legger vastgelegde waterkering voldoet aan de norm, is door eisers niet betwist.
3.4 De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het besluit tot vaststelling van de legger een beperkt karakter heeft. Het betreft geen besluit over het meest wenselijke tracé, maar het vastleggen van het traject van de waterkering dat voldoet aan de wettelijke beschermingsnorm, in dit geval de norm van 1/2000 als bedoeld in Bijlage II van de Wwk.
Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat verweerder in de legger het 'zeereeptracé' had moeten vastleggen. Onbetwist is dat het 'zeereeptracé' niet voldoet aan de wettelijke norm, zodat het opnemen van dat tracé in de legger reeds om die reden niet mogelijk was, terwijl het in de legger vastgelegde 'blauwe-palen-tracé' wel aan die norm voldoet. Evenmin is gebleken dat een ander tracé aan de norm van '5 meter boven NAP' voldoet. Naar het oordeel van de rechtbank kan uit het globale tracé dat in Bijlage IA van de Wwk is aangegeven evenmin worden afgeleid dat het vastleggen van het ‘blauwe-palen-tracé’ in de legger in strijd is met de bedoeling van de wetgever omdat juist het door eisers voorgestane ‘zeereeptracé’ dermate ver gelegen is van het in Bijlage IA van de Wwk aangegeven globale tracé - namelijk op een afstand van ongeveer 250 tot 500 meter - dat niet gesteld kan worden dat de wetgever van verweerder heeft gevergd dat hij dát tracé in de legger had moeten opnemen. Het voorgaande impliceert dat voor verweerder op grond van de Wwk geen ruimte bestond om een alternatief tracé in de legger op te nemen.
De rechtbank overweegt in dit verband dat, indien het wenselijk zou worden geacht de ligging van de waterkering te verplaatsen, bijvoorbeeld naar het 'zeereeptracé', de wetgever in die mogelijkheid heeft voorzien door te bepalen dat een wijziging van de ligging dient te worden aangebracht in de vorm van een plan als bedoeld in artikel 7 en Pro verder van de Wwk. In de onderhavige procedure over het vaststellen van de legger is het wijzigen van de ligging van de waterkering echter niet aan de orde. Naar het oordeel van de rechtbank kon verweerder - binnen de beoordelingsruimte die hij daarvoor heeft - het tracé dan ook vaststellen op de lijn van het 'blauwe-palen-tracé'.
3.5 Voor zover eisers zich hebben beroepen op het Rijkszeeweringenreglement, dat voor het inwerkingtreden van de Wwk de wettelijke basis vormde voor bescherming tegen buitenwater door het Rijk, overweegt de rechtbank dat in dit geding uitsluitend het besluit tot vaststelling van de legger aan de orde is. De vraag of eisers met een beroep op het inmiddels vervallen Rijkszeeweringenreglement beschermd dienen te worden tegen het zeewater valt in dit verband dan ook buiten het kader van het thans te beoordelen besluit.
3.6 Ten aanzien van de vraag of verweerder bij het nemen van het bestreden besluit in het kader van de belangenafweging voldoende rekening heeft gehouden met de belangen van eisers bij een goede bescherming tegen het zeewater, is de rechtbank van oordeel dat - voor zover dit bij het vaststellen van de legger al van belang zou zijn - verweerder genoegzaam heeft gemotiveerd dat van onaanvaardbare veiligheidsrisico's geen sprake is. De eigendommen van eisers liggen op duingronden die vrijwel aan de norm voor de primaire waterkering voldoen. Bovendien zal het huidige beschermingsniveau in het gebied dat buiten de primaire waterkering is gelegen gehandhaafd blijven. Daarnaast is ter zitting gebleken dat de beheerder op korte termijn de duinenrij ten noorden van de eigendommen van eisers met een extra zandsuppletie van 40.000 m3 zal versterken. Gelet op deze feiten en omstandigheden kon verweerder naar het oordeel van de rechtbank bij het afwegen van de betrokken belangen tot het bestreden besluit komen.
3.7 De rechtbank komt gelet op het voorgaande tot de slotsom dat de beroepen ongegrond dienen te worden verklaard. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het uitspreken van een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gegeven door mr. E. de Witt, voorzitter, en door mrs. E.M. Visser en K.J. de Graaf, rechters, en door de voorzitter uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2009, in tegenwoordigheid van mr. E. Pot als griffier.
w.g. E. Pot
w.g. E. de Witt
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor partijen hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto Pro 6:24 Awb.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.